BAB 1 PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Flu Burung atau Avian Influenza (AI) di Indonesia tidak hanya menyebabkan jutaan unggas mati mendadak, hingga Juni tahun 2008 tercacat sebanyak 110 kasus pada manusia meninggal akibat penyakit influenza tipe A ini. Pada tanggal 19 Juni 2008, WHO mencatat 385 kasus Avian Influenza dengan jumlah kasus meninggal sebanyak 243 orang. Data WHO menunjukkan bahwa Indonesia menduduki rangking teratas dari 15 negara yang terjangkit wabah AI. Munculnya Flu Burung atau Avian Influenza di Indonesia tidak hanya berdampak pada industri perunggasan namun ditakutkan akan berlanjut menjadi pandemi yang dapat membunuh jutaan manusia dalam waktu singkat. Dampak Flu Burung dijelaskan oleh Yuliarti (2006) bahwa penanganan Flu Burung tidak dapat diabaikan begitu saja karena jika wabah terus berlanjut dan menjadi epidemik di seluruh Indonesia, bukan tidak mungkin akibatnya akan lebih besar karena lumpuhnya perekonomian nasional. Lebih lanjut, kejadian Flu Burung akan menyebabkan investor enggan menanamkan asetnya di Indonesia, pembatalan impor berbagai komoditas dari Indonesia dan hancurnya industri pariwisata. Dalam Renstranas (2005), disebutkan bahwa virus Flu Burung sebenarnya tidak mudah menular kepada manusia. Tetapi hal ini bisa berubah karena terjadinya mutasi atau reassortment genetis (bercampurnya gen influenza pada hewan dan Gambaran manajemen program..., Rosaliana Shalat, FKM 1 UI, 2008
2 manusia) sehingga dalam perkembangannya penyakit Flu Burung tidak hanya menyerang unggas, tetapi juga menyerang manusia atau zoonosis. Berdasarkan laporan WHO (2006) kejadian Flu Burung terjadi pertama kali di Hongkong. Di Hongkong, Avian Influenza A (H5N1) menyerang ayam dan manusia (tahun 1997). Jumlah penderita sebanyak 18 orang dengan kematian 6 kematian (CFR=Case Fatality Rate/ Angka Kematian Kasar = 30%). Kejadian ini merupakan kejadian pertama kali dilaporkan adanya penularan langsung dari unggas ke manusia. Kemudian, Avian Influenza terjadi pada anak (H9N2) terjadi pada 2 anak tanpa kematian (tahun 1999) dan Avian Influenza A (H9N2) terjadi 2 kasus dengan satu kematian (tahun 2003). Kedua kasus ini menjadi riwayat perjalanan dari China. Sedangkan penyakit Flu Burung (AI) pertama kali diduga berada di Indonesia pada pertengahan tahun 2003 yang diawali dengan kematian sejumlah besar unggas di Kabupaten Pekalongan Jawa Tengah dan Kabupaten Tangerang Propinsi Banten. Untuk menangani masalah Avian Influenza yang terus meluas, Surveilans merupakan salah satu dari kebijakan yang ditetapkan pemerintah dalam 10 Strategi Nasional Penanggulangan AI dan Kesiapsiagaan Menghadapi Pandemi Influenza. Menurut Dirjen Peternakan Mathur Riady (2006) bahwa penyakit ini sangat terkait dengan aspek zoonosis sehingga diperlukan kerjasama yang terpadu antara jajaran unit kesehatan dan peternakan terutama dalam pelaksanaan surveilans epidemiologi di lapangan. Surveilans integrasi perlu dilaksanakan karena faktor risiko terjadinya kasus Avian Influenza pada manusia terutama adalah hewan dan produk mentahnya. Berdasarkan Depkes (2006), mengatakan bahwa sampai saat ini, Surveilans dan Kewasapadaan Dini KLB Avian Influenza masih belum berjalan optimal. Hal
