digilib.uns.ac.id 7 TINJAUAN PUSTAKA DAN PENGEMBANGAN HIPOTESIS A. Good Public Governance Governance merupakan cara untuk mengelola urusan-urusan publik (Mardiasmo, 2002:17). Menurut World Bank, governance merupakan cara pemerintah mengelola sumber daya sosial dan ekonomi untuk kepentingan pembangunan masyarakat. Sedangkan United Nation Development Program mendefinisikan governance sebagai pengelolaan negara yang meliputi aspek politik, ekonomi, dan administratif. Aspek politik mengacu pada proses pembuatan kebijakan. Aspek ekonomi mengacu pada proses pembuatan keputusan di bidang ekonomi yang berimplikasi pada masalah pemerataan, penurunan kemiskinan, dan peningkatan kualitas hidup. Aspek administratif mengacu pada sistem implementasi kebijakan. World Bank medefinisikan good governance sebagai suatu penyelenggaraan manajemen yang solid dan bertanggung jawab yang sejalan dengan prinsip demokarasi dan pasar efisien, penghindaran salah alokasi dana investasi, dan pencegahan korupsi baik secara politik maupun adminsitratif, menjalankan disiplin anggaran serta penciptaan legal and political framework bagi tumbuhnya aktivitas usaha (Mardiasmo, 2002:18). Berikut ini merupakan karakteristik good governance menurut UNDP (Mardiasmo, 2002:18). 1. Participation
digilib.uns.ac.id 8 Keterlibatan masyarakat dalam pembuatan keputusan baik secara langsung maupun tidak langsung melalui lembaga perwakilan yang dapat menyalurkan aspirasinya. Partisipasi tersebut dibangun atas dasar kebebasan berasosiasi dan berbicara serta berpartisipasi secara konstruktif. 2. Rule of law Kerangka Hukum yang adil dan dilaksanakan tanpa pandang bulu 3. Transparency Transparansi dibangun atas dasar kebebasan memperoleh informasi yang berkaitan dengan kepentingan public secara langsung dapat diperoleh oleh mereka yang membutuhkan. 4. Responsiveness Lembaga-lembaga publik harus cepat dan tanggap dalam melayani stakeholder. 5. Consensus orientation Berorientasi pada kepentingan masyarakat yang lebih luas 6. Equity Setiap masyarakat memiliki kesempatan yang sama untuk memperoleh kesejahteraan dan keadilan. 7. Efficiency and Effectiveness
digilib.uns.ac.id 9 Pengelolaan sumber daya publik dilakukan secara berdaya guna (efficient) dan berhasil guna (effective). 8. Accountability Pertanggungjawaban kepada publik atas setiap aktivitas yang dilakukan. 9. Strategic vision Penyelenggaraan pemerintahan dan masyarakat harus memiliki visi yang jauh ke depan. Untuk mewujudkan good governance di sektor pemerintahan, reformasi institusional dan reformasi manajemen publik sangat diperlukan. Reformasi institusional meliputi pembenahan seluruh alat-alat pemerintah di daerah baik struktur maupun infrastrukturnya (Mardiasmo, 2002). Faktor kunci reformasi institusional adalah pemberdayaan masyarakat sebagai stakeholder, pemerintah daerah sebagai pihak eksekutif dan DPRD sebagai shareholder (Mardiasmo, 2002). Good governance dapat tercapai bila lembaga pengawas dan pemeriksa dapat berfungsi dengan baik. Hal yang perlu dilakukan apabila lembaga pengawas dan pemerisa telah berfungsi dengan baik yaitu memperbaiki teknik pengawasan dan pemeriksaan. Teknik pengawasan yang dapat dilakukukan yaitu memperkuat pemeriksaan, tidak hanya kondisi keuangan atau finansial yang diperiksa, namun juga perlu dilakukan pemeriksaan kinerja pemerintah daerah. Indikator untuk pemeriksaan kinerja dapat dipusatkan pada aspek ekonomi, efisiensi, dan efektivitas program dan kegiatan pemerintah daerah. B. Transparansi
digilib.uns.ac.id 10 Transparansi merupakan keterbukaan pemerintah daerah dalam membuat kebijakan keuangan daerahnya sehingga dapat diketahui dan diawasi oleh DPRD sebagai shareholders dan masyarakat sebagai stakeholder. Menurut Mardiasmo (2002), transparansi pengelolaan keuangan daerah dapat menciptakan akuntabilitas horizontal antara pemerintah daerah dengan masyarakatnya sehingga terciptalah pemerintah daerah yang bersih, efektif, efisien, akuntabel, serta responsif terhadap aspirasi dan kepentingan masyarakat. Menurut PP no. 24 Tahun 2005, transparansi berarti memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat dengan mempertimbangkan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara menyeluruh pertanggungjawaban pemerintah dalam mengelola sumber daya yang dipercayakan padanya dan kepatuhannya pada undang-undang yang berlaku. C. Pengungkapan (Disclosure) Setiap entitas keuangan harus menyampaikan laporan keuangan yang dapat memberikan informasi yang bermanfaat dalam pengambilan keputusan investasi, kredit, dan keputusan sejenis lainnya oleh investor potensial, kreditur, ataupun pengguna potensial lainnya. Penyajian laporan keuangan bertujuan agar usaha dapat dibandingkan baik antar periode maupun dengan entitas lain, selain itu laporan keuangan merupakan sarana bagi manajemen untuk menunjukkan pertanggungjawabannya atas penggunaan sumber daya yang dipercayakan kepada mereka (PSAK No. 1, 2010).
