BAB I PENDAHULUAN. Dalam menyusun laporan keuangannya, suatu Badan Layanan Umum (BLU)

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Dalam menyusun laporan keuangannya, suatu Badan Layanan Umum (BLU) mengacu pada Peraturan Pemerintah Republik Indonesia (PP RI) No. 23 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum (BLU). BLU adalah instansi di lingkungan pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada prinsip efisiensi dan produktivitas. Setiap transaksi keuangan BLU harus diakuntansikan dan dokumen pendukungnya dikelola secara tertib (PP RI No. 23 Tahun 2005 Pasal 26 ayat 1). Menurut PP RI No. 23 Tahun 2005 Pasal 26 ayat 2, akuntansi dan laporan keuangan BLU diselenggarakan sesuai dengan Standar Akuntansi Keuangan (SAK) yang diterbitkan oleh asosiasi profesi akuntansi Indonesia. Menurut PP RI No. 23 Tahun 2005 Pasal 27 ayat 6 dan 7, laporan keuangan BLU merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari laporan pertanggungjawaban keuangan kementerian negara dan penggabungan laporan keuangan BLU pada laporan keuangan kementerian negara dilakukan sesuai dengan Standar Akuntansi Pemerintah (SAP). SAK dan SAP adalah beberapa Standar Akuntansi yang berlaku di Indonesia selain SAK Syariah dan SAK Entitas tanpa Akuntabilitas Publik (ETAP). BLU 1

2 adalah sebuah entitas yang berada di bawah pemerintah namun juga menerapkan praktik-praktik bisnis yang sehat dalam bentuk kegiatan usaha sebagaimana halnya perusahaan swasta. Hal ini menyebabkan selain menyusun laporan keuangan berdasarkan SAP, BLU juga harus menyusun laporan keuangan berdasarkan standar yang sama dengan perusahaan swasta yaitu SAK sebagai konsekuensi dari penerapan praktik-praktik bisnis yang sehat tersebut. Menurut PP RI No. 23 Tahun 2005 pasal 1 ayat 2, BLU menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan BLU (PPK-BLU) yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan praktik-praktik bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. Praktik-praktik bisnis yang diterapkan oleh BLU adalah sama seperti praktik-praktik bisnis yang diterapkan oleh perusahaan swasta. Namun, perbedaan BLU dan perusahaan swasta adalah BLU tidak mencari keuntungan, sedangkan perusahaan swasta mencari keuntungan. Meskipun demikian, sebagaimana perusahaan swasta, BLU juga memperoleh pendapatan yang digunakan untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat. PTN BLU X adalah salah satu BLU yang bergerak di bidang pendidikan yang harus melakukan konsolidasi laporan keuangan dengan kementerian teknis yang membawahinya yaitu Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Kemendikbud). Dengan demikian, dalam menyusun laporan keuangannya, PTN BLU X didukung oleh peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh Kemendikbud yaitu Permendikbud Tahun 2013 tentang Sistem Akuntansi PTN BLU X. Dikarenakan 2

3 telah terjadi resktrukrisasi kementerian, saat ini kementerian teknis yang membawahi PTN BLU X bukan lagi Kemendikbud, melainkan Kementerian Riset, Teknologi, dan Pendidikan Tinggi (Kemenristekdikti). Walaupun terjadi perubahan kementerian teknis, penyusunan laporan keuangan PTN BLU X tetap mengacu pada Permendikbud Tahun Selain melakukan konsolidasi laporan keuangan dengan Kemenristekdikti, PTN BLU X juga melakukan konsolidasi laporan keuangan dengan Kementerian Keuangan (Kemenkeu). Dengan demikian, selain mengacu pada Permendikbud Tahun 2013, penyusunan laporan keuangan PTN BLU X juga mengacu pada peraturan perundang-undangan yang disusun oleh Kemenkeu yaitu Peraturan Menteri Keuangan (PMK) No. 76 Tahun 2008 tentang Pedoman Akuntansi dan Pelaporan Keuangan Badan Layanan Umum (BLU). Kedua peraturan perundang-undangan yang berlaku tersebut mendukung adanya penerapan standar akuntansi yang terdiri dari SAK dan SAP pada PTN BLU X selaku BLU yang bergerak di bidang pendidikan. Menurut Sigit dan Sujana (2006) dalam Kamus Akuntansi, standar akuntansi adalah model-model perlakuan akuntansi yang ditetapkan secara resmi atas para akuntan melalui kebiasaan, hukum, atau badan profesional. Standar akuntansi yang digunakan oleh entitas pemerintah seperti halnya BLU adalah SAK dan SAP. Menurut Ghozali dan Anis (2014), standar akuntansi merupakan pedoman umum penyusunan laporan keuangan yang merupakan pernyataan resmi tentang masalah akuntansi tertentu, yang dikeluarkan oleh badan yang berwenang dan berlaku 3

