BAB II TELAAH PUSTAKA DAN MODEL PENELITIAN 2.1 Telaah Pustaka 2.1.1 Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP), sebagaimana dimaksud dalam Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 7 tahun 1999 dibangun dan dikembangkan dalam rangka perwujudan pertanggungjawaban pelaksanaan tugas pokok dan fungsi serta pengelolaan sumber daya pelaksanaan kebijakan dan program yang dipercayakan kepada setiap instansi pemerintah, berdasarkan suatu sistem akuntabilitas yang memadai. Dalam hal ini, setiap instansi pemerintah secara periodik wajib mengkomunikasikan pencapaian tujuan dan sasaran strategis organisasi kepada para stakeholders, yang dituangkan melalui Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). Penyusunan LAKIP, dalam SAKIP, dilakukan melalui proses penyusunan rencana strategis, penyusunan rencana kinerja, pengukuran kinerja dan pelaporan kinerja dan keuangan. 2.1.1.1 Pengertian SAKIP Pengertian SAKIP Menurut Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (2009:6) adalah Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, yang selanjutnya disebut SAKIP adalah rangkaian sistematik dari berbagai aktivitas, alat dan prosedur yang dirancang untuk tujuan penetapan dan pengukuran, pengumpulan data, pengklasifikasian, pengihktisaran, dan pelaporan kinerja dan keuangan pada instansi pemerintah, dalam rangka
pertanggungjawaban dan peningkatan kinerja instansi pemerintah. Sedangkan pengertian SAKIP menurut Lembaga Administrasi Negara (2003:9) adalah Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah pada pokoknya adalah instrumen yang digunakan instansi pemerintah dalam memenuhi kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi, terdiri dari berbagai komponen yang merupakan satu kesatuan, yaitu perencanaan strategis, perencanaan kinerja, pengukuran kinerja, dan pelaporan kinerja. Dari kedua definisi itu dapat disimpulkan bahwa SAKIP merupakan suatu instrumen yang digunakan instansi pemerintah dalam memenuhi kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi yang terdiri dari berbagai komponen yaitu perencanaan strategis, perencanaan kinerja, pengukuran kinerja dan pelaporan kinerja dan keuangan yang merupakan suatu rangkaian yang menjadi satu kesatuan. 2.1.1.2 Elemen SAKIP Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah merupakan suatu tatanan, instrumen, dan metode pertanggungjawaban yang intinya meliputi tahap-tahap sebagai berikut: 1. Perencanaan strategis. 2. Perencanaan kinerja. 3. Pengukuran kinerja kinerja. 4. Pelaporan kinerja dan keuangan
Siklus dari Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah dapat digambarkan sebagai berikut : Gambar 1 : Siklus SAKIP Perencanaan Strategis Pelaporan Kinerja dan Keuangan Perencanaan Kinerja Pengukuran Kinerja Siklus SAKIP (Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah seperti terlihat pada gambar di atas dimulai dari penyusunan perencanaan strategis (Renstra) yang meliputi penyusunan visi, misi, tujuan, dan sasaran serta menetapkan strategi yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran yang ditetapkan. Perencanaan strategis ini kemudian dijabarkan dalam perencanaan kinerja tahunan yang dibuat setiap tahun. Rencana kinerja ini mengungkapkan seluruh target kinerja yang ingin dicapai (output/outcome) dari seluruh sasaran strategis dalam tahun yang bersangkutan serta strategi untuk mencapainya. Rencana kinerja ini merupakan tolok ukur yang akan digunakan dalam penilaian kinerja penyelenggaraan pemerintahan untuk suatu periode tertentu. Setelah rencana kinerja ditetapkan, tahap
selanjutnya adalah pengukuran kinerja. Dalam melaksanakan kegiatan, dilakukan pengumpulan dan pencatatan data kinerja. Data kinerja tersebut merupakan capaian kinerja yang dinyatakan dalam satuan indikator kinerja. Dengan diperlukannya data kinerja yang akan digunakan untuk pengukuran kinerja, maka instansi pemerintah perlu mengembangkan sistem pengumpulan data kinerja, yaitu tatanan, instrumen, dan metode pengumpulan data kinerja. Pada akhir suatu periode, capaian kinerja tersebut dilaporkan kepada pihak yang berkepentingan atau yang meminta dalam bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). Tahap terakhir, informasi yang termuat dalam LAKIP tersebut dimanfaatkan bagi perbaikan kinerja instansi secara berkesinambungan. 1. Perencanaan Strategis Perencanaan strategis merupakan proses sistematis yang berkelanjutan dari pembuatan keputusan yang berisiko, dengan memanfaatkan sebanyakbanyaknya pengetahuan antisipatif, mengorganisasi secara sistematis usaha-usaha melaksanakan keputusan tersebut, dan mengukur hasilnya melalui umpan balik yang terorganisasi dan sistematis. Dalam Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah yang merupakan instrumen pertanggungjawaban, perencanaan strategis merupakan langkah awal untuk melakukan pengukuran kinerja instansi pemerintah.