digilib.uns.ac.id 11 Bagi sektor publik, Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005 menyatakan bahwa laporan keuangan disusun dengan tujuan untuk menyediakan informasi yang relevan mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilakukan oleh suatu entitas pelaporan selama satu periode pelaporan. Tujuan penyediaan informasi tersebut yaitu untuk kepentingan transparansi. Menurut KNKG (2008), transparansi mengandung unsur pengungkapan (disclosure) dan penyediaan informasi yang memadai dan mudah diakses oleh pemangku kepentingan. Transparansi diperlukan agar pengawasan oleh masyarakat dan dunia usaha terhadap penyelenggaraan negara dapat dilakukan secara obyektif. Secara konseptual, pengungkapan merupakan bagian dari pelaporan keuangan. Secara teknis, pengungkapan merupakan langkah akhir dalam proses akuntansi yaiu penyajian informasi dalam bentuk seperangkat penuh statemen keuangan (Suwardjono, 2005). Menurut Evans (2003) dalam Suwardjono (2005) pengungkapan (disclosure) merupakan penyediaan informasi dalam laporan keuangan yang meliputi laporan keuangan itu sendiri, catatan atas laporan keuangan, dan pengungkapan tambahan yang berkaian dengan laporan keuangan. Pengungkapan informasi baik kuantitatif maupun kualitatif harus ditekankan pada informasi yang material dan relevan yang dapat dipergunakan dalam pengambilan keputusan. Pengungkapan harus dapat menambah informasi dengan tanpa menguranginya dengan adanya data yang terlalu rinci sehingga sulit untuk dianalisis. Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) menyajikan secara lengkap informasi yang dibutuhkan pengguna yang tertuang dalam Catatan atas Laporan
digilib.uns.ac.id 12 keuangan (Peraturan Pemerintah No. 24 Tahun 2005). Catatan atas laporan keuangan meliputi daftar rinci atas nilai suatu akun yang disajikan dalam Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Laporan Arus Kas, termasuk pula informasi yang diharuskan oleh Standar Akuntansi Pemerintahan. Penelitian yang dilakukan oleh Martani dan Liestiani (2012) yang menggunakan sampel Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Tahun Anggaran 2006, menemukan bahwa tingkat pengungkapan pemerintah daerah masih rendah yaitu sebesar 32,61%. Penelitian lain yang dilakukan oleh Retnoningsih (2009) juga menunjukkan tingkat pengungkapan pemerintah daerah sebesar 54,54%. Suhardjanto dan Lesmana (2011) yang membuktikan bahwa tingkat pengungkapan wajib LKPD Tahun Anggaran 2007 masih rendah sebesar 22% saja. Hasil ini menunjukkan bahwa tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah masih rendah. Rendahnya tingkat pengungkapan tersebut disebabkan Peraturan Pemerintah No. 24 tahun 2005 merupakan standar baru bagi pemerintah daerah sehingga belum maksimal untuk diterapkan. Sanksi tegas bagi pemerintah daerah yang tidak mengungkapkan seluruh informasi sesuai mandat PP No. 24 tahun 2005 belum ada maka hal itulah yang menyebabkan minimnya pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah. D. Penelitian Terdahulu Penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah dipengaruhi oleh berbagai faktor. Faktor-faktor tersebut berupa karakteristik dewan parlemen daerah, karakteristik daerah, maupun komponen organisasi yang meliputi struktur organisasi, kultur organisasi,
digilib.uns.ac.id 13 dan lingkungan eksternal organisasi (Patrick, 2007; Retnoningsih, 2009; Suhardjanto dan Yulianingtyas, 2011). Patrick (2007) meneliti faktor-faktor yang mempengaruhi penerapan GASB 34 sebagai suatu inovasi dalam administrasi pemerintah di Pennsylvania. Faktorfaktor tesebut meliputi municipality size, municipality wealth, municipality complexity, municipality age, municipality debt financing, intergovernmental revenue, educational background of the regent (Patrick, 2007). Hasil penelitian menunjukkan bahwa ukuran organisasi, kecenderungan Pemerintah Daerah untuk berinovasi dan tanggapan terhadap konstituen berpengaruh positif dan sangat kuat sebagai determinan dalam mengadopsi sebuah inovasi. Mandasari (2009) dan Retnoningsih (2009) pun pernah melakukan penelitian mengenai pengungkapan di pemerintah daerah. Hasil penelitian menunjukkan bahwa praktik pengungkapan yang dituangkan dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) masuk rendah yaitu 52,57% (Mandasari, 2009) dan 54,54% (Retnoningsih, 2009). Dalam penelitian Mandasari (2009) latar belakang pendidikan Kepala Daerah di bidang ekonomi dan akuntansi terbukti berpengaruh pada tingkat pengungkapan LKPD. Retnoningsih (2009) menemukan bahwa ukuran DPRD berpengaruh pada tingkat pengungkapan LKPD. Semakin banyak anggota DPRD yang memiliki pendidikan yang lebih tinggi berpengaruh positif terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Hasil tersebut berbeda dengan penelitian Retnoningsih (2009) yang menunjukkan bahwa latar belakang pendidikan ekonomi anggota DPRD tidak berpengaruh terhadap tingkat pengungkapan
digilib.uns.ac.id 14 LKPD. Sebab, sangat sedikit anggota DPRD di Pemerintah Daerah yang menjadi sampel memiliki latar belakang pendidikan ekonomi. Suhardjanto dan Lesmana (2011) meneliti pengaruh karakteristik Pemerintah Daerah terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Karakteristik pemerintah daerah yang digunakan yaitu ukuran pemerintah daerah, kewajiban, pendapatan transfer, umur pemerintah daerah, jumlah Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), rasio kemandirian keuangan daerah. Hasil pengujian menunjukkan bahwa variabel yang mempengaruhi tingkat pengungkapan LKPD yaitu umur pemerintah daerah dan rasio kemandirian keuangan daerah. Penelitian yang dilakukan oleh Suhardjanto dan Yulianingtyas (2011) menunjukkan bahwa jumlah anggota DPRD berpengaruh positif terhadap tingkat pengungkapan. Hal ini menunjukkan bahwa peranan DPRD dalam pengawasan keuangan daerah sangat besar dan memiliki nilai yang sangat strategis untuk dapat mengontrol kebijakan keuangan daerah secara ekonomis, efisien, efektif, transparan, dan akuntabel. Sementara itu faktor lain seperti size, jumlah SKPD, dan status pemerintah daerah tidak memiliki hubungan signifikan dengan tingkat pengungkapan LKPD. Martani dan Liestiani (2012) melakukan penelitian mengenai faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Kabupaten/Kota Tahun Anggaran 2006. Penelitian ini menggunakan sampel 100 LKPD tahun anggaran 2006. Variabel independen yang digunakan yaitu insentif pemda (meliputi kekayaan daerah, tingkat ketergantungan dan kompleksitas pemerintahan), hasil pemeriksaan (meliputi
digilib.uns.ac.id 15 jumlah temuan pemeriksaan dan tingkat penyimpangan), karakteristik daerah (meliputi tipe pemerintah daerah termasuk kabupaten atau kota). Hasil penelitian menunjukkan bahwa terdapat hubungan positif yang signifikan antara kekayaan pemerintah daerah, kompleksitas yang diproksikan dengan jumlah populasi daerah dan jumlah temuan audit terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Sedangkan, tingkat ketergantungan dan tipe pemerintah daerah tidak mempunyai hubungan yang signifikan terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Nilai temuan audit terbukti memiliki hubungan negatif terhadap pengungkapan. Semakin tinggi nilai penyimpangan hasil temuan audit, maka pemerintah daerah dipandang cenderung menutupi informasi, jadi tingkat pengungkapannya menjadi rendah. E. KERANGKA TEORITIS PENELITIAN Penelitian ini memiliki tujuan untuk mengetahui faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) di Indonesia. Adapun kerangka teoritis dalam penelitian ini sebagai berikut. Gambar II.1 Kerangka Teoritis Penelitian Karakteristik Daerah 1. Kekayaan Daerah 2. Rasio kemandirian 3. Umur daerah 4. Lokasi daerah + Tingkat Opini Audit 5. Opini audit 6. Temuan audit + Pengungkapan LKPD