4 dalam lingkungan tertentu. Standar akuntansi biasanya berisi tentang definisi, pengukuran/penilaian, pengakuan, dan pengungkapan (Ghozali dan Anis 2014). BLU yang bergerak di bidang pendidikan seperti Perguruan Tinggi Negeri (PTN) merupakan suatu entitas yang tujuan utamanya tidak untuk mencari keuntungan atau laba, sehingga PTN dapat dikatakan sebagai entitas nirlaba. Oleh karena itu, PTN harus menggunakan PSAK yang khusus pada entitas nirlaba pada penyusunan laporan keuangannya berdasarkan SAK yaitu PSAK 45 tentang Pelaporan Keuangan Entitas Nirlaba. Jadi, suatu BLU yang menerapkan SAK juga harus berpedoman pada PSAK 45 dalam menyusun akun-akun tertentu dalam laporan keuangan. Selain itu, dalam menyusun lapoan keuangan berdasarkan SAP, BLU juga harus berpedoman pada PSAP No. 13 tentang Penyajian Laporan Keuangan BLU yang diterbitkan oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintah (KSAP). Penerapan SAK dan SAP pada laporan keuangan BLU tidak serta mudah dilakukan dikarenakan penerapan kedua standar tersebut secara bersama-sama dapat menimbulkan masalah bagi BLU. Menurut Sulanjari (2016), adanya dua laporan keuangan yang berbeda tersebut dapat menimbulkan bias dalam pemahaman dan interpretasi terhadap laporan keuangan. Kemudian, adanya kewajiban penyusunan laporan keuangan dengan standar yang berbeda merupakan pemborosan sumber daya (inefisiensi) bagi BLU. Selain itu, dalam menyusun dua laporan keuangan tersebut juga akan membutuhkan waktu yang lebih lama dan sumber daya manusia yang lebih banyak dan berkompeten menguasai kedua standar tersebut. 4

5 Masalah lainnya adalah terletak pada peraturan-peraturan tentang sistem akuntansi BLU yang masih sangat umum mengatur semua jenis BLU padahal karakteristik masing-masing BLU berbeda-beda. Misalkan karakteristik akuntansi untuk rumah sakit sangat jauh berbeda dengan karakteristik akuntansi universitas. Hal ini menyebabkan terjadi banyak kesulitan dalam pelaksanaan pengelolaan BLU khususnya yang terkait dengan penyusunan laporan keuangan (Rahmawati 2013). Saat PTN BLU X sudah menjadi BLU penuh, maka PTN BLU X dituntut untuk bisa mandiri seperti perusahaan swasta dalam hal memperoleh pendapatan. Walaupun PTN BLU X masih menerima dana dari APBN untuk sebagian dananya, PTN BLU X juga harus mencari sendiri pendapatannya melalui usaha-usaha yang dilakukan untuk mencukupi kekurangan dana. BLU tidak boleh memberatkan APBN dan BLU justru harus produktif, sehingga dapat menghasilkan pendapatan untuk dapat menjalankan kegiatan operasionalnya. BLU tidak boleh menjadi beban negara, melainkan harus memberikan manfaat bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Dalam rangka menciptakan kepemerintahan yang baik (good governance), sebuah instansi pemerintah seperti BLU paling tidak harus memenuhi tiga karakteristik pelaksanaan kepemerintahan yang baik. Menurut Mardiasmo (2009) dalam buku Akuntansi Sektor Publik, ketiga karakteristik tersebut adalah penciptaan transparansi, akuntabilitas publik, dan value for money (economy, efficiency, dan effectiviness). Begitu pula menurut PMK No. 76 Tahun 2008, sistem akuntansi keuangan BLU adalah sistem akuntansi yang menghasilkan 5