Dalam Inpres Nomor 7 Tahun 1999 tentang Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah dan Keputusan Kepala LAN tentang Pedoman Penyusunan Pelaporan AKIP disebutkan bahwa perencanaan strategis merupakan suatu proses yang berorientasi pada hasil yang ingin dicapai selama kurun waktu satu sampai dengan lima tahun dengan memperhitungkan potensi, peluang, dan kendala yang ada atau mungkin timbul. Perencanaan strategis mengandung visi, misi, tujuan, sasaran strategi (cara mencapai tujuan dan sasaran) yang meliputi kebijakan dan program yang realistis dengan mengantisipasi perkembangan masa depan. Hal-hal yang harus dilakukan oleh organisasi dalam merumuskan dan mempersiapkan perencanaan strategis adalah sebagai berikut: 1. Menentukan visi, misi, tujuan, dan sasaran yang akan dicapai. Hal ini dapat diartikan bahwa perencanaan strategis merupakan keputusan mendasar yang dinyatakan secara garis besar sebagai acuan operasional kegiatan organisasi terutama dalam pencapaian tujuan akhir organisasi. 2. Mengenali lingkungan dimana organisasi mengimplementasikan interaksinya, terutama cakupan dan kualitas pelayanan yang wajib diselenggarakan oleh organisasi kepada masyarakat. 3. Menciptakan sistem umpan balik untuk mengetahui Efektivitas pencapaian implementasi perencanaan strategis.
Langkah-langkah di atas merupakan acuan umum yang harus dilakukan oleh setiap organisasi dalam merumuskan dan mempersiapkan perencanaan strategis. Dalam praktiknya, setiap instansi pemerintah diharapkan dapat mengembangkan langkah-langkah strategis untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat sehingga terwujud suatu pelayanan yang prima. 2. Perencanaan Kinerja Perencanaan kinerja merupakan proses penjabaran lebih lanjut dari sasaran dan program yang telah ditetapkan dalam rencana strategis (renstra) yang mencakup periode tahunan. Rencana kinerja menggambarkan kegiatan tahunan yang akan dilaksanakan oleh instansi pemerintah dan indikator kinerja beserta target-targetnya berdasarkan program, kebijakan, dan sasaran yang telah ditetapkan dalam rencana strategis. Target kinerja tahunan di dalam rencana kinerja ditetapkan untuk seluruh indikator kinerja yang ada pada tingkat sasaran dan kegiatan. Target kinerja tersebut merupakan komitmen bagi instansi untuk mencapainya dalam satu periode tahunan. Informasi yang termuat dalam rencana kinerja antara lain: sasaran yang ingin dicapai pada periode yang bersangkutan; indikator kinerja sasaran dan targetnya; program, kegiatan serta kelompok indikator kinerja dan targetnya; serta keterangan yang antara lain menjelaskan keterkaitan kegiatan dengan sasaran, kebijakan dan
programnya, serta keterkaitan dengan kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan oleh instansi. Instansi pemerintah hendaknya membuat rencana kinerja sebelum tahun anggaran baru dimulai. Dokumen ini dapat dijadikan dasar penyusunan dan pengajuan anggaran kinerja serta dasar bagi suatu kesepakatan tentang kinerja yang akan diwujudkan oleh suatu instansi. 3. Pengukuran Kinerja Menurut Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, pengukuran kinerja digunakan sebagai dasar untuk menilai keberhasilan/kegagalan pelaksanaan kegiatan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi instansi pemerintah. Pengukuran dimaksud merupakan hasil dari suatu penilaian (assessment) yang sistematik dan didasarkan pada kelompok indikator kinerja kegiatan yang berupa indikator-indikator masukan, keluaran, hasil, manfaat, dan dampak. Selanjutnya, dikatakan bahwa pengukuran kinerja juga digunakan untuk menilai pencapaian tujuan dan sasaran (goals and objectives) dengan elemen kunci sebagai berikut: 1. Perencanaan dan penetapan tujuan. 2. Pengembangan ukuran yang relevan. 3. Pelaporan formal atas hasil. 4. Penggunaan informasi.
