TATA KELOLA INSTITUSI SUMBER DAYA AIR : STUDI KASUS DI LINGKUNGAN DIREKTORAT JENDERAL SUMBER DAYA AIR TESIS Karya tulis sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister dari Institut Teknologi Bandung Oleh EKO WINARNO NIM : 24006092 Program Pascasarjana Studi Pembangunan SEKOLAH ARSITEKTUR, PERENCANAAN, DAN PENGEMBANGAN KEBIJAKAN INSTITUT TEKNOLOGI BANDUNG 2009
TATA KELOLA INSTITUSI SUMBER DAYA AIR : STUDI KASUS DI LINGKUNGAN DIREKTORAT JENDERAL SUMBER DAYA AIR Oleh EKO WINARNO NIM : 24006092 Program Studi Pembangunan Institut Teknologi Bandung Menyetujui Pembimbing Tanggal Februari 2009 Prof. Dr. Widjajono Partowidagdo
ABSTRAK TATA KELOLA INSTITUSI SUMBER DAYA AIR : STUDI KASUS DI LINGKUNGAN DIREKTORAT JENDERAL SUMBER DAYA AIR oleh: Eko Winarno NIM : 24006092 Departemen Pekerjaan Umum melalui Direktorat Jenderal Sumber Daya Air (Ditjen SDA) mempunyai tugas membantu Presiden dalam penyelenggaraan sebagian urusan pemerintahan di bidang pengelolaan sumber daya air yang meliputi penyelenggaraan pengelolaan infrastruktur mulai dari perencanaan, pembangunan, pengoperasian dan pemeliharaan secara berkelanjutan. Pengelolaan infrastruktur sumber daya air antara lain meliputi sektor irigasi, rawa, pantai, danau, dan sungai. Seiring dengan perjalanan waktu, terjadi pergeseran peran pemerintah pusat dari fungsi rowing (pelaksana pembangunan) menjadi fungsi steering (pengaturan, pembinaan dan pengawasan). Dalam pelaksanaan penyelenggaraan tugas yang menjadi kewenangan pusat, Ditjen SDA melaksanakan tugas pembangunan melalui unit pelaksana teknis yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia. Kelembagaan pengelolaan sumber air di tingkat pusat memiliki peran penting dalam pelaksanaan tugas khususnya dalam pengelolaan sumber daya air yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Bentuk kelembagaan yang berubah-ubah dalam waktu 15 tahun terakhir ini menyebabkan beberapa hambatan pelaksanaan tugas baik yang diselenggarakan oleh Ditjen SDA maupun oleh unit pelaksana teknis. Perubahan kelembagaan ditandai dengan perubahan organisasi dari berbasis sektor menjadi berbasis wilayah administrasi, yang kemudian berubah kembali berbasis sektor. Melalui metode deskriptif, digambarkan perubahan yang terjadi dalam 15 tahun terakhir dan keunggulan maupun kelemahan dari masing-masing bentuk organisasi yang terjadi pada kelembagaan pengelolaan sumber daya air khususnya di lingkungan Direktorat Jenderal Sumber Daya Air. Analisis tersebut merupakan salah satu bentuk kajian pemilihan kelembagaan pengelolaan sumber daya air pada masa yang akan datang. Pemilihan bentuk kelembagaan pengelolaan sumber daya air tidak terlepas pula dari pola pengelolaan sumber daya air secara nasional dan wilayah sungai, serta peraturan perundang-undangan bidang sumber daya air yang ada seperti Undang Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2006 tentang Irigasi, dan sebagainya. Kata kunci : institusi, kelembagaan, sumber daya air, pengelolaan sumber daya air. i
ABSTRACT Intitution of water resources management : case study of Directorate General of Water Resources by Eko Winarno NIM : 24006092 Ministry of Public Works through Directorate General of Water Resources (DGWR) has a task to help President in running some of government businesses in water resources management, including the enforcement of infrastructure management, of planning, developing, operating, and maintaining sustainably. The management of water resources infrastructure includes the sector of irrigation, swamp, coast, lake, and river. As time goes by, there were frictions of role of the central government from rowing function (as development implementation) to steering function (as regulating, guiding, and controlling). In implementation of task enforcement that is the Central domain, DGWR implementing the development task through technical implementation unit that spread all over Indonesia. The institution of water resources management, at central level has