BAB I PENDAHULUAN Bab satu akan menguraikan latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, manfaat penelitian, dan sistematika penulisan. 1.1 Latar Belakang Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum menyatakan bahwa pengertian Badan Layanan Umum atau disingkat menjadi BLU adalah instansi di lingkungan Pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (PPK-BLU) adalah pola pengelolaan keuangan yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan praktek-praktek bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa, sebagaimana diatur dalam peraturan, sebagai pengecualian dari ketentuan pengelolaan keuangan negara pada umumnya. Perguruan Tinggi Negeri (PTN) yang diizinkan secara penuh untuk menerapkan PPK-BLU, maka pengelolaan keuangan dapat dilakukan lebih fleksibel, dengan mengutamakan produktivitas, efisiensi dan efektivitas. PPK-BLU dimaksudkan agar PTN sebagai instansi pemerintah dapat meningkatkan 1
2 pelayanannya kepada pelanggan, dalam hal ini mahasiswa, masyarakat, dan para stakeholder. Seluruh dana Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) yang didapatkan dari mahasiswa, masyarakat, pemberdaya fasilitas, dan sumber lainnya dapat dikelola secara langsung tanpa harus disetor terlebih dahulu ke Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN). Pada tahun 2012 terjadi perubahan yang substansial dalam pengelolaan keuangan dan akademik PTN, yang semula statusnya BLU berubah menjadi PTN Badan Hukum (BH), hal ini dituangkan dalam Undang-Undang (UU) Nomor 12 Tahun 2012 Pasal 97 huruf c. Perubahan status ini memiliki dampak terhadap dana masyarakat sebagai dana PNBP telah berubah kembali menjadi dana non PNBP sebagaimana dituangkan dalam Pasal 3 ayat (4) PP Nomor 58 Tahun 2013 tentang Bentuk dan Mekanisme Pendanaan Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum. Pada tanggal 22 Mei 2015 terbit PP Nomor 26 Tahun 2015 tentang Bentuk dan Mekanisme Pendanaan Perguruan Tinggi Negeri Badan Hukum, yang di dalamnya ditegaskan bahwa bantuan pendanaan PTN BH yang bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan penerimaan PTN BH yang dikelola secara otonom dan bukan merupakan penerimaan negara bukan pajak atau non PNBP. Dengan kemandirian dan otonomi tersebut, pengelolaan penerimaan dan pengeluaran diatur sendiri oleh PTN yang bersangkutan, sedangkan laporan keuangan disampaikan setiap periode satu tahun. Kemudian pada tanggal 24 Juli 2015 keluar PP Nomor: 139/PMK.02/2015 tentang Tata Cara Penyediaan, Pencairan dan Pertanggungjawaban Pemberian Bantuan Pendanaan Perguruan Tinggi Negeri
3 (BPPTN) Badan Hukum, yang mengatur secara teknis pengelolaan atau penggunaan dana BPPTN. Kewenangan otonomi yang diberikan kepada PTN BH secara umum sebagai bentuk dari otonomi merupakan suatu bentuk pemberian kewenangan secara atribusi karena telah diamanatkan oleh Undang-Undang. Terkait dengan keberadaan otonomi masing-masing PTN BH kewenangannya diberikan secara delegasi, yang artinya kewenangan PTN BH didapat dari kedudukan statuta masing-masing PTN BH. Statuta PTN BH dalam Undang-Undang Pendidikan Tinggi diberikan dalam bentuk PP sebagai landasan hukum utama dalam pengelolaan PTN BH. Pendelegasian kewenangan PTN BH diartikan sebagai pelimpahan kewenangan secara penuh dari Menteri Riset Teknologi dan Pendidikan Tinggi (Ristekdikti) sebagai pengelola pendidikan tinggi kepada Rektor masing-masing PTN BH. Dengan demikian segala bentuk tanggung jawab sepenuhnya beralih kepada Rektor masing-masing PTN BH. Bentuk pertanggungjawaban Rektor yaitu menyampaikan laporan tahunan kepada Majelis Wali Amanat (MWA) dan kepada Menteri Ristekdikti. Laporan tahunan meliputi laporan keuangan dan laporan akademik yang meliputi keadaan, kinerja serta hasil-hasil yang telah dicapai oleh Universitas. Laporan keuangan yang disusun oleh PTN BLU dan PTN BH berdasarkan prinsip akuntansi yang berlaku umum. Penyajian laporan keuangan yang bersumber dari dana APBN, tertuang dalam Daftar Isian Penggunaan Anggaran (DIPA) menggunakan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), sedangkan untuk dana yang bersumber dari dana masyarakat menggunakan Pernyataan Standar Akuntansi
