BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Masalah Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara merupakan salah satu undang-undang yang dibentuk dalam rangka reformasi keuangan negara yang dilakukan oleh pemerintah Indonesia. Pasal 68 dan 69 undang-undang tersebut menyebutkan tentang pengelolaan keuangan Badan Layanan Umum (BLU). BLU dibentuk untuk meningkatkan pelayanan kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa. BLU merupakan bagian dari pemerintah pusat sedangkan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD) merupakan bagian dari pemerintah daerah. Oleh karena itu, baik BLU maupun BLUD merupakan salah satu kebijakan pemerintah di bidang keuangan negara untuk meningkatkan pelayanan pada masyarakat. Untuk menjalankan amanat Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 pasal 68 dan 69 di atas, maka diterbitkanlah Peraturan Menteri Dalam Negeri (permendagri) Nomor 61 Tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah yang secara khusus mengatur tentang pengelolaan keuangan BLUD di pemerintah daerah. Permendagri ini menjelaskan bahwa satuan kerja perangkat daerah atau unit kerja dapat membentuk BLUD apabila memiliki tugas dan fungsi sebagai penyelenggara pelayanan umum. Pasal 5 permendagri ini menyebutkan bahwa pelayanan umum tersebut di antaranya ialah penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum untuk meningkatkan kualitas dan kuantitas pelayanan kepada 1
masyarakat. Selanjutnya pasal 6 Permendagri Nomor 61 Tahun 2007 menyebutkan bahwa penyediaan barang dan/atau jasa layanan umum di atas diutamakan untuk pelayanan kesehatan. Dengan diterbitkannya permendagri ini, pemerintah pusat dan pemerintah daerah terus mendorong instansiinstansi kesehatan yang melakukan pelayanan kesehatan secara langsung kepada masyarakat untuk menerapkan Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah (PPK BLUD) (Kemendagri, 2013a). Tujuan penerapan PPK BLUD ialah untuk meningkatkan pelayanan yang efektif dan efisien sejalan dengan praktik bisnis yang sehat. Penerapan PPK BLUD diharapkan dapat meningkatkan profesionalisme kerja, transparansi, dan akuntabilitas sehingga dapat meningkatkan kinerja pelayanan publik. Hal ini karena dalam penerapan PPK BLUD terdapat fleksibilitas bagi pengelola BLUD untuk melaksanakan pengelolaan keuangannya, khususnya dalam memanfaatkan pendapatan yang diterima dari masyarakat. Pendapatan yang diterima dapat langsung dimanfaatkan untuk membiayai belanja BLUD yang bersangkutan. Dengan adanya fleksibilitas tersebut, BLUD bukanlah seperti Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) yang berorientasi pada keuntungan, melainkan tetap mengutamakan efektivitas dan efisiensi serta kualitas pelayanan umum kepada masyarakat. Hal tersebut karena akuntabilitas pengelolaan keuangan BLUD masih dalam entitas pemerintah daerah dan tidak dipisahkan dengan pengelolaan keuangan pemerintah daerah (Kemendagri, 2013b). Untuk meningkatkan pelayanan khususnya di bidang kesehatan, maka Direktorat Jenderal Keuangan Daerah Kementerian Dalam Negeri dan 2
Kementerian Kesehatan mendorong pemerintah daerah untuk menerapkan PPK BLUD bagi rumah sakit daerah dan Pusat Kesehatan Masyarakat (puskesmas). Sampai Desember 2014 (data 2015 belum tersedia), Rumah Sakit Daerah (RSD) yang telah berstatus BLUD berjumlah 279 RSD (44% dari 639 RSD di Indonesia). Sementara itu, puskesmas berstatus BLUD sebanyak 209 puskesmas atau 2% dari 9.671 puskesmas di Indonesia (Kemendagri, 2014) (Kemenkes, 2015). Di antara 209 puskesmas yang telah menerapkan PPK BLUD, termasuk di dalamnya tujuh puskesmas di Kota Balikpapan. Penerapan PPK BLUD pada ketujuh puskesmas di atas dimulai sejak bulan Juli 2013 sampai saat ini. Setelah lebih dari dua tahun menerapkan PPK BLUD, belum pernah dilakukan penilaian kinerja untuk mengetahui efektivitas penerapan PPK BLUD pada puskesmas-puskesmas di Kota Balikpapan. Kota Balikpapan merupakan pemerintah daerah pertama di Kalimantan dan kelima di Indonesia yang puskesmasnya menerapkan PPK BLUD. Sehingga, sangat perlu dilakukan penilaian kinerja pada puskesmas-puskesmas tersebut. Penilaian kinerja BLUD ini sejalan dengan salah satu persyaratan administratif BLUD yang diatur dalam Permendagri No. 61 tahun 2007. Ketika pengajuan pembentukan BLUD, kepala puskesmas wajib menandatangani surat pernyataan kesanggupan untuk meningkatkan kinerja pelayanan, keuangan, dan manfaat bagi masyarakat. Setiap tahunnya pemimpin BLUD juga harus melakukan perjanjian kinerja (contractual performance agreement) dengan kepala daerah. Dalam perjanjian kinerja tersebut, kepala daerah menugaskan pemimpin BLUD untuk 3