digilib.uns.ac.id 16 F. PENGEMBANGAN HIPOTESIS 1. Pengaruh Kekayaan Pemerintah Daerah terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Penelitian yang dilakukan oleh Martani dan Liestiani (2012) menemukan bahwa kekayaan daerah berhubungan positif dan signifikan dengan tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Semakin tinggi kekayaan daerah maka semakin tinggi pula pengungkapan yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah. Semakin besarnya kekayaan daerah, maka semakin besar sumber daya yang dimiliki untuk melakukan pengungkapan sehingga dapat meningkatkan pengungkapan lapotan keuangan. Kekayaan yang diukur dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) menunjukkan kinerja daerah untuk menghasilkan pendapatannya secara mandiri. Pemerintah Daerah yang memiliki PAD tinggi akan menunjukkan pada masyarakat sebagai stakeholders bahwa Pemerintah Daerah telah menghasilkan kinerja yang baik. Pemerintah daerah yang memiliki performa yang buruk akan lebih membatasi akses informasi untuk masyarakat. Pemerintah Daerah yang memiliki kinerja yang baik akan mengungkapkan informasi lebih banyak dan menggunakan teknik pengungkapan yang lebih baik sesuai dengan kemampuanya. Dari uraian diatas, maka hipotesis penelitian ini adalah :
digilib.uns.ac.id 17 H 1 : Kekayaan Pemerintah Daerah berpengaruh positif terhadap tingkat pengungkapan LKPD 2. Pengaruh Rasio Kemandirian Pemerintah Daerah terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Pemerintah daerah yang diberi tugas untuk menjalankan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat memiliki kewajiban untuk menyampaikan laporan pertanggungjawaban keuangan daerah sebagai dasar penilaian kinerja keuangannya. Salah satu alat untuk menganalisis kinerja keuangan Pemerintah Daerah untuk mengukur akuntabilitas Pemerintah Daerah adalah dengan rasio kemandirian keuangan daerah. Rasio kemandirian keuangan daerah menunjukkan kemampuan Pemerintah Daerah dalam membiayai sendiri kegiatan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan kepada masyarakat yang telah membayar pajak serta retribusi sebagai sumber pendapatan yang diperlukan oleh daerah. Rasio kemandirian keuangan Pemerintah Daerah bertujuan untuk mengukur kemampuan suatu Pemerintah Daerah untuk tetap dapat menjalankan kegiatan operasionalnya tanpa adanya dana perimbangan dari pemerintahan pusat. Penelitian Suhardjanto dan Lesmana (2011) menemukan bahwa rasio kemandirian keuangan daerah berpengaruh positif terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Martani dan Liestiani (2012) juga menemukan bahwa rasio kemandirian Pemerintah Daerah terbukti berpengaruh pada tingkat pengungkapan LKPD. Semakin tinggi rasio kemandirian keuangan daerah maka Pemerintah Daerah cenderung untuk berusaha melakukan
digilib.uns.ac.id 18 pengungkapan secara lengkap pada laporan keuangannya. Dari uraian di atas, maka hipotesis penelitian ini adalah. H 2 : Rasio kemandirian keuangan daerah berpengaruh positif terhadap tingkat pengungkapan LKPD 3. Pengaruh Umur Administratif Pemerintah Daerah Terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Umur suatu organisasi dapat diartikan sebagai berapa lama organisasi tersebut berlangsung sejak didirikannya. Umur administratif Pemerintah Daerah yaitu, tahun dibentuknya suatu pemerintahan daerah berdasarkan undang-undang pembentukan daerah tersebut (Mandasari, 2009). Semakin lama keberadaan suatu pemerintah daerah yang masih baru. Begitu juga berkaitan dengan sistem administrasi, pemerintah daerah dengan umur yang lebih tua dengan berbagai pengalamannya akan memiliki proses administrasi dan pencatatan yang lebih baik. Suhardjanto dan Lesmana (2011) menemukan bahwa umur pemerintah daerah berpengaruh positif dan signifikan terhadap tingkat pengungkapan LKPD. Dari uraian di atas, maka hipotesis penelitian ini adalah. H 3 : Umur Administratif Pemerintah Daerah berpengaruh positif terhadap terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD 4. Pengaruh Lokasi Administratif terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Secara geografis, Indonesia tediri dari 17.508 pulai dengan 5 pulau terbesar, meliputi Sumatra (473.606 km 2 ), Jawa (132.107 km 2 ), Kalimantan (539.460 km 2 ), Sulawesi (189.216 km 2 ), dan Papua (421.981 km 2 ) (www.wikipedia.com, 2014).