4 Keuangan (PSAK) Nomor 45. Laporan Keuangan yang disusun berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP) yang menggunakan Sistem Akuntansi Instansi (SAI), digunakan untuk tujuan konsolidasi (pengintegrasian) ke dalam Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga. Sedangkan laporan keuangan yang menggunakan PSAK 45 yaitu standar penyusunan laporan keuangan untuk organisasi nirlaba (universitas). Laporan Keuangan tersebut terdiri atas Laporan Posisi Keuangan, Laporan Aktivitas, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK). Laporan keuangan yang disusun berdasarkan Standar Akuntansi Keuangan (SAK) digunakan sebagai lampiran bagi Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga. 1.2 Rumusan Masalah Semenjak terbitnya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2012 status PTN BLU berubah menjadi PTN BH, hal ini berdampak terhadap pengelolaan keuangan khususnya pada status dana masyarakat sebagai dana PNBP telah berubah kembali menjadi dana non PNBP, sebagaimana dituangkan dalam Pasal 3 ayat (4) PP Nomor 58 Tahun 2013. Dari hasil pengamatan awal yang dilakukan oleh peneliti melalui wawancara dengan beberapa informan dari bagian keuangan Universitas Pendidikan Indonesia (UPI), menyatakan bahwa dengan adanya perubahan status dari BLU menjadi PTN BH membawa banyak perubahan yang penerapannya tidak mudah dilaksanakan di dalam tata kelola perguruan tinggi. Terdapat tantangan dalam tata kelola perguruan tinggi, yaitu sumber daya manusia dan pengelolaan keuangan khususnya pelaporan keuangan yang masih memiliki penafsiran yang berbeda antara auditee dengan para
5 auditor eksternal sehingga menyebabkan terjadinya perdebatan yang sampai sekarang belum dapat terselesaikan. Dalam penelitian ini pengelolaan keuangan khususnya sistem pelaporan keuangan pada PTN BH, dalam pelaksanaan penggunaan anggaran terutama dana yang berasal dari pemerintah yang berbentuk BPPTN yang seharusnya menjadi kewenangan penuh PTN BH tetapi masih belum dapat dilaksanakan, terlihat adanya ketidakjelasan batasan kewenangannya, hal ini berdampak terhadap pelaporan keuangan yang dilakukan oleh Universitas. Dana-dana tersebut dalam proses pertanggungjawabannya masih terjadi ketidakjelasan dalam penggunaan aturan, apakah harus menggunakan PP Nomor 26 Tahun 2015 atau menggunakan PMK Nomor 139 Tahun 2015. Menurut PP Nomor 26 Pasal 4 ayat (3), PTN BH memiliki hak otonom dalam pengelolaan keuangan yang berasal dari dana APBN, sedangkan dalam PMK Nomor 139 mengharuskan adanya ketaatan dalam pencairan dan pertanggungjawaban yang harus sesuai dengan aturan tersebut. Kedua peraturan tersebut menyebabkan perbedaan pendapat mengenai pertanggungjawaban dana yang bersumber dari APBN. UPI merupakan salah satu PTN yang berlatar belakang Lembaga Pendidikan Tenaga Keguruan (LPTK) yang berstatus PTN BH. UPI yang telah beberapa kali mengalami perubahan status dari PTN BHMN, PTN BLU dan yang terakhir berubah menjadi PTN BH seperti universitas-universitas terkemuka lainnya di Indonesia yang bukan berlatar belakang LPTK. Sebagai LPTK, UPI memiliki pola pikir yang berbeda dengan universitas lain, yaitu lebih berfokus kepada bidang keguruan dan
6 pedagogik sedangkan universitas lain lebih kepada bidang non keguruan. UPI dengan latar belakang LPTK memiliki tarif Uang Kuliah Tunggal (UKT) yang cenderung lebih rendah dibandingkan PTN BH yang lainnya, serta UPI juga mendapatkan Bantuan Operasional Perguruan Tinggi Negeri (BOPTN) yang lebih rendah juga dibandingkan dengan PTN BH lainnya. Disamping itu UPI memiliki prestasi dengan menjadi satu-satunya universitas yang belum pernah mendapatkan opini discalimer dari auditor, sementara PTN BH lainnya ketika awal menjadi PTN BH mereka banyak yang mendapatkan opini disclaimer dari BPK. Dengan perbedaan itu, UPI berusaha mensejajarkan diri dengan universitas-universitas lain yang telah memiliki status PTN BH seperti UGM, ITB, UNPAD, Institut Teknologi Sepuluh November, UNHAS, UNDIP, IPB, UI, USU dan UNAIR. Berdasarkan kondisi-kondisi yang telah diuraikan di atas, maka peneliti tertarik melakukan penelitian di UPI dengan permasalahan yang dimunculkan dalam fokus penelitian ini yaitu menganalisis laporan keuangan PTN BLU dan PTN BH, dengan judul Analisis Perubahan Sistem Pelaporan Keuangan Perguruan Tinggi Negeri Berstatus Badan Layanan Umum Menjadi Badan Hukum (Studi pada Universitas Pendidikan Indonesia). 1.3 Pertanyaan Penelitian Atas kondisi yang telah dipaparkan sebelumnya, maka dapat dirumuskan pertanyaan penelitian sebagai berikut: 1. Bagaimana pemahaman pimpinan dan staf keuangan UPI mengenai perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH?