menyelenggarakan kegiatan pelayanan umum dan berhak mengelola dana sesuai tercantum dalam Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA) puskesmas BLUD yang bersangkutan. Peningkatan kinerja di atas baru dapat diketahui jika dilakukan penilaian atau evaluasi kinerja puskesmas setelah menerapkan kebijakan PPK BLUD. Selain sebagai respon atas persyaratan administratif BLUD, penilaian kinerja juga dibutuhkan untuk mengetahui tingkat pencapaian tujuan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya. Kinerja merupakan gambaran pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan, program atau kebijaksanaan untuk mewujudkan sasaran, tujuan, misi, dan visi organisasi. Dengan kata lain, kinerja merupakan prestasi yang dicapai organisasi dalam periode tertentu (Bastian, 2005). Penilaian kinerja berkelanjutan dapat memberikan umpan balik untuk dilakukan upaya perbaikan terus menerus di masa mendatang. Penilaian kinerja dalam penelitian ini terbagi atas tiga aspek, yakni aspek keuangan, pelayanan, dan manfaat bagi masyarakat. Hal ini sesuai dengan persyaratan pembentukan BLUD dan perjanjian kinerja tahunan yang tercantum dalam Permendagri Nomor 61 Tahun 2007 yaitu kesanggupan meningkatkan kinerja pelayanan, keuangan, dan manfaat bagi masyarakat. Penelitian yang secara khusus membahas mengenai evaluasi kinerja rumah sakit daerah setelah menerapkan kebijakan PPK BLUD di antaranya oleh Surianto (2012), Puspadewi (2013), Wildana (2008), Hidayanti (2011), Lituhayu (2011), Wijayaningrum (2012), dan Sandiwara (2013). Mereka mengevaluasi penerapan pelaksanaan PPK BLUD pada Rumah Sakit Umum 4
Daerah (RSUD). Sementara itu, Meidyawati (2010) melakukan penelitian evaluasi kinerja pada rumah sakit khusus daerah. Penelitian terkait BLUD di puskesmas di antaranya oleh Sunuwata (2014), Raafiuddin (2014), dan Sutiarini (2011). Mereka meneliti kesiapan puskesmas sebelum penerapan PPK BLUD. Selain itu, Noor (2015) meneliti kinerja puskesmas setelah penerapan kebijakan PPK BLUD di Kabupaten Sleman. Namun, objek penelitiannya hanya pada satu puskesmas sehingga hasil penelitian kurang dapat mewakili kinerja keseluruhan puskesmas BLUD yang berjumlah 25 puskesmas. Penelitian mengenai penilaian kinerja puskesmas BLUD masih jarang dilakukan. Penelitian sebelumnya lebih cenderung pada konteks rumah sakit BLUD. Hasil penelitian kinerja pada rumah sakit kurang sesuai diaplikasikan pada puskesmas mengingat karakteristik keduanya yang berbeda. Rumah sakit lebih cenderung pada kegiatan kuratif dan rehabilitatif, sementara puskesmas sebagai penyedia layanan kesehatan dasar tingkat pertama cenderung pada kegiatan promotif dan preventif kesehatan. Selain itu, evaluasi kinerja sebagian besar hanya memfokuskan pada aspek keuangan dan ada beberapa yang menambahkan aspek pelayanan dalam indikator penilaian kinerja. Belum ada penelitian yang menggunakan ketiga aspek penilaian kinerja seperti tercantum dalam Permendagri Nomor 61 Tahun 2007, yakni aspek keuangan, pelayanan, dan manfaat bagi masyarakat. 5
1.2 Rumusan Masalah Uraian dan fakta yang telah dijelaskan pada latar belakang permasalahan menunjukkan perlunya dilakukan penilaian kinerja pada puskesmas BLUD di Balikpapan setelah dua setengah tahun menerapkan PPK BLUD. Hal ini untuk mengetahui efektivitas penerapan kebijakan PPK BLUD di puskesmas dan sebagai bahan masukan untuk perbaikan kinerja di masa mendatang. Penilaian kinerja juga perlu dilakukan sebagai tindak lanjut atas persyaratan menjadi BLUD seperti yang tercantum dalam Permendagri No. 61 Tahun 2007. Persyaratan administratif dalam permendagri tersebut ialah surat pernyataan kesanggupan untuk meningkatkan kinerja dan perjanjian kinerja tahunan. Penilaian kinerja merupakan upaya untuk meningkatkan akuntabilitas pengelolaan keuangan yang tujuan akhirnya yaitu peningkatan pelayanan kesehatan puskesmas kepada masyarakat. Setelah mengevaluasi kinerja puskesmas, maka perlu pula digali lebih jauh mengenai faktor-faktor yang dapat memengaruhi kinerja puskesmas dalam menerapkan PPK BLUD. Selain itu, pembentukan BLUD memberikan fleksibilitas kepada satuan kerja dalam mengelola keuangannya. Fleksibilitas tersebut berupa keleluasaan menerapkan praktik bisnis yang sehat dalam rangka peningkatan pelayanan kepada masyarakat. Untuk itu, perlu pula diketahui manfaat penerapan PPK BLUD bagi puskesmas untuk peningkatan pelayanan kesehatan kepada masyarakat. Berdasarkan uraian di atas, maka perlu dilakukan penelitian untuk mengevaluasi pencapaian kinerja tujuh puskesmas di Dinas Kesehatan Kota (DKK) Balikpapan yang telah menerapkan PPK BLUD, termasuk faktor- 6