6 laporan keuangan pokok untuk tujuan umum (general purpose) yang terdiri dari akuntabilitas, manajemen, dan transparansi. BLU harus memenuhi Akuntabilitas publik artinya BLU harus mampu mempertanggungjawabkan pengelolaan sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepada BLU dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan secara periodik. BLU harus memenuhi transparansi artinya BLU harus memberikan informasi keuangan yang terbuka dan jujur kepada masyarakat berdasarkan pertimbangan bahwa masyarakat memiliki hak untuk mengetahui secara terbuka dan menyeluruh atas pertanggungjawaban BLU dalam pengelolaan sumber daya yang dipercayakan kepadanya dan ketaatannya pada peraturan perundang-undangan (PMK No. 76 Tahun 2008). Namun, dalam aplikasinya PTN BLU X belum memenuhi transparansi dikarenakan belum melakukan publikasi pada website PTN BLU X. Padahal, PTN BLU X merupakan BLU yang bergerak di bidang pendidikan yang pertanggungjawabannya harus transparan karena berkaitan langsung dengan pelayanan publik. Stakeholder PTN BLU X adalah masyarakat sendiri yaitu para mahasiswa dan mahasiswi PTN BLU X. PTN BLU X telah resmi menjadi BLU sejak tahun 2009 sampai saat ini. PTN BLU X kini telah menyandang status BLU penuh, walaupun masih ada yang harus dibenahi. Selain transparansi dan akuntabilitas, unsur-unsur lainnya yang harus diperhatikan PTN BLU X dalam menyajikan laporan keuangan adalah unsur prinsip dasar akuntansi dan karakteristik kualitatif. 6

7 Menurut Permendikbud Tahun 2013, prinsip dasar akuntansi yang harus diterapkan dalam laporan keuangan PTN BLU X adalah prinsip nilai historis, prinsip realisasi, prinsip substansi mengungguli bentuk, prinsip periodisitas, prinsip konsistensi, dan prinsip pengungkapan lengkap. Menurut PSAK 1 tentang Penyajian Laporan Keuangan, laporan keuangan dapat dikatakan berguna bagi pengguna apabila memenuhi empat karakteristik kualitatif pokok yaitu dapat dipahami, relevan, andal dan dapat dibandingkan. PTN BLU X merupakan BLU yang bergerak di bidang pendidikan yang pertanggungjawabannya harus transparan sehingga perlu dilakukan analisis terhadap penerapan standar akuntansi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku pada laporan keuangan PTN BLU X agar dapat diketahui sejauh mana penerapan/pelaksanaan standar akuntansi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku tersebut sudah dilakukan terhadap laporan keuangan PTN BLU X baik laporan keuangan berdasarkan SAK maupun laporan keuangan berdasarkan SAP. Standar akuntansi yang diterapkan oleh PTN BLU X terdiri dari SAK dan SAP, sedangkan peraturan perundang-undangan yang berlaku terdiri dari Permendikbud Tahun 2013 dan PMK No. 76 Tahun Hal ini sejalan dengan salah satu teori yang digunakan dalam penelitian ini yaitu teori keagenan. Dalam hal ini, PTN BLU X sebagai agen dari pembuat kebijakan yaitu kementerian terkait harus mematuhi standar akuntansi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang disusun oleh para pembuat kebijakan sebagai wujud dari kepatuhan terhadap prinsipal yang telah berkontribusi secara pendanaan pada PTN BLU X. 7

8 Penelitian ini berupaya menganalisis penerapan standar akuntansi yang terdiri dari SAK dan SAP beserta peraturan perundang-undangan yang berlaku seperti Permendikbud Tahun 2013 dan PMK No. 76 Tahun 2008 dengan menggunakan dua dasar penilaian yaitu dasar penilaian umum dan dasar penilaian khusus sebagaimana penelitian yang telah dilakukan oleh Rahmawati (2013) yang menggunakan 3 (tiga) proksi umum dan 6 (enam) proksi khusus sebagai dasar penilaiannya. Proksi umum dalam penelitian Rahmawati (2013) terdiri dari prinsip dasar akuntansi dan basis akuntansi, sedangkan proksi khusus terdiri dari definisi, klasifikasi, pengakuan, pengukuran, penyajian, dan pengungkapan. Dasar penilaian Rahmawati (2013) berjumlah 9 (sembilan), sedangkan dasar penilaian pada penelitian ini berjumlah 10 (sepuluh). Selain perbedaan jumlah dasar penilaian, perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya juga terletak pada peraturan yang digunakan. Penelitian ini menganalisis tentang penerapan SAK, SAP, Permendikbud Tahun 2013 dan PMK No. 76 Tahun 2008 pada laporan keuangan BLU, sedangkan penelitian terdahulu yang dilakukan oleh Rahmawati (2013) menganalisis kesesuaian antara Permendikbud Tahun 2013 dengan PMK No. 76 Tahun 2008 dan Permendikbud Tahun 2013 dengan laporan keuangan BLU. Selain itu, perbedaan juga terletak pada periode pelaporan keuangan dan dasar penilaian umum. Rahmawati (2013) menggunakan laporan keuangan periode tahun 2009 sampai dengan tahun 2012 yang masih menggunakan basis kas, sedangkan penelitian ini menggunakan laporan keuangan periode tahun 2014 sampai dengan tahun 2016 yang sudah menggunakan basis kas menuju akrual untuk laporan keuangan tahun 2014 dan 8

