TESIS WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH I MADE ADHY MUSTIKA NIM :

TESIS WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH I MADE ADHY MUSTIKA NIM : 0990561024 POGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA 2016 i

WEWENANG PENYEBARLUASAN PROGRAM LEGISLASI DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Pada Program Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana I MADE ADHY MUSTIKA NIM : 0990561024 POGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA 2016 ii

Tesis ini Telah Diuji Pada Tanggal: 18 Oktober 2016 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana Nomor: 5126/UN14.4/HK/2016 Ketua : Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.MH. Sekretaris : Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH. Anggota : Prof. Dr I Wayan Parsa, SH.MH. Dr. Gde Marhaendra Wija Atmaja,SH.MHum. Dr. Putu Arya Sumertayasa,SH.MH. iv

UCAPAN TERIMAKASIH Puja dan puji syukur penulis panjatkan kepada Ida Sang Hyang Widhi Wasa karena atas berkah dan rahmat-nya penulis dapat menyelesaikan tesis yang berjudul Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Penyelesaian tesis ini juga tidak lepas dari bantuan dan dukungan banyak pihak. Oleh karena itu, dalam kesempatan ini penulis ingin menyampaikan rasa hormat dan ucapan terimakasih kepada: Bapak Prof. Dr. dr. Ketut Suastika, Sp.PD.KEMD, selaku Rektor Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan Program Magister Ilmu Hukum di Universitas Udayana. Ibu Prof. Dr. dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S (K)., selaku Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana, atas kesempatan yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti pendidikan Program Magister Ilmu Hukum di Universitas Udayana. Bapak Dewa Nyoman Rai Asmara Putra, SH.MH., selaku Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana, atas kesempatan dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk mengikuti dan menyelesaikan pendidikan pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Bapak Prof. Dr. I Gusti Ngurah Wairocana, SH.MH., selaku Dosen Pembimbing I atas kesabarannya telah membimbing dan mengarahkan penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini. vi

Bapak Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH., selaku Dosen Pembimbing II atas kesabarannya telah membimbing dan mengarahkan penulis sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini. Bapak Prof. Dr. I Made Arya Utama, S.H., M.Hum. selaku Dekan Fakultas Hukum Universitas Udayana atas berbagai dukungan administratif dan fasilitas yang diberikan kepada penulis untuk menyelesaikan pendidikan pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Bapak Dr Tuni Sakabawa Landra, S.H., M.H., selaku Sekretaris Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana atas segala kemudahan yang diberikan guna kelancaran penyelesaian tesis ini. Bapak Prof. Dr I Wayan Parsa, SH.MH, Bapak Dr. Gde Marhaendra Wija Atmaja, SH.MHum, serta Bapak Dr. Putu Arya Sumertayasa,SH.MHum. selaku dosen penguji. Para dosen Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana yang telah mencurahkan ilmu pengetahuan kepada penulis selama menempuh pendidikan pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Seluruh staf akademik Universitas Udayana yang telah memberi bantuan dan fasilitas dalam pelaksanaan pendidikan dan penyelesaian tesis ini. Ibu I Gusti Ayu Alit Dharma Suanti (Kepala Bagian Peraturan Perundangundangan, Biro Hukum dan Hak Asasi Manusia, Sekretariat Daerah Provinsi Bali), Bapak I Made Toya (Kabag Hukum Kota Denpasar), Bapak Anak Agung Gede Asteya Yudha (Kepala Sub Bagian Peraturan Perundang-undangan, Bagian Hukum, Setda Kabupaten Badung), dan Bapak I Made Ardana (Kabag Hukum Seta Kabupaten Jembrana) beserta staff, yang telah membantu penulis memberikan informasi dan bahan hukum yang mendukung penyelesaian tesis ini. vii

Ibu dan almarhum Bapak penulis, yang telah membesarkan dan membimbing penulis dengan tulus ikhlas dan penuh kasih sayang, serta kakakkakak penulis, yang selalu memberikan dukungan dan doa kepada penulis untuk menyelesaikan tesis ini. Istri tercinta, dr Luh Putu Sri Armini, putra-putriku tercinta, dr. Putu Pradnyanita Mustika, Made Aditya Pradnyadipa Mustika, Komang Ayu Pradnyatiwi Mustika, yang selalu memberi dan menjadi motivasi penulis untuk segera menyelesaikan tesis ini dengan baik. Keluarga serta rekan-rekan sesama mahasiswa, serta semua pihak yang membantu penulis dalam penyelesaian pendidikan pada Program Magister Ilmu Hukum Universitas Udayana. Akhir kata penulis menyadari bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna. Walaupun demikian, penulis berharap semoga tulisan ini tetap dapat bermanfaat bagi pembaca. Sekian dan semoga Ida Sang Hyang Widhi Wasa senantiasa melimpahkan berkah dan rahmatnya kepada kita semua. Ashtungkara. Denpasar, 17 Juni 2016 I Made Adhy Mustika NIM : 0990561024 viii