faktor yang memengaruhi kinerja dan manfaat penerapan PPK BLUD bagi puskesmas-puskesmas di Kota Balikpapan. 1.3 Pertanyaan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah dijelaskan sebelumnya, maka terdapat tiga pertanyaan penelitian sebagai berikut. 1. Bagaimana kinerja puskesmas-puskesmas di DKK Balikpapan setelah menerapkan PPK BLUD? 2. Faktor-faktor apa saja yang memengaruhi kinerja puskesmas dalam menerapkan PPK BLUD? 3. Bagaimana manfaat penerapan PPK BLUD bagi puskesmas? 1.4 Tujuan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah yang telah diuraikan di atas, maka tujuan yang diharapkan oleh peneliti dalam penelitian ini ialah sebagai berikut. 1. Untuk mengevaluasi kinerja tujuh puskesmas di DKK Balikpapan setelah menerapkan PPK BLUD. 2. Untuk mengetahui faktor-faktor yang memengaruhi kinerja puskesmas dalam menerapkan PPK BLUD. 3. Untuk mengetahui manfaat penerapan PPK-BLUD bagi puskesmas karena adanya fleksibilitas dalam pengelolaan keuangan. 7
1.5 Kontribusi Penelitian Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi dan manfaat bagi banyak pihak terkait penerapan BLUD dan evaluasi kinerja organisasi, sebagaimana dijelaskan berikut ini. 1. Kontribusi Akademis Penelitian ini diharapkan dapat memberikan referensi bagi semua pihak yang akan melakukan penelitian selanjutnya terkait evaluasi kinerja organisasi setelah penerapan kebijakan pengelolaan keuangan Badan Layanan Umum Daerah, terutama pada objek penelitian di Puskesmas. 2. Kontribusi Praktis Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi praktis kepada pihak-pihak yang terkait, sebagai berikut. a. Bagi manajemen puskesmas dan dinas kesehatan: menambah wawasan dan referensi dalam evaluasi kinerja puskesmas dan manfaat penerapan BLUD bagi puskesmas. Penelitian ini juga diharapkan dapat memberi masukan dalam pengambilan kebijakan terkait penerapan PPK BLUD untuk peningkatan pelayanan dan manfaat instansi pemerintah kepada masyarakat. b. Bagi pemerintah daerah, khususnya dewan pengawas BLUD: memberi masukan dalam melakukan penilaian kinerja puskesmas yang telah menerapkan pengelolaan keuangan BLUD. c. Bagi Kementerian Dalam Negeri: memberi masukan dalam penerbitan peraturan terkait pedoman penilaian kinerja puskesmas 8
setelah penerapan pengelolaan keuangan BLUD dan peraturan lainnya terkait penerapan BLUD di daerah. 1.6 Sistematika Penulisan Penulisan penelitian ini menggunakan sistematika yang terdiri dari bagian utama yang mengandung bab-bab sebagai berikut: 1. Bab I Pendahuluan Bab ini berisi latar belakang masalah, konteks penelitian, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, kontribusi penelitian, dan sistematika penulisan. 2. Bab II Tinjauan Pustaka Bab ini menguraikan kajian literatur terhadap teori-teori dan peraturan perundangan yang berkaitan dengan badan layanan umum daerah dan evaluasi kinerja organisasi. Bab ini juga berisi hasil penelitian terdahulu yang relevan dengan permasalahan penelitian serta berisi latar belakang kontekstual objek penelitian. 3. Bab III Rancangan Penelitian Bab ini berisi rancangan penelitian studi kasus yang dijabarkan dalam rasionalitas objek penelitian, jenis penelitian, teknik pengumpulan data, jenis data, teknik analisis data, evaluasi kinerja, serta validitas dan reliabilitas data. 9
4. Bab IV Analisis dan Diskusi Bab ini berisi temuan-temuan yang terjadi di lapangan sebagai hasil dari analisis dokumen dan wawancara yang menunjukkan fakta-fakta yang dapat digunakan untuk menjawab pertanyaan penelitian. 5. Bab V Simpulan dan Rekomendasi Bab ini berisi simpulan yang merupakan jawaban dari tujuan penelitian, dan rekomendasi dari hasil penelitian yang dapat digunakan untuk memecahkan masalah penelitian. Bab ini juga berisi keterbatasan penelitian dari segi keilmuan dan efektivitas penelitian untuk menjawab permasalahan yang ada. 10