4. Pelaporan Kinerja dan Keuangan Pada akhirnya bentuk terakhir dari SAKIP ini yaitu berupa laporan yang disebut dengan LAKIP (Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah). yaitu: Definisi dari LAKIP ini menurut LIPI (2009:3) LAKIP atau Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah adalah media akuntabilitas yang dapat dipakai oleh instansi pemerintah untuk melaksanakan kewajiban untuk menjawab kepada pihak-pihak yang berkepentingan (stakeholder). LAKIP yang dibuat secara periodik memuat informasi kinerja dan informasi keuangan yang dibutuhkan oleh pihak yang memberi amanah atau pihak yang memberikan delegasi wewenang. Melalui LAKIP inilah secara formal dapat dilakukan pertanggungjawaban dan bahan untuk menjawab berbagai permasalahan yang diminta oleh pihak-pihak yang berkepentingan untuk menetukan fokus perbaikan kinerja yang berkesinambungan. 2.1.1.3 Laporan Keuangan Sebagai Bagian Dari SAKIP Dalam pengungkapan akuntabilitas kinerja instansi, selain dipaparkan hasil pengukuran kinerja, evaluasi kinerja, dan analisis akuntabilitas kinerja, juga diuraikan secara sistematis keberhasilan/kegagalan, hambatan/kendala, dan permasalahan yang dihadapi serta langkah-langkah antisipatif yang akan diambil oleh instansi. Selain itu, lingkup pelaporan AKIP juga meliputi akuntabilitas keuangan yang menyajikan alokasi dan realisasi anggaran
bagi pelaksanaan tupoksi atau tugas-tugas lainnya, termasuk analisis mengenai capaian indikator kinerja instansi. Menurut Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003, pada rancangan undang-undang atau peraturan daerah tentang Laporan Keuangan pemerintah pusat/daerah disertakan atau dilampirkan informasi tambahan mengenai Kinerja instansi pemerintah, yakni prestasi yang berhasil dicapai oleh Pengguna Anggaran sehubungan dengan anggaran yang telah digunakan. Pengungkapan informasi tentang Kinerja ini adalah relevan dengan perubahan paradigma penganggaran pemerintah yang ditetapkan dengan mengidentifikasikan secara jelas keluaran (outputs) dari setiap kegiatan dan hasil (outcomes) dari setiap program. Untuk keperluan tersebut, perlu disusun suatu sistem akuntabilitas Kinerja instansi pemerintah yang terintegrasi dengan sistem perencanaan strategis, sistem penganggaran, dan Sistem Akuntansi Pemerintahan, sehingga dapat dihasilkan suatu Laporan Keuangan dan Kinerja yang terpadu. Untuk lebih jelas memahami hubungan laporan keuangan dan laporan kinerja dapat di lihat dalam gambar berikut ini:
Gambar 2 : Hubungan Laporan Keuangan dengan Laporan Kinerja
2.1.2 Tata Kelola Pemerintah yang Baik (Good Governance) Istilah governance sebenarnya istilah lama yang dipopulerkan kembali oleh Bank Dunia pada tahun 1992 dalam report-nya yang berjudul Governance and Development. Konsep ini masuk ke Indonesia melalui program good goveranance yang dipelopori oleh lembaga donor, seperti Bank Dunia, ADB, IMF, dan lain-lain pada akhir tahun 1990-an. Di Indonesia sejak tahun 1998 ada kerja sama dengan UNDP, yaitu program untuk lebih memberdayakan governance dan menerapkan prinsipprinsip good governance. Program tersebut dikenal dengan Partnership to Support Governance Reform in Indonesia dari UNDP, World Bank, dan Asian Development Bank (ADB). Kemitraan bagi Pembaruan Tata Pemerintahan di Indonesia atau Partnership for Governance Reform in Indonesia yang merupakan kerja sama antara UNDP, World Bank, ADB beserta negara-negara sahabat, masyarakat madani dan pemerintah Indonesia. Melalui program inilah Good Governance semakin populer di Indonesia. 