3 tersebut dikarenakan riwayat alamiah penyakit AI sampai saat ini masih banyak yang belum diketahui, koordinasi dengan lintas sektor terkait dalam investigasi di lapangan belum tertata dengan baik serta pertukaran data AI antara surveilans manusia dengan hewan belum optimal. Masalah selain surveilans yang dihadapi dalam menanganai AI adalah masih terbatasnya pengetahuan dan kemampuan sumber daya terhadap masalah AI, hal ini dikarenakan AI pada manusia baru terjadi pertama kali. Belum optimalnya upaya surveilans AI dikuatkan oleh penelitian yang dilakukan Susanto (2007) di NAD dan Yogyakarta bahwa kelengkapan data surveilans AI masih jauh dari yang seharusnya yaitu sebesar 59% dan ketepatan 5,5%. Selain itu, kegiatan antara program yang satu dengan yang lainnya masih belum berjalan strategis, SDM pada Dinas Kesehatan untuk kegiatan surveilans dinilai masih belum ideal karena kualitas SDM masih kurang dalam kemampuan menganalisis data serta kegiatan analisis masih berdasarkan kepentingan program. Salah satu kota yang tiap tahunnya (sejak 2005) selalu terjadi kasus Avian Influenza (AI) pada unggas dan manusia adalah Kota Bekasi. Menurut Harian Kompas (2006), kasus flu burung di Bekasi merupakan sebuah kejadian luar biasa (KLB). Untuk menentukan KLB terhadap suatu penyakit, Pemerintah Kota Bekasi mengacu kepada kebijakan nasional yaitu Undang-Undang Nomor 4/1984 tentang Wabah Penyakit Menular, UU 32/2004 tentang Pemerintah Daerah, UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, dan Peraturan Pemerintah RI Nomor 40/1991 tentang Penanggulangan Wabah Penyakit Menular Selanjutnya, Pemkot Bekasi mengacu pada Peraturan Menteri Kesehatan RI Nomor 560/1989 tentang Jenis Penyakit Tertentu yang Dapat Menimbulkan Wabah, Tata
4 Cara Penyampaian Laporan dan Penanggulangan Seperlunya. Kebijakan lokal yang dikeluarkan Pemkot Bekasi terkait Avian Influenza yaitu berupa Maklumat Walikota Nomor: 524.31/127-Prakop/I/2007 dan SK Walikota yang menyatakan bahwa Kota Bekasi KLB dalam kasus DBD dan Flu Burung. Kota Bekasi merupakan kota yang pemukimannya cukup padat dan banyak diantara masyarakat Kota Bekasi yang memelihara unggas di sekitar tempat tinggal. Berdasarkan data Bidang Kesehatan Masyarakat Veteriner (Kesmavet) Kota Bekasi (2008), hingga tahun 2008 tercatat upaya pemusnahan unggas karena AI di Kota Bekasi telah dilakukan 16 kali. Kejadian positif AI pada unggas terjadi di 12 kelurahan dari 56 kelurahan. Upaya yang dilakukan Dinas Perekonomian dan Koperasi, Bidang Kesmavet Kota Bekasi dalam menanangi AI pada unggas diantaranya adalah melakukan surveilans, depopulasi, vaksinasi, desinfeksi, sosialisasi dan koordinasi lintas sektor. Sedangkan, berdasarkan data surveilans Dinas Kesehatan Kota Bekasi, dari tahun 2005 hingga maret 2008, Avian Influenza (AI) pada manusia sudah menyebar di 10 Kecamatan dari 12 Kecamatan yang ada di Kota Bekasi. Diantara kasus AI yang terjadi, 18 orang dinyatakan suspek, 5 Probable dan 7 Konfirm (86% dari kasus konfirm meninggal dunia). Apabila dilihat dari kasus per kelurahan, kasus AI telah menyebar di 16 Kelurahan (28,6%) dari 56 kelurahan yang ada di Kota Bekasi. Upaya penanganan penyakit AI yang selama ini telah dilakukan oleh Dinas Kesehatan adalah berupa kegiatan surveilans (investigasi), sosialisasi dan koordinasi lintas sektor dengan pihak terkait.