ABSTRAK Tesis ini berjudul Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Terdapat dua permasalahan yang dikaji dalam penelitian ini yaitu: pertama, bagaimanakah wewenang penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah; kedua, bagaimanakah bentuk pengaturan penyebarluasan Prolegda tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik. Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan konsep hukum, dan pendekatan kasus. Bahan hukum yang digunakan terdiri dari bahan hukum primer, bahan hukum sekunder, serta ditunjang dengan melakukan wawancara guna melengkapi bahan hukum yang digali. Bahan hukum tersebut dikumpulkan dengan menggunakan sistem kartu dan dianalisis secara deskriptif, interpretatif, evaluatif, dan argumentatif. Berdasarkan kajian yang dilakukan terhadap masalah dalam penelitian, diperoleh jawaban yaitu: pembentukan Perda merupakan salah satu wewenang pemerintahan daerah yang pembentukan Perda harus dilakukan dengan baik termasuk penyebarluasan Prolegda. Dalam praktek pembentukan Perda di Provinsi Bali, Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Kabupaten Jembrana, tahapan pembentukan Perda pada dasarnya telah dilakukan, tetapi penamaan yang digunakan berbeda, yaitu ada yang menggunakan istilah Prolegda dan ada juga yang menggunakan istilah Propemperda. Tentang wewenang penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terdapat perbedaan materi muatan normanya yaitu: Pasal 92 ayat (1) Undang-Undang No. 11 Tahun 2011 wewenang penyebarluasan Prolegda dilakukan sejak: a) penyusunan Prolegda; b) penyusunan rancangan Perda; c) pembahasan rancangan Perda; dan d) pengundangan Perda, sedangkan dalam Pasal 253 ayat (1) Undang-Undang No. 23 Tahun 2012, wewenang penyebarluasan Propemperda dilakukan sejak: a) penyusunan program pembentukan Perda; b) penyusunan rancangan Perda; dan c) pembahasan rancangan Perda. Perbedaan juga terlihat dalam wewenang penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah yaitu merupakan kewajiban Kepala Daerah saja (Pasal 254 UU No. 23 Tahun 2014), sedangkan dalam Pasal 94 Undang-Undang No. 11 Tahun 2011, wewenang penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah dilakukan bersama oleh DPRD dan Pemerintah Daerah. Kajian juga mendapatkan beberapa penormaan yang bermasalah yaitu menyangkut norma penamaan, ruang lingkup, dan format bahasa hukumnya. Kata Kunci: Wewenang, Penyebarluasan Prolegda, Pemerintahan Daerah. ix

ABSTRACT This thesis entitled Dissemination of the Local Legislation Program (Program Legislasi Daerah or Prolegda) on the Implementation of Regional Government. There are two issues were examined in this research: first, how is the dissemination competence of the Prolegda in the Implementation of Regional Government; and second, how is the dissemination form on Prolegda in the implementation of good local governance. This research is a normative legal research by using the statutory approach, the legal concept approach, and the case approach. The legal materials consisted of primary legal materials, secondary legal materials, and supported by interviews as complement. The legal materials were collected using a card system and analyzed by descriptive, interpretative, evaluative and argumentative approach. The answer to the studies conducted are: the establishment of Local Regulation (Peraturan Daerah or Perda) is one of the local government authority that must be done well, including the dissemination of Prolegda. In practice, the formation of Perda in the province of Bali, Denpasar city, Badung regency and Jembrana regency, stages of the formation of regulation has been basically done, but used different names, some use the term Prolegda and some are using the term Propemperda (Program Pembentukan Peraturan Daerah or Local Regulation Formation Program). About the authority of Prolegda dissemination in local governance, there are differences on the material content of the norm. In Article 92 paragraph (1) of Law No. 11 In 2011, the authority of Prolegda dissemination done since: a) preparation of the Prolegda; b) preparation of the Perda draft; c) discussion of the Perda draft; and d) the enactment of legislation. Meanwhile, on Article 253 paragraph (1) of Law No. 23 In 2012, the authority of Propemperda dissemination done since: a) preparation of Perda formation program; b) the drafting of the Perda; and c) discussion of the draft of Perda. Differences were also seen in the authority of dissemination of Perda that have been included in the Regional Gazette. In Article 254 of Law No. 23 In 2014, the authority is in the Regional Head alone, while in Article 94 of Law No. 11 In 2011, the authority conducted jointly by the Local Parliament (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah or DPRD) and the Local Government. Also found some problematic norms relating to the arrangement, the scope and legal terminology. Keywords: Authority, Dissemination of Prolegda, Local Government x