2.1.2.1 Pengertian Good Governance Terminologi Good Governance (GG) dalam bahasa dan pemahaman masyarakat termasuk disebagian elite politik, sering rancu. Setidaknya ada tiga terminologi yang sering rancu yaitu Good Governance (tata pemerintahan yang baik), Good Goverment (Pemerintahan yang balk), dan clean governance (pernerintahan yang bersih). Good Governance menurut Bank Dunia (World Bank) adalah cara kekuasaan digunakan dalam mengelola berbagai sumberdaya sosial dan ekonomi untuk pengembangan masyarakat (The way state power is used in
managing economic and social resources for development of society). Jadi good governance merupakan suatu tatanan pemerintahan yang baik, yang bersih yang terintegrasi dari suatu kesatuan sistem pemerintahan yang baik guna mencapai kesejahteraan masyarakat. 2.1.2.2 Unsur Utama Good Governance Good Governance secara harfiah berasal dari kata "Good" yang maknanya adalah nilai-nilai yang menjunjung tinggi kehendak rakyat dan meningkatkan kemampuannya dalam pencapaian tujuan serta berdayaguna & berhasilguna dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan tersebut. Sedangkan "Governance" bermakna pemerintahan berfungsi secara efektif dan efisien dalam upaya mencapai tujuan nasional yang telah digariskan, dalam Alinea IV Pembukaan UUD 1945. Unsur-unsur utama good governance ini dalam kaitannya terhadap akuntabilitas kinerja dan akuntabilitas keuangan adalah: 1. Efektifitas dan efisiensi Proses-proses pemerintahan dan lembagalembaga membuahkan hasil sesuai kebutuhan warga masyarakat dan dengan menggunakan sumber-sumber daya yang ada seoptimal mungkin. 2. Transparan Tranparansi dibangun atas dasar arus informasi yang bebas. Seluruh proses pemerintahan, lembaga-lembaga dan informasi perlu dapat
diakses oleh pihak-pihak yang berkepentingan, dan informasi yang tersedia harus memadai agar dapat dimengerti dan dipantau. Termasuk didalamnya transparansi keuangan yang dapat dilihat/diketahui oleh masyarakat luas. 3. Akuntabel Para pengambil keputusan di pemerintah, sektor swasta dan organisasi-organisasi masyarakat bertanggung jawab baik kepada masyarakat maupun kepada lembaga-lembaga yang berkepentingan. Bentuk pertanggung jawaban tersebut berbeda satu dengan lainnya tergantung dari jenis organisasi yang bersangkutan. Dalam SAKIP bentuk dari akuntabel instansi pemerintah yaitu LAKIP yang memuat laporan akuntabilitas kinerja dan akuntabilitas keuangan. 4. Supremasi hukum Kerangka hukum harus adil dan diberlakukan tanpa pandang bulu, termasuk di dalamnya hukum-hukum yang menyangkut hak asasi manusia. 5. Partisipasi masyarakat Semua warga masyarakat mempunyai suara dalam pengambilan keputusan, baik secara langsung maupun melalui lembaga-lembaga perwakilan sah yang mewakili kepentingan mereka. Partisipasi menyeluruh tersebut dibangun berdasarkan kebebasan berkumpul dan mengungkapkan pendapat, serta kapasitas untuk berpartisipasi secara konstruktif.