5 Kasus Flu Burung (Avian Inluenza) yang selalu terjadi setiap tahunnya di Kota Bekasi membuat penulis merasa penting untuk mengetahui manajemen program surveilans AI integrasi yang dilakukan di Kota Bekasi. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan gambaran latar belakang di atas, rumusan masalah yang didapatkan adalah kasus AI selalu terjadi setiap tahun di Kota Bekasi, hal ini mengindikasikan bahwa belum optimalnya surveilans dan kewaspadaan dini KLB AI selama ini. Selain itu, koordinasi lintas sektor terintegrasi dalam penanganan AI belum tertata dengan baik. Oleh karena itu perlu diketahui gambaran manajemen program surveilans AI integrasi di Kota Bekasi yang dilakukan oleh Dinas Kesehatan dan Dinas Perekonomian dan Koperasi (Bidang Kesmavet) yang merupakan dua unit kunci dalam pelaksanaan surveilans AI terintegrasi di Kota Bekasi. Selain masalah diatas, penelitian mengenai AI masih terbatas dan belum ada penelitian tentang manajemen surveilans AI di Kota Bekasi. 1.3 Pertanyaan Penelitian 1. Bagaimana gambaran input program surveilans AI integrasi (pedoman/protap, tenaga surveilans, dana, dan sarana) di Kota Bekasi? 2. Bagaimana gambaran proses manajemen (perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, pengawasan, dan evaluasi) pada program surveilans AI integrasi di Kota Bekasi? 3. Bagaimana gambaran output (kelengkapan hasil investigasi penyelidikan epidemiologi dan respon cepat) dari program surveilans AI integrasi di Kota Bekasi?
6 1.4 Tujuan Penelitian 1.4.1 Tujuan Umum Mengetahui gambaran manajemen program surveilans AI integrasi dalam penanggulangan Avian influenza di Kota Bekasi dengan menggunakan pendekatan input, proses dan output. 1.4.2 Tujuan Khusus 1. Mengetahui gambaran input program surveilans AI integrasi (pedoman/ protap, tenaga surveilans, dana dan sarana) di Kota Bekasi. 2. Mengetahui gambaran proses manajemen (perencanaan, pengorganisasian, pelaksanaan, pengawasan dan evaluasi) program surveilans AI integrasi di Kota Bekasi? 3. Mengetahui gambaran kelengkapan hasil investigasi penyelidikan epidemiologi dan respon cepat dari program surveilans AI integrasi di Kota Bekasi. 1.5 Manfaat Penelitian Manfaat Aplikasi Skripsi ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi: 1. Dinas Kesehatan dan Dinas Perekonomian dan Koperasi (Bidang Kesehatan Masyarakat Veteriner) Kota Bekasi Sebagai bahan masukan dan pertimbangan dalam pelaksanaan program surveilans AI terintegrasi yang lebih baik.
7 2. Manfaat bagi mahasiswa Menambah pengetahuan penulis terhadap manajemen program surveilans penyakit AI dan memberikan pembelajaran dalam pembuatan penelitian serta dapat mengevaluasi proses pembelajaran selama perkuliahan. 3. Bagi institusi pendidikan Hasil penelitian ini dapat menjadi tambahan referensi, acuan dan perbandingan bagi peneliti selanjutnya dalam melaksanakan penelitian Avian Influenza. Selain itu penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan tentang proses belajar mengajar yang sudah dilaksanakan di program studi, sejauh mana mahasiswa dapat menerapkan ilmu yang diperoleh selama perkuliahan. 1.6 Ruang Lingkup Penelitian Penelitian ini menggunakan rancangan kualitiatif dengan metode wawancara mendalam, observasi partisipatif, telaah dokumen dari institusi dan publikasi dari media terkait program surveilans integrasi dalam penanggulangan Avian influenza di Kota Bekasi. Penelitian dilakukan selama bulan Mei-Juni 2008. Pengambilan data mengenai program surveilans Avian Influenza terintegrasi dilakukan pada dua instansi tingkat kota terkait yaitu Dinas Kesehatan Kota Bekasi dan Dinas Perekonomian dan Koperasi, Bidang Kesehatan Masyarakat Veteriner (Kesmavet) dan dilakukan pula penelitian pada Puskesmas dan Labkesda sebagai tambahan dalam kegiatan lintas sektor.
8 Penelitian ini membutuhkan informan yang antara lain adalah Kepala Seksi P2P Dinas Kesehatan Kota Bekasi, Petugas District Surveillance Officer (DSO) Avian Influenza Dinas Kesehatan Kota Bekasi, Kepala Bidang Kesehatan Masyarakat Veteriner (Kesmavet) Kota Bekasi, Kepala Seksi Produksi Pangan dan Non Pangan Asal Hewan, Petugas Surveilans (PDSR) Kesmavet Kota Bekasi, Kepala Puskesmas dan Petugas TGC Labkesda.