RINGKASAN Judul Tesis ini terdiri dari lima bab yang masing-masing bab terdiri dari beberapa sub bab yang memaparkan serta mengkaji permasalahan dalam penelitian ini yaitu menyangkut Wewenang Penyebarluasan Program Legislasi Daerah Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. Bab pertama merupakan bab pendahuluan yang menguraikan tentang latar belakang masalah, rumusan masalah, ruang lingkup masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, orisinalitas penelitian, landasan teoritis, dan metode penelitian yang digunakan dalam penelitian ini. Penelitian ini dilatarbelakang oleh wewenang penyebarluasan program legislasi daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, dimana terdapat konflik norma atau perbedaan penormaan, baik dari segi istilah, ruang lingkup, format bahasa hukumnya, maupun pejabat yang berwenang untuk melakukan penyebarluasan. Dari segi istilah, pengaturan dalam Undang- Undang No. 12 Tahun 2011 menggunakan istilah penyebarluasan Prolegda sedangkan Pasal 253 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 memakai istilah program pembentukan Perda. Kemudian pada tataran ruang lingkup, dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 pengaturan penyebarluasan Prolegda menyangkut: penyusunan Prolegda, penyusunan Rancangan Perda, pembahasan Rancangan Perda, hingga pengundangan Perda. Berbeda halnya dalam Undang- Undang No. 23 Tahun 2014 ruang lingkup penyebarluasan mencakup: penyusunan program pembentukan Perda, penyusunan rancangan Perda, dan pembahasan rancangan Perda. Disini dapat dilihat dalam materi pengaturan penyebarluasan Prolegda dalam Pasal 253 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 hanya pada penyebarluasan penyusunan program pembentukan Perda, penyusunan rancangan xi

Perda, dan pembahasan rancangan Perda, tidak seperti dalam Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 yang pengaturannya sampai penyebarluasan pengundangan Perda. Bab kedua menguraikan tentang pemerintah dan pemerintahan daerah yang rincian paparannya mennyangkut pengertian pemerintah dan pemerintahan, pemerintahan daerah sebagai bagian pemerintahan, dan wewenang pemerintahan daerah. Bab ketiga membahas tentang Perda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Secara berurutan uraian bahasan tentang Perda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah meliputi: pembentukan perda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, asas-asas pembentukan Perda, dasar pembentukan dan hierarki Perda, serta Perda dalam Prolegda. Bab keempat merupakan materi pokok yang membahas dan mengkaji tentang penyebarluasan Perda. Susunan bahasan dari materi bab empat secara lengkap adalah menyangkut: susunan materi muatan Perda, prosedur pembentukan Perda, dan penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Bab kelima merupakan penutup dari uraian penelitian yang terdiri atas simpulan dari permasalahan dalam penelitian ini serta diajukan saran sebagai tindaklanjut dari hasil kajian permasalahan. Simpulan dimulai dari uraian tentang kebebasan pemerintahan daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan yaitu berdasarkan atas prinsip otonomi seluas-luasnya dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia. Salah satu tugas penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah membentuk Perda yang harus dilakukan dengan baik dan harus memperhatikan prosedur pembentukan Perda yang secara umum meliputi 6 (enam) tahapan yaitu: 1) tahap perencanaan berupa Prolegda/Propemperda); 2) tahap penyiapan rancangan Perda; 3) tahap pembahasan); 4) tahap evaluasi); 5) tahap penetapan dan xii