9 sudah menerapkan basis akrual untuk laporan keuangan tahun 2015 sampai dengan tahun Dasar penilaian umum dalam penelitian ini terdiri dari prinsip akuntansi, karakteristik kualitatif, basis akuntansi, dan format pelaporan, sedangkan proksi umum yang digunakan oleh Rahmawati (2013) adalah prinsip dasar, basis, dan komponen laporan keuangan. Penelitian lainnya adalah penelitian yang dilakukan oleh Sulanjari (2016) yang meneliti implementasi SAK dan SAP pada laporan keuangan BLU dengan menggunakan 6 (enam) dasar penilaian yang terdiri dari basis akuntansi, komponen laporan keuangan, klasifikasi, periode pelaporan, dan pemeriksa. Perbedaan penelitian ini dengan penelitian Sulanjari (2016) adalah penelitian ini menggunakan 10 (sepuluh) dasar penilaian yang terdiri dari prinsip dasar akuntansi, karakteristik kualitatif, basis akuntansi, format pelaporan, definisi, klasifikasi, pengakuan, pengukuran, penyajian, dan pengungkapan. Begitu pula dengan penelitian yang dilakukan oleh Aryati, Margani, dan Negina (2016) yang meneliti tentang penerapan SAK dan SAP pada sistem akuntansi BLU universitas namun masih secara umum dengan menggunakan dasar penilaian yang terdiri dari kebijakan umum, laporan keuangan, dan Bagan Akun Standar (BAS). Selain itu, Hendrawan (2011) juga meneliti tentang penerapan SAK pada BLU rumah sakit yang menggunakan indikator yang ada pada PSAK 45 seperti format pelaporan yang digunakan, klasifikasi aktiva dan kewajiban, klasifikasi aktiva bersih terikat dan tidak terikat, perubahan kelompok aktiva bersih, klasifikasi pendapatan, beban, keuntungan, dan kerugian, informasi 9

10 pendapatan dan beban, informasi pemberian jasa, dan klasifikasi penerimaan dan pengeluaran kas. Berdasarkan penelitian terdahulu, dapat terlihat bahwa penelitian terdahulu selain Rahmawati (2013) hanya meneliti tentang penerapan standar akuntansi secara umum, sehingga dibutuhkan suatu penelitian untuk menganalisis penerapan standar akuntansi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku pada laporan keuangan BLU secara lebih rinci/khusus demi terwujudnya pertanggungjawaban laporan keuangan BLU yang baik yaitu laporan keuangan yang memenuhi prinsip dasar akuntansi, karakteristik kualitatif (dapat dipahami, relevan, andal, dan dapat dibandingkan), transparansi dan akuntabilitas publik. 1.2 Rumusan Masalah Penelitian terdahulu banyak yang membahas tentang penerapan SAK dan SAP pada laporan keuangan BLU dalam bidang pendidikan dan kesehatan dengan dasar penilaian secara umum. Penelitian yang berkaitan langsung dengan penerapan SAK dan SAP pada laporan keuangan secara khusus dengan dasar definisi, klasifikasi, pengakuan, pengukuran, penyajian, dan pengungkapan masih sangat terbatas, sehingga masih terdapat gap di antara penelitian-penelitian terdahulu tersebut. Sebagaimana yang diisyaratkan PP RI No. 23 Tahun 2005, PTN BLU X sebagai salah satu BLU yang memberikan jasa pelayanan dalam bentuk jasa pendidikan dalam pelaporan keuangannya memiliki kewajiban untuk 10

11 menyampaikan laporan keuangannya berdasarkan standar akuntansi dan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Walaupun, di satu sisi penerapan standar akuntansi yang terdiri dari SAK dan SAP secara bersama-sama dalam laporan keuangan dapat menimbulkan bias informasi dan inefisiensi dalam penyusunan laporan keungan (Sulanjari, 2016), Tapi, di sisi lain PTN BLU X juga dituntut untuk memenuhi tuntutan publik mengenai laporan keuangan yang bisa dipertanggungjawabkan kepada publik yaitu laporan yang andal, mudah dipahami, relevan, dan dapat dibandingkan sehingga transparansi dan akuntabilitas dapat dipenuhi/dipertanggungjawabkan. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan pada masalah tersebut, maka diajukan pertanyaan penelitian yaitu bagaimana penerapan standar akuntansi pada laporan keuangan PTN BLU X? 1.4 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk menganalisis penerapan standar akuntansi pada laporan keuangan PTN BLU X. 1.5 Motivasi Penelitian Penelitian ini penting dilakukan agar dapat dijadikan alat analisis penerapan dua standar akuntansi yaitu SAK dan SAP didukung oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku pada laporan keuangan PTN BLU X. 11