Kelima unsur ini akan menjadi suatu rumusan yang akan menghantarkan instansi pemerintah menjadi negara dengan tata kelola pemerintahan yang baik. 2.2 Kerangka Pemikiran dan Model Penelitian Sebagai sebuah organisasi, instansi pemerintah semakin dituntut untuk memperlihatkan pencapaian keberhasilan tugas pokok dan fungsinya. Keberhasilan sebuah organisasi akan banyak dipengaruhi oleh kemampuannya untuk menyampaikan informasi secara terbuka, seimbang, dan merata bagi semua pihak berkepentingan (stakeholders). Dengan penguasaan informasi yang seimbang, pihak-pihak yang terkait dengan organisasi dapat mengambil keputusan yang wajar. Instansi pemerintah diwajibkan untuk menyiapkan, menyusun, dan menyampaikan informasi kinerja secara tertulis, periodik, dan melembaga sebagai perwujudan normatif pertanggungjawaban. Penyampaian kinerja ini dimaksudkan sebagai pengungkapan/komunikasi capaian kinerja instansi pemerintah berdasarkan komitmen yang telah ditetapkan, yaitu fokus organisasi untuk mencapai tingkat kinerja yang tertuang dalam rumusan tujuan dan sasaran. Instansi pemerintah yang bersangkutan harus mempertanggungjawabkan dan menjelaskan keberhasilan dan kegagalan tingkat kinerja yang dicapainya. Berbagai pengungkapan ini dituangkan dalam dokumen-dokumen SAKIP (Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah). SAKIP pada pokoknya merupakan instrumen yang digunakan pemerintah dalam memenuhi kewajiban untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi (LAN dan BPKP, 2000: 63). Komponen-komponen dalam SAKIP itu sendiri yaitu: perencanaan strategis, perencanaan kinerja, pengukuran kinerja dan pelaporan kinerja.
Akuntabilitas suatu instansi yang diwujudkan melalui implementasi SAKIP sangat penting terhadap penerapan prinsip-prinsip good governance, yaitu untuk memperoleh keyakinan memadai bahwa tujuan suatu usaha atau kegiatan yang spesifik akan dapat dicapai dan dapat mencegah hilangnya sumber daya. Sementara itu good governance mengandung makna tata kepemerintahan yang baik, pengelolaan pemerintahan yang baik, pengelenggaraan pemerintahan yang baik, dan penyelenggaraan administrasi negara yang baik. Institusi dari governance memiliki tiga domain yaitu state (negara/pemeritah), private sector (sektor swasta atau dunia usaha), dan society (masyarakat) yang saling menjalankan fungsinya masing-masing. Sementara itu menurut UNDP terdapat delapan prinsip good governance, yaitu partisipasi, taat hukum, transparansi, resposif, kesetaraan, efektifitas dan efisiensi, akuntabilitas, dan visi strategik. Mengingat dewasa ini good governance merupakan salah satu topik pembahasan atau isu penting, maka hal ini menimbulkan pertanyaan tentang kapasitas good governance di instansi pemerintah. Hal tersebut dapat dicapai salah satunya dengan mengimplementasikan SAKIP pada instansi pemerintah. Dengan demikian, tidak hanya memastikan peningkatan kinerja, tetapi juga menciptakan suatu lingkungan akuntabilitas yang didorong dan dimonitor. Pelaksanaan SAKIP dan penerapan good govrnance memiliki keterkaitan yang sangat erat berdasarkan pertimbangan bahwa pelaporan SAKIP merupakan metode reformasi yang tipikal, SAKIP sebagai instrumen pertanggungjawaban/tanggung gugat/kewajiban memberikan jawaban (LAN dan BPKP, 2000: 10); SAKIP sebagai salah satu sarana untuk perwujudan good governance; SAKIP sebagai jawaban atas tantangan Akuntansi Sektor Publik dalam mewujudkan akuntabilitas
publik; serta good governance merupakan tujuan akhir SAKIP (LAN dan BPKP, 2000: 13). Berdasarkan konsep yang telah diuraikan, maka untuk mengetahui penerapan good governance dapat diukur sesuai dengan komponen-komponen yang mendasari Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP). Untuk lebih memfokuskan penelitian maka penulis menyusun kerangka pemikiran sebagai berikut: Gambar 3: Model Penelitian VARIABEL X (SAKIP) VARIABEL Y (Good Governance) INDIKATOR Perencanaan Strategis Perencanaan Kinerja Pengukuran Kinerja Pelaporan Kinerja dan Keuangan INDIKATOR Efektif & efisiensi Transparan Akuntabel Partisipasi masyarakat Supremasi hukum 2.3 Hipotesis Penelitian Berdasarkan kerangka pemikiran, maka hipotesis dalam penelitian ini adalah Terdapat Pengaruh Signifikan Pelaksanaan Sistem Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (SAKIP) terhadap Penerapan Good Governance (Studi Kasus Di Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga Kota Cimahi).