BAB I PENDAHULUAN 1. Latar Belakang Kemiskinan merupakan masalah utama pembangunan yang sifatnya kompleks dan multi dimensional. Persoalan kemiskinan bukan hanya berdimensi ekonomi tetapi juga sosial, budaya, politik bahkan juga ideologi. Secara umum kondisi kemiskinan tersebut ditandai oleh: kerentanan, ketidakberdayaan, keterisolasian, dan ketidakmampuan untuk menyampaikan aspirasi dan kebutuhannya. Akibat kemiskinan antara lain: secara sosial ekonomi dapat menjadi beban masyarakat; rendahnya kualitas dan produktivitas masyarakat; rendahnya partisipasi masyarakat; menurunnya ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat; menurunnya kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, kemungkinan merosotnya mutu generasi di masa datang. Berbagai negara mempunyai komitmen kuat untuk memerangi kemiskinan, yang dirumuskan dalam tujuan utama pembangunan abad milenium (Millenium Development Goals/MDGs). Hal ini perlu diperhatikan, mengingat berbagai program penanggulangan kemiskinan yang tejadi di masa lalu belum dapat menyetuh secara radikal tentang bagaimana wabah kemiskinan tersebut dapat ditumpas. Di dalam MDGs ada 8 (delapan) tujuan yang menjadi pembahasan yaitu: 1) Menghapuskan kemiskinan dan kelaparan; 2) Menyediakan pelayanan pendidikan dasar untuk semua; 3)
Mendorong kesetaraan gender dan pemberdayaan perempuan; 4) Menurunkan angka kematian anak; 5) Meningkatkan kesehatan ibu; 6) Memerangi HIV/AIDS, malaria, dan penyakit menular lainnya; 7) Memastikan keberlanjutan lingkungan hidup; 8) Membangun kemitraan global dalam pembangunan 1. Apa yang tercantum dalam MDGs sudah sesuai dengan cita-cita luhur bangsa Indonesia sebagaimana tertuang dalam Mukadimah/Pembukaan UUD 1945, yang menyatakan untuk mewujudkan manusia Indonesia seutuhnya dengan melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; memajukan kesejahteraan umum; mencerdaskan kehidupan bangsa; dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial tersebut adalah tertuang dalam bentuk berbagai perundangan-undangan maupun peraturan lain yang mendukung tercapainya tujuan berdirinya Negara Indonesia. Terkait dengan upaya menciptakan kesejahteraan masyarakat maka melalui hubungan pusat dan daerah yang di atur dalam UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, memiliki tujuan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan masyarakat, dan peningkatan peranserta dan partisipasi 2. Penjabaran dari tujuan 1 www.undp.or.id 2 Pembukaan UUD 1945 2
masyarakat. Dalam rangka meningkatkan kemampuan Pemerintah Daerah maka daerah diharapkan mampu mengidentifikasi berbagai permasalahan pengembangan kapasitas dilihat dari tiga tingkatan (sistem, kelembagaan, individu) dan empat tema (good governance, Perencanaan Pembangunan dan Ekonomi, Sumberdaya Manusia dan Kelembagaan, Manajemen Keuangan dan Penganggaran). Langkah-langkah tersebut sebetulnya sudah dilaksanakan dari tahun ke tahun, baik itu melalui program-program pengentasan kemiskinan yang berbasis pemberdayaan masyarakat maupun peningkatan kualitas aparat pemerintah. Namun demikian, upaya tersebut masih jauh dari yang kita harapkan bersama mengingat tantangan dan kendala yang dihadapi dalam mensejahterakan masyarakat masih sangat besar. Disamping itu, faktor rendahnya kemampuan sumber daya manusia, geografis, dan keterbatasanketerbatasan lainnya juga menjadi penghambat pencapaian tujuan. Salah satu faktor keterbatasan pembangunan di Indonesia terutama dalam pemberdayaan masyarakat dan pengentasan kemiskinan adalah masih masih terbatasnya sumber pembiayaan dari Anggaran dan Pendapatan Belanja Negara (APBN) dan masih tergantungnya pembiayaan pembangunan Indonesia pada hutang luar negeri. Salah satu program yang dijalankan pemerintah adalah Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri (disingkat PNPM MANDIRI) pada hakekatnya adalah gerakan nasional yang dituangkan dalam kerangka kebijakan yang menjadi acuan pelaksanaan berbagai program 3