7 2. Bagaimana pelaksanaan perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH? 3. Apa saja kendala dalam pelaksanaan perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH? 1.4 Tujuan Penelitian Tujuan dalam penelitian ini adalah: 1. Untuk menganalisis pemahaman pimpinan dan staf keuangan UPI mengenai perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH. 2. Untuk menganalisis pelaksanaan perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH. 3. Untuk menganalisis kendala dalam pelaksanaan perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH. 1.5 Motivasi Penelitian Motivasi menjelaskan apa yang membuat orang melakukan sesuatu, membuat mereka tetap melakukannya, dan membantu mereka dalam menyelesaikan tugas-tugas. Hal ini berarti bahwa konsep motivasi digunakan untuk menjelaskan keinginan berperilaku, arah perilaku (pilihan), intensitas perilaku (usaha, berkelanjutan), dan penyelesaian atau prestasi yang sesungguhnya (Pintrich 2003, 677). Jika ditinjau dari tujuan penelitian yang telah diuraikan, maka motivasi dalam penelitian ini, yaitu untuk menambah pengetahuan peneliti tentang tingkat pemahaman pimpinan dan staf
8 keuangan UPI mengenai perubahan sistem pelaporan keuangan dari PTN BLU ke PTN BH. 1.6 Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi sebagai berikut: 1. Kontribusi Praktis Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi bagi para praktisi yang tugasnya menyusun sistem pelaporan keuangan di perguruan tinggi terutama yang berubah status dari PTN BLU menjadi PTN BH. 2. Kontribusi Kebijakan Penelitian ini diharapkan dapat menjadi masukan bagi instansi (UPI) untuk memberikan masukan tentang gambaran perubahan sistem pelaporan keuangan di perguruan tinggi negeri terutama yang berubah status dari PTN BLU menjadi PTN BH, serta dapat membantu dalam pengambilan kebijakan dan penggunaan peraturan yang tepat. 3. Kontribusi Literatur Penelitian ini diharapkan dapat menambah pengetahuan bagi peneliti sendiri mengenai gambaran perubahan sistem pelaporan keuangan UPI yang telah berubah status dari PTN BLU ke PTN BH. 1.7 Ruang Lingkup dan Batasan Penelitian Penelitian ini dibatasi ruang lingkupnya agar lebih terarah pada inti permasalahan. Beberapa batasan ruang lingkup tersebut diantaranya:
9 1. Penelitian ini memfokuskan subjek penelitian di UPI yang telah berubah status dari PTN BLU menjadi PTN BH sejak tanggal 28 Februari 2014 melalui Peraturan Pemerintah Nomor 15 Tahun 2014. Perubahan status perguruan tinggi dari PTN BLU ke PTN BH pada PTN memberikan implikasi yang berbeda-beda dengan tujuan menjadi universitas yang otonom. Dalam pelaksanaan penggunaan anggaran terutama dana yang berasal dari pemerintah yang berbentuk Bantuan Operasional Perguruan Tinggi Negeri (BOPTN) yang seharusnya menjadi kewenangan penuh PTN masih belum dapat dilaksanakan, terlihat dengan adanya ketidakjelasan batasan kewenangannya, hal tersebut yang melatarbelakangi peneliti untuk menjadikan UPI sebagai subjek penelitan. 2. Berdasarkan penjelasan poin pertama, peneliti membatasi objek penelitian pada sistem pelaporan keuangan UPI yang telah berubah status dari PTN BLU ke PTN BH. 1.8 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan disusun sesuai dengan pedoman penyusunan tesis yaitu, sebagai berikut: BAB I: Pendahuluan Dalam bab ini diuraikan tentang latar belakang penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, keaslian penelitian, tujuan penelitian, batasan penelitian, manfaat penelitian dan sistematika penulisan. BAB II: Tinjauan Pustaka dan Landasan Teori
10 Dalam bab ini diuraikan tinjauan pustaka yang terdiri dari hasil penelitianpenelitian terdahulu baik jurnal maupun laporan penelitian dan landasan teori tentang literatur yang digunakan penulis sebagai dasar atau acuan penulis terdiri dari teori-teori dari buku, jurnal-jurnal dan peraturan perundang-undangan serta kerangka pemikiran penelitian. BAB III: Metode Penelitian Dalam bab ini diuraikan model penelitian, sumber data, metode pengumpulan sample, metode pengumpulan data, validitas data dan metode analisis data terkait penelitian yang dilakukan. BAB IV: Hasil Penelitian dan Pembahasan Dalam bab ini diuraikan tentang hasil penelitian dan pembahasan oleh penulis berdasarkan pertanyaan penelitian sesuai dengan kondisi-kondisi yang ditemui melalui wawancara, telaah dokumen, jurnal, perundangundangan dan dokumen-dokumen terkait. BAB V: Simpulan Dalam bab ini diuraikan kesimpulan sesuai dengan hasil penelitian dan pembahasan pada bab-bab sebelumnya. Berdasarkan kesimpulan tersebut akan diajukan saran-saran atau rekomendasi untuk masa mendatang yang berguna bagi pihak-pihak yang terkait.