an important role in implementing its special task in water resources management that is the central government s domain. The changes of institution form in the last 15 years has caused some hindrances in task implementation whether the one being implemented by DGWR or the one being implemented by technical implementation unit. The change of institution was marked by the organization change from sectoral base to administrative area base, and to be back again to sectoral base. The descriptive method describes the changes in the last 15 years, and the advantage & disadvantage of each form that happened in the institution of water resources management, especially in Directorate General of Water Resources. The analysis is one form of institution selection study of water resources management, in the future. Selection of the institution form of water resources management cannot be separated from the pattern of water resources management according to national pattern and river basin pattern. It is also be related to regulations of water resources as in UU no. 7 Thn 2004 about water resources, as in PP no. 38 Thn 2007 about Classification of Government Authority Between the Government, Province Government, and District/City Government, and as in PP no. 20 Thn 2006 about Irrigation, etc. Key Words: institution, organization, water resources, water resources management. ii
ABSTRAK TATA KELOLA INSTITUSI SUMBER DAYA AIR : STUDI KASUS DI LINGKUNGAN DIREKTORAT JENDERAL SUMBER DAYA AIR oleh: Eko Winarno NIM : 24006092 Departemen Pekerjaan Umum melalui Direktorat Jenderal Sumber Daya Air (Ditjen SDA) mempunyai tugas membantu Presiden dalam penyelenggaraan sebagian urusan pemerintahan di bidang pengelolaan sumber daya air yang meliputi penyelenggaraan pengelolaan infrastruktur mulai dari perencanaan, pembangunan, pengoperasian dan pemeliharaan secara berkelanjutan. Pengelolaan infrastruktur sumber daya air antara lain meliputi sektor irigasi, rawa, pantai, danau, dan sungai. Seiring dengan perjalanan waktu, terjadi pergeseran peran pemerintah pusat dari fungsi rowing (pelaksana pembangunan) menjadi fungsi steering (pengaturan, pembinaan dan pengawasan). Dalam pelaksanaan penyelenggaraan tugas yang menjadi kewenangan pusat, Ditjen SDA melaksanakan tugas pembangunan melalui unit pelaksana teknis yang tersebar di seluruh wilayah Indonesia. Kelembagaan pengelolaan sumber air di tingkat Pusat memiliki peran penting dalam pelaksanaan tugas khususnya dalam pengelolaan sumber daya air yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Bentuk kelembagaan yang berubah-ubah dalam waktu 15 tahun terakhir ini menyebabkan beberapa hambatan pelaksanaan tugas baik yang diselenggarakan oleh Ditjen SDA maupun oleh unit pelaksana teknis. Perubahan kelembagaan ditandai dengan perubahan organisasi dari berbasis sektor menjadi berbasis wilayah administrasi, yang kemudian berubah kembali berbasis sektor. Melalui metode deskriptif, digambarkan perubahan yang terjadi dalam 15 tahun terakhir dan keunggulan maupun kelemahan dari masing-masing bentuk organisasi yang terjadi pada kelembagaan pengelolaan sumber daya air khususnya di lingkungan Direktorat Jenderal Sumber Daya Air. Analisis tersebut merupakan salah satu bentuk kajian pemilihan kelembagaan pengelolaan sumber daya air pada masa yang akan datang. Pemilihan bentuk kelembagaan pengelolaan sumber daya air tidak terlepas pula dari pola pengelolaan sumber daya air secara nasional dan wilayah sungai, serta peraturan perundang-undangan bidang sumber daya air yang ada seperti Undang Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, Dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota, Peraturan Pemerintah No. 20 Tahun 2006 tentang Irigasi, dan sebagainya. Kata kunci : Institusi, kelembagaan, sumber daya air, pengelolaan sumber daya air. i
ABSTRACT Management of water resources institution : case study of Directorate General of Water Resources by Eko Winarno NIM : 24006092.. Key Words: Institution, organization, water resources, water resources management. ii
PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung, dan terbuka untuk umum dengan ketetuan bahwa hak cipta ada pada penulis/peneliti dengan mengikuti aturan HaKi yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi pengutipan atau peringkasan hanya dapat dilakukan seizin penulis/peneliti dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya. Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seizin Direktur Program Pascasarjana, Institut Teknologi Bandung. iii
Insya Allah, kiranya karya ini menjadi salah satu ibadah yang dapat saya persembahkan kehadapan Allah SWT. Dimotivasi, terutama oleh Istri tercinta serta anak anakku tersayang iv
KATA PENGANTAR Bismillahirrahmanirrahim, Puji dan syukur kehadirat Allah SWT, oleh karena dengan ridho dan karunia-nya, penulisan tesis ini dapat diselesaikan. Penyusunan tesis ini merupakan salah satu syarat kelulusan pada Program Pendidikan Magister Studi Pembangunan Institut Teknologi Bandung. Penyusunan tesis yang berjudul Tata Kelola Institusi Sumber Daya Air : studi kasus di lingkungan Direktorat Jenderal Sumber Daya Air ini dapat diselesaikan terutama atas bantuan dari berbagai pihak, mulai dari perencanaan, pendataan di lapangan hingga penyusunannya. Untuk itu pada kesempatan disampaikan ucapan terima kasih terutama kepada : 1. Bapak Prof. Dr. Widjajono Partowidagdo, sebagai pembimbing yang senantiasa meluangkan waktunya memberikan arahan teknis ataupun nonteknis, 2. Bapak Dr. Sonny Yuliar dan Bapak Ir. Sutan Hidayatsyah, MSP, sebagai penguji dalam ujian tesis, sekaligus banyak memberikan masukan-masukan untuk perbaikan tulisan ini, 3. Ibu Dr. Wiwik Dwi Pratiwi, sebagai wali dari penulis selama mengikuti pendidikan di SP-ITB, 4. Bapak dan Ibu Dosen, serta Asisten Dosen Magister Studi Pembangunan, yang telah memberikan masukan, pemahaman serta wawasan dalam lingkup akademis secara formal di kelas ataupun nonformal di luar kelas, 5. Bapak dan Ibu Staf Sekretariat Studi Pembangunan, yang senantiasa mendukung kelancaran studi, termasuk dalam penyelesaian tesis ini, 6. Pimpinan Departemen Pekerjaan Umum yang telah mengijinkan dan memberikan beasiswa pendidikan pascasarjana kepada penulis untuk dapat mengikuti pendidikan program magister ini, v
7. Bapak Dr. Yadi Siswadi dan Bapak Ir. Asep Arofah Permata, MT, yang telah memberikan masukan dan motivasi kepada penulis, 8. Istri dan anak-anakku, 9. Serta semua pihak yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu, atas segala bantuannya. Dengan beberapa keterbatasan yang dimiliki penulis dalam melaksanakan penelitian ini, maka disadari masih terdapat kekurangan-kekurangan di dalam tesis ini. Untuk itu penulis mengharapkan saran dan masukan yang konstruktif dari segenap pembaca untuk kesempurnaan tesis ini. Atas kesediaannya diucapkan terima kasih. Semoga tesis ini ada manfaatnya, Insya Allah. Billahi Taufiq Walhidayah, Wassalamu Alaikum Warahmatullahi Wabarakatu. Bandung, Februari 2009 P e n u l i s vi
DAFTAR ISI ABSTRAK... i ABSTRACT... ii PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS... iii KATA PENGANTAR... v DAFTAR ISI... vii DAFTAR LAMPIRAN... ix DAFTAR GAMBAR... x DAFTAR TABEL... xi Bab I Pendahuluan... 1 I.1 Kelembagaan Departemen Pekerjaan Umum... 1 I.2 Pengelolaan Sumber Daya Air... 4 I.3 Maksud dan Tujuan Penelitian... 8 I.4 Rumusan Permasalahan... 9 I.5 Metodologi Penelitian... 10 I.6 Susunan Penulisan Tesis... 11 Bab II Tinjauan Pustaka... 12 II.1 Teori Pengelolaan Sumber Daya Air... 12 II.1.1 Permasalahan Pengelolaan Sumber Daya Air... 15 II.1.2 Pengelolaan Sumber Daya Air Terpadu... 18 II.2 Teori Organisasi... 21 II.2.1 Organisasi sebagai sebuah Sistem... 21 II.2.2 Pengorganisasian dan Desain Organisasi... 32 II.2.3 Pembagian Kerja, Departementasi dan Rentang Kendali... 35 II.2.4 Pembagian Kewenangan Pusat dan Daerah... 40 II.2.5 Arah Penataan Organisasi... 46 II.3 Kerangka Konsep Penelitian... 52 vii