pengundangan); 6) tahap penyebarluasan/sosialisasi). Dalam praktek pembentukan Perda di Provinsi Bali, Kota Denpasar, Kabupaten Badung dan Kabupaten Jembrana, ada perbedaan penamaan yang digunakan, yaitu ada yang menggunakan istilah Prolegda dan ada juga yang menggunakan istilah Propemperda. Tentang wewenang penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, terdapat perbedaan normanya yaitu: Pasal 92 ayat (1) Undang-Undang No. 11 Tahun 2011 wewenang penyebarluasan Prolegda dilakukan sejak: a) penyusunan Prolegda; b) penyusunan rancangan Perda; c) pembahasan rancangan Perda; dan d) pengundangan Perda, sedangkan dalam Pasal 253 ayat (1) Undang-Undang No. 23 Tahun 2014, wewenang penyebarluasan Propemperda dilakukan sejak: a) penyusunan program pembentukan Perda; b) penyusunan rancangan Perda; dan c) pembahasan rancangan Perda. Perbedaan juga terlihat dalam wewenang penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah yaitu merupakan kewajiban Kepala Daerah saja (Pasal 254 UU No. 23 Tahun 2014), sedangkan dalam Pasal 94 Undang-Undang No. 11 Tahun 2011, wewenang penyebarluasan Perda yang telah diundangkan dalam lembaran daerah dilakukan bersama oleh DPRD dan Pemerintah Daerah. Kajian juga mendapatkan beberapa penormaan yang bermasalah yaitu menyangkut norma penamaan, ruang lingkup, dan format bahasa hukumnya. Jawaban terhadap masalah kedua yaitu mengenai bentuk pengaturan penyebarluasan Prolegda dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, perlu dilakukan rekonstruksi dan sinkronisasi bentuk pengaturan penyebarluasan Prolegda tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, baik menyangkut wewenang pengaturan, penaman, ruang lingkup, maupun format bahasa hukumnya, sehingga ketidaksinkronan atau konflik norma dalam pengaturan wewenang penyebarluasan Prolegda tidak terjadi. xiii

DAFTAR ISI Halaman HALAMAN SAMPUL DEPAN... i HALAMAN SAMPUL DALAM.. ii HALAMAN PENGESAHAN TESIS iii HALAMAN PENETAPAN PANITIA PENGUJI TESIS. iv HALAMAN SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT. v HALAMAN UCAPAN TERIMA KASIH vi HALAMAN ABSTRAK... ix HALAMAN ABSTRACT..... x RINGKASAN TESIS xi DAFTAR ISI.. xiv BAB I PENDAHULUAN.. 1 1.1. Latar Belakang Masalah 1 1.2. Rumusan Masalah.... 13 1.3. Ruang Lingkup Masalah.. 14 1.4. Tujuan Penelitian..... 15 1.5. Manfaat Penelitian.... 15 1.6. Orisinalitas Penelitian.... 16 1.7. Landasan Teoritis... 17 1.7.1. Teori Negara Hukum.. 18 1.7.2. Teori Wewenang... 24 1.7.3. Teori Cita Hukum.. 30 1.7.4. Asas Preferensi.. 34 1.8. Metode Penelitian.... 39 1.8.1. Jenis Penelitian.. 39 1.8.2. Jenis Pendekatan 39 1.8.3. Sumber Bahan Hukum.. 40 1.8.4. Teknik Pengumpulan Bahan Hukum. 41 1.8.5. Analisis Bahan Hukum... 41 xiv

BAB II PEMERINTAH DAN PEMERINTAHAN DAERAH 42 2.1. Pengertian Pemerintah dan Pemerintahan.. 42 2.2. Pemerintahan Daerah Sebagai Bagian Pemerintahan 49 2.3. Wewenang Pemerintahan Daerah. 52 BAB III PERDA DALAM PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH 61 3.1. Pembentukan Perda Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah. 61 3.2. Asas-asas Pembentukan Perda.. 65 3.3. Dasar Pembentukan dan Hierarki Perda.. 72 3.4. Perda Dalam Prolegda. 78 BAB IV PENYEBARLUASAN PROLEGDA DALAM PEMBENTUKAN PERDA..... 81 4.1. Susunan Materi Muatan Perda. 81 4.2. Prosedur Pembentukan Perda..... 110 4.3. Penyebarluasan Prolegda Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah.... 155 BAB V PENUTUP. 170 5.1. Simpulan.... 170 5.2. Saran...... 170 DAFTAR BACAAN 173 xv