penanggulangan kemiskinan berbasis pemberdayaan masyarakat. Dalam PNPM Mandiri Perdesaan terdapat komponen penting yang menjadikan program bisa berjalan dengan baik yaitu: Bantuan Langsung Masyarakat (Community Block Grants). Bantuan Langsung Masyarakat merupakan pengalokasian dana langsung kepada masyarakat yang disalurkan oleh Pemerintah melalui Pemerintah Daerah Kepada Masyarakat. Pemberian bantuan yang dilaksanakan oleh Pemerintah dan Pemerintah Daerah dengan mekanisme bantuan dana BLM tidak bisa lepas dari kemampuan Pemerintah dalam menyediakan anggaran. Dengan besaran dana BLM per kecamatan pada tahun 2011, antara 450 juta 3 milyar yang tersebar di 5.020 kecamatan, 393 kabupaten/kota, di 32 provinsi yang berasal dari Pemerintah Indonesia. Hal ini termuat di salah satu perjanjian pinjaman terkait PNPM Mandiri Perdesaan antara Pemerintah Republik Indonesia dengan International Bank Recontruction and Develepoment No. 8079-ID dan No 8217-ID yang menyebutkan bahwa pinjaman tersebut disetujui untuk menambah keuangan dalam PNPM Mandiri Perdesaan. Disamping itu, dalam loan agreement disebutkan bahwa ada 4 kategori pinjaman yang digunakan yaitu: a. Blok Grants; b. Facilitation Support; c. Goods, Consultan Services, Training, Wokrshop; d. Incremental Cost 3. Terkait dengan block grants maka jelas disebutkan bahwa pemerintah RI melakukan pinjaman untuk 3 Loan Agreement Number No. 8079-ID dan No 8217-ID between Republic of Indonesia and International Bank Reconstruction and Development 4
penanggulangan kemiskinan melalui pemberian block grant (hibah) kepada masyarakat. Mekanisme penyaluran dana kepada masyarakat diatur dalam Project Manual/Petunjuk Teknis Operasional yang disepakati dua belah pihak dan menjadi bagian dari perjanjian pinjaman. Terkait dengan perjanjian antara Pemerintah dengan Bank Dunia, maka jika dilihat dari Undang-undang nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara terutama pasal 22 yang mengamanatkan Pemerintah Pusat dapat memberikan hibah dan atau pinjaman kepada Pemerintah Daerah atau sebaliknya. Terkait dengan pelaksanaan otonomi daerah maka pada Undangundang Nomor 33 tahun 2004 tentang perimbangan keuangan pusat dan daerah pada pasal 43 sampai dengan 46 juga diamanatkan tentang hibah kepada daerah. PNPM Mandiri Perdesaan menjadi faktor yang menarik untuk dikaji mengingat pengalokasian dana kepada masyarakat secara langsung sesuai dengan perjanjian pinjaman akan tetapi menggunakan mekanisme penganggaran melalui Pemerintah Daerah sampai saat ini masih menimbukan beberapa tafsir yang berbeda dari berbagai pihak terkait melaksanaan PNPM Mandiri Perdesaan. Pengertian Hibah pada PNPM-MPd sedikit berbeda Hibah pada KUH Perdata, Hibah disini dapat dipandang sebagai Community Grant yaitu Hibah dari Pemerintah langsung kepada masyarakat, beberapa peraturan hibah yang ada antara lain adalah Peraturan Pemerintah Nomor 57 tahun 2005 tentang Hibah Kepada Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 2 tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan atau Penerimaan Hibah serta Penerusan 5