digilib.uns.ac.id 19 Ibu kota Indonesia adalah Jakarta yang berlokasi di pulau Jawa. Situasi inilah yang menyebabkan pulau-pulau lain memiliki sumber daya manusia dan kondisi ekonomi yang berbeda dari Pulau Jawa. Penelitian Retnoningsih (2009) menemukan bahwa fasilitas pendidikan dan fasilitas kesehatan di Pulau Jawa berbeda jauh dengan diluar Jawa. Perbedaan inilah yang diduga berpengaruh pada tingkat pengungkapan LKPD di Pulau Jawa dan di luar Pulau Jawa (Retnoningsih, 2009). Pemerintah Daerah di Pulau Jawa cenderung lebih mematuhi Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) sebab aksesibilitas, infrastruktur, kemampuan, keinginan, dan kualitas sumber daya manusia di Pulau Jawa yang lebih baik dibandingkan pulau lain di Indonesia. Dengan adanya control social pemerintahan Jawa yang lebih baik ini akan mendorong pemerintah untuk mengungkapan elemen pengungkapan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Dari uraian diatas, maka hipotesis penelitian ini adalah. H 4 : Lokasi Administratif (Jawa dan luar Jawa) Pemerintah Daerah berpengaruh positif terhadap terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD 5. Pengaruh Opini Audit terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Undang-Undang No. 15 Tahun 2004 Pasal 16 disebutkan bahwa kewajaran informasu dalam laporan keuangan yang dinyatakan melalui opini auditor, didasarkan atas 4 kriteria yaitu : (1) kesesuaian dengan Standar Akuntansi Pemerintahan, (2) kecukupan pengungkapan, (3) kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dan (4) efektifitas Sistem Pengendalian Internal (SPI).
digilib.uns.ac.id 20 Kecukupan pengungkapan meerupakan salah satu bagian yang menentukan opini auditor, sebab informasi-informasi harus diungkapkan mencakup pengungkapan minimal yang harus dilakukan agar laporan keuangan tidak menyesatkan masyarakat sebagai pengguna laporan keuangan. Kualitas hasil pemeriksaan yang baik terlihat dari keyakinan yang diberikan oleh auditor yang dinyatakan dalam opini hasil audit. Semakin tinggi opini audit menunjukkan kualitas audit yang semakin baik. Sebaliknya, tingkat opini yang rendah menunjukkan kualitas audit yang buruk. Kualitas audit yang buruk juga mengindikasikan kualitas pengungkapan laporan keuangan yang rendah. Pemberian opini yang buruk mengindikasikan bahwa rendahnya kualitas pengungkapan suatu laporan keuangan pemerintah daerah pada tahun tersebut. Dan begitu pula sebaliknya jika opini yang diberikan baik maka mengindikasikan pengungkapan laporan keuangan yang baik pada tahun tersebut. Dari uraian diatas maka, hipotesis yang akan diuji dalam penelitian ini adalah: H 5 : Opini Audit berpengaruh positif terhadap terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD 6. Pengaruh Temuan Audit terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD Temuan audit merupakan penyimpangan, pelanggaran atau ketidakwajaran yang ditemukan oleh auditor berdasarkan hasil pemeriksaan dan pengujian yang telah dilakukan oleh auditor (Martani dan Liestiani, 2012). Temuan audit selama proses audit dapat menginformasikan sesuatu hal yang penting yang terkait dengan masalah yang terdapat pada auditee. Auditor akan mengkomunikasikan kepada auditee tentang temuan tersebut agar dapat dilakukan perbaikan di masa
digilib.uns.ac.id 21 mendatang. Pada akhir pemeriksaan auditor akan membuat rekomendasi terkait temuan tersebut agar auditee dapat perubahan di masa mendatang. Martani dan Liestiani (2012) menemukan bahwa jumlah temuan audit BPK memiliki hubungan positif dan signifikan terhadap tingkat pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Dengan adanya temua audit tersebut, BPK akan meminta melakukan koreksi dan meningkatkan pengungkapan pada laporan keuangannya. Sehingga, semakin besar jumlah temua maka semakin besar pula tambahan pengungkapan yang akan diminta oleh BPK dalam laporan keuangan. Dari uraian di atas, maka hipotesis penelitian ini adalah. H 6 : Temuan Audit BPK berpengaruh positif terhadap terhadap Tingkat Pengungkapan LKPD