Bab III Kondisi Eksisting Institusi Pengelolaan Sumber Daya Air... 56 III.1. Sejarah Departemen Pekerjaan Umum... 56 III.2. Direktorat Jenderal Sumber Daya Air... 63 III.2.1 Visi dan Misi Ditjen Sumber Daya Air... 64 III.2.2 Kelembagaan Ditjen Sumber Daya Air... 68 III.3 Kelembagaan Pengelolaan Sumber Daya Air di Daerah... 89 III.4 Hubungan Kelembagaan Pengelolaan Sumber Daya Air... 95 Tingkat Pusat dan Daerah Bab IV Institusi Pengelolaan Sumber Daya Air ke Depan... 99 IV.1. Hasil Kuesioner... 99 IV.2. Analisis Institusi Pengelolaan Sumber Daya Air... 102 IV.2.1 Analisis Keunggulan dan Kelemahan... 109 IV.2.2 Analisis Ruang Lingkup Tugas dan Kewenangan... 117 IV.2.3 Analisis Pembagian Tugas dan Departementasi... 119 IV.2.4 Analisis Pelaksanaan Tugas UPT... 124 IV.3. Usulan Kelembagaan Pengelolaan Sumber Daya Air... 126 Bab V Kesimpulan dan Saran... 132 V.1 Kesimpulan... 132 V.2 Saran... 133 Daftar Pustaka... 134 Lampiran... 137 viii
DAFTAR LAMPIRAN Lampiran A. Kuisioner Penelitian... 137 Lampiran B. Rekapitulasi Hasil Kuisioner... 140 Lampiran C. Analisis Keuntungan dan Kelemahan... 145 ix
DAFTAR GAMBAR Gambar II.1 Siklus Hidrologi Tertutup... 13 Gambar II.2 Siklus Hidrologi... 14 Gambar II.3 Pemanfaatan Sumber Daya Air oleh stakeholder... 16 untuk berbagai keperluan Gambar II.4 DAS dan Batas Wilayah... 17 Gambar II.5 Lingkup Pengelolaan Sumber Daya Air... 18 Gambar II.6 Alur proses pembangunan... 20 Gambar II.7 Proses pembangunan... 20 Gambar II.8 Hubungan Organisasi dengan lingkungannya... 25 Gambar II.9 Langkah-langkah Proses Pengorganisasian... 33 Gambar II.10 Alternatif Pedulum Struktur Organisasi... 35 Gambar II.11 Peran Pemerintah dalam Pembangunan... 49 Gambar II.12 Pola Pikir Pemecahan Masalah... 53 Gambar II.13 Transformasi Kelembagaan Sumber Daya Air... 54 Gambar III.1 Struktur Organisasi Ditjen Sumber Daya Air... 87 Gambar III.2 Skema Pelaksanaan Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan...... 88 Gambar III.3 Struktur Organisasi UPT Ditjen SDA... 90 Gambar III.4 Struktur Organisasi Dinas SDA Provinsi Jawa Tengah...... 93 Gambar III.5 Struktur Organisasi Dinas Kimpraswil Provinsi DIY... 95 Gambar III.6 Pola Pendelegasian Wewenang Pusat dan Daerah... 96 Gambar III.7 Hubungan Kewenangan UPT dan Pemerintah Daerah... 97 Gambar III.8 Pergeseran Penyelenggaraan Pembangunan... 98 Gambar IV.1 Langkah dan faktor penyusunan Organisasi Ditjen SDA... 129 x
DAFTAR TABEL Tabel II.1 Prinsip Pengorganisasian dan Manfaat yang diperoleh... 29 Tabel II.2 Fungsi organisasi di lingkungan Dep. PU dan Ditjen SDA... 31 Tabel III.1 Perkembangan le-pu-an di Indonesia... 60 Tabel III.2 Perkembangan nomenklatur Departemen Pekerjaan Umum... 61 Tabel III.3 Nomenklatur Ditjen yang melaksanakan pengelolaan... 69 sumber daya air Tabel III.4 Jumlah Jabatan Struktural Ditjen Pengairan (s.d. 1994)... 72 Tabel III.5 Jumlah Jabatan Struktural Ditjen Pengairan (1994 s.d. 1999)... 76 Tabel III.6 Jumlah Jabatan Struktural Ditjen Pengembangan Perdesaan... 79 dan Ditjen Penataan Ruang dan Pengembangan Wilayah yang melaksanakan pengelolaan sumber daya air (1999 s.d. 2001) Tabel III.7 Jumlah Jabatan Struktural Ditjen SDA (2001 s.d. 2004)... 82 Tabel III.8 Jumlah Jabatan Struktural Ditjen SDA (2004 s.d. sekarang)... 86 Tabel III.9 Kriteria dan Penetapan Wilayah Sungai... 88 Tabel III.10 Jumlah Jabatan Struktural UPT di lingkungan Ditjen SDA... 90 Tabel VI.1 Nomenklatur Ditjen yang melaksanakan pengelolaan... 103 sumber daya air Tabel VI.2 Balai Besar Wilayah Sungai (BBWS) di lingkungan... 106 Ditjen Sumber Daya Air Tabel VI.3 Balai Wilayah Sungai (BWS) di lingkungan Ditjen SDA... 107 Tabel IV.4 Jumlah Jabatan Struktural di lingkungan Ditjen SDA... 108 Tabel IV.5 Jumlah Jabatan Struktural UPT di lingkungan Ditjen SDA... 108 Tabel IV.6 Matrik keunggulan dan kelemahan pola kelembagaan... 116 pengelolaan sda Tabel IV.7 Analisis Masalah Tata Kerja Sekretariat Ditjen SDA... 120 Tabel IV.8 Analisis Masalah Tata Kerja pada Direktorat Pelaksana... 123 xi