Pinjaman dan atau Hibah Luar Negeri. Regulasi yang terdapat dalam peraturan tersebut hanya mengatur pinjaman dan atau hibah dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah atau sebaliknya. Ketentuan tentang dana hibah atau BLM yang ada di PNPM Mandiri Perdesaan diatur melalui PMK Nomor 168 tahun 2009 tentang Pedoman Pendanaan Urusan Bersama Pusat dan Daerah Untuk Penanggulangan Kemiskinan telah menyebutkan bahwa dana APBN yang disalurkan lewat PNPM Mandiri adalah Dana Urusan Bersama, sedangkan kontribusi dari APBD disebut Dana Daerah untuk Urusan Bersama. Penyebutan DUB dan DDUB dalam pengertian keuangan negara dengan dikeluarkannya ketentuan tersebut dapat dibenarkan. Akan tetapi hal ini tidak merubah dari sifat pendanaan yang bersumber dari pinjaman. Dengan demikian ketentuan tentang hibah kepada masyarakat belum secara jelas tertuang dalam aturan mengenai pinjaman dan atau hibah kepada masyarakat. Permasalahan lain yang timbul adalah ketika peraturan yang tertuang pada Undang Undang no 15 tahun 2007 tentang Badan Pemeriksa Keuangan serta Undang-undang nomor 15 tahun 2004 tentang pemeriksaaan pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara melakukan pemeriksaan terhadap dana hibah/blm yang sudah dihibahkan kepada masyarakat. Hal ini perlu untuk segera dijernihkan baik pada dasar legalitasnya maupun aturan lain yang menjadi payung pemberiah hibah kepada masyarakat. Hibah yang ada di PNPM Mandiri Perdesaan terutama untuk Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) berasal dari dana pinjaman luar negeri dan 6
menggunakan tata cara yang disepakati antara kedua belah pihak. Kementrian Keuangan dalam menyalurkan dana tersebut kepada masyarakat menggunakan mekanisme akun dengan bentuk Belanja Sosial apakah hal ini dapat masuk kategori hibah dari pemerintah pusat ke masyarakat melalui pemerintah daerah? Karena jika DDUB dianggap sebagai peraturan baru dalam penyaluran dana BLM khususnya untuk PNPM Mandiri, maka tanggung jawab pelaksana program khususnya yang berkaitan dengan aspek legal keuangan terletak di tangan Pemerintah Pusat atau daerah sedangkan Pemerintah Daerah hanya sebagai penyalur dari pinjaman serta keikutsertaan dalam DDUB menggunakan ketentuan pertanggungjawaban yang terpisah. Atas dasar hal tersebut menjadi kendala ketika dana BLM yang disalurkan oleh Pemerintah kepada masyarakat apakah tetap menjadi bagian dari keuangan negara yang wajib diaudit? Atau dilepas begitu saja ketika uang sudah diserahkan masyarakat untuk dilaksanakan sesuai petunjuk teknis, dan mendapat pendampingan dari para konsultan/fasilitator PNPM Mandiri Perdesaan? 2. Perumusan Masalah 2.1 Bagaimana hibah kepada masyarakat melalui dana Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) dalam PNPM Mandiri Perdesaan dilihat dari perundang-undangan di Indonesia? 2.2 Bagaimana status dana BLM yang sudah dihibahkan kepada masyarakat, sehingga masih menjadi bagian pemeriksaan oleh lembaga pemeriksa? 7
3. Keaslian Penelitian Penelitian tentang kajian pemberian hibah kepada masyarkat dalam PNPM Mandiri Perdesaan belum pernah dilakukan. Akan tetapi, penelitian tentang keuntungan akan adanya BLM sudah beberapa yang melakukan. Penelitian ini lebih meninjau aspek legalitas pemberiah hibah serta pemeriksaan terhadap dana yang sudah dihibahkan kepada masyarakat. 4. Tujuan Penelitian 4.1 Sebagai kajian hukum atas peraturan perundang-undangan terkait pemberian Bantuan Langsung Masyarakat (BLM) kepada masyarakat di Indonesia; 4.2 Sebagai rekomendasi bagi para pihak yang terlibat dalam programprogram pemberian dana BLM kepada masyarakat; 4.3 Sebagai syarat menyelesaikan Studi Pascasarjana Hukum Bisnis. 5. Manfaat Penelitian 5.1 Penelitian ini memberikan faedah terhadap kondisi perundangperundangan di Indonesia terutama menyangkut penyediaan anggaran pembangunan yang langsung untuk masyarakat; 5.2 Penelitian ini memberikan manfaat secara aplikatif kepada para penyusun program-program yang memberikan BLM serta memberikan masukan terhadap pemeriksa program pembangunan. 8