12 Penelitian ini diharapkan dapat menjadi penyempurna penelitian yang telah dilakukan sebelumnya dan juga dapat menjadi bahan acuan penelitian selanjutnya, sehingga apabila penelitian ini tidak dilakukan akan dapat merugikan peneliti selanjutnya. Penelitian ini menarik untuk dilakukan karena penelitian mengenai penerapan standar akuntansi pada BLU, khususnya PTN belum banyak dilakukan. Sebagian besar penelitian yang sudah dilakukan adalah penerapan standar akuntansi pada BLU rumah sakit. Sistem Akuntansi Rumah sakit dan Universitas juga memiliki perbedaan sehingga perlu dilakukan penelitian lebih lanjut mengenai BLU PTN. 1.6 Kontribusi Penelitian Penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi keilmuan, praktis, dan penyusunan kebijakan sebagai berikut. 1. Kontribusi keilmuan Sebagai bahan referensi bagi peneliti lain yang tertarik dalam bidang kajian Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum. 2. Kontribusi praktis Sebagai sumbangan pemikiran bagi PTN BLU X yang menerapkan PPK-BLU mengenai penerapan standar akuntansi yang diterapkan PTN BLU X. 12

13 3. Kontribusi kebijakan Sebagai masukan bagi Direktorat Pembinaan Pengelolaan Keuangan BLU Direktorat Jenderal Perbendaharaan (DJPb) agar membuat peraturan yang sesuai dengan karakteristik BLU PTN/universitas. 1.7 Ruang Lingkup dan Batasan Penelitian Ruang lingkup dalam penelitian ini adalah fokus kepada penerapan standar akuntansi pada laporan keuangan PTN BLU X. Penelitian ini membatasi pada tiga tahun periode laporan keuangan yaitu tahun 2014, 2015, dan Sistematika Penulisan Sistematika penulisan dalam penelitian ini disajikan dalam lima bab sebagai berikut. BAB 1: PENDAHULUAN Bab ini berisi latar belakang masalah, rumusan permasalahan, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan. BAB 2: LANDASAN TEORI DAN TINJAUAN PUSTAKA Bab ini berisi landasan teoritis sebagai kerangka berfikir untuk melaksanakan investigasi, yaitu berisi mengenai teori badan layanan umum, standar akuntansi, prinsip dasar, karakteristik kualitatif, basis akuntansi, laporan keuangan, dan penelitian terdahulu. 13

14 BAB 3: METODE PENELITIAN Bab ini menjelaskan secara deskriptif tentang objek penelitian secara selektif, aplikasi teori, dan konsep untuk mendapatkan pemahaman yang spesifik mengenai karakteristik objek penelitian terkait dengan perspektif teori dan konsep yang digunakan pada bab sebelumnya, yaitu berisi mengenai gambaran umum PTN BLU X, perincian tugas PTN BLU X, Struktur organisasi PTN BLU X, dan karakteristik PTN BLU X. Bab ini juga berisi hal-hal yang berhubungan dengan pengambilan data dan analisis data penelitian yang meliputi rasionalitas penelitian, pemilihan objek penelitian, jenis sumber, dan teknik pengumpulan data, serta metode analisis data. BAB 4: HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Bab ini memuat dua bagian besar, yaitu bagian pertama yang berisi uraian tentang deskripsi/karakteristik data dan bagian kedua yang memuat uraian tentang hasil pembahasan dan pemaparan temuan. Bab ini berisi temuan-temuan dalam investigasi yang menggambarkan fakta-fakta untuk dapat menjawab tujuan penelitian. BAB 5: SIMPULAN Bab ini berisi simpulan yang merupakan hasil refleksi dari hasil kegiatan penelitian yang dimulai dari bab 1 hingga ke bab 4. Bab ini juga memaparkan keterbatasan-keterbatasan yang dihadapi oleh peneliti dalam melaksanakan penelitian. Selain itu, bab ini juga memaparkan implikasi dari temuan penelitian. 14