BAB I : Pendahuluan 1.1 Latar Belakang Penarikan pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan barangkali merupakan salah satu kebijakan pemerintahan Obama yang paling dilematis. Keputusan untuk menarik pasukan dari Afghanistan diproyeksikan akan memperbesar potensi kembalinya rezim Taliban untuk berkuasa di negara tersebut. Ditambah dengan pemerintahan yang belum juga stabil, hengkangnya pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan tentu dapat menyebabkan kekacauan lain di negara tersebut. Namun di sisi lain, jika Amerika Serikat tidak menarik pasukannya dari Afghanistan maka ada harga lain yang perlu dibayar antara lain adalah pembiayaan perang yang kian membengkak serta korban jiwa dari pihak pasukan Amerika Serikat yang terus berjatuhan. Gambaran dilema tersebut menjadikan keputusan untuk menarik pasukan dari Afghanistan ini kemudian menjadi menarik untuk dikaji. Diawali dari pidato Presiden Obama pada Juni 2011, proses penarikan pasukan dilaksanakan pertama kali pada 13 Juli 2011. Inisiasi penarikan tersebut kemudian diikuti dengan penarikan 35.000 pasukan pada September 2012, menyisakan sebanyak 65.000 pasukan Amerika Serikat di Afghanistan dari sebelumnya sebanyak 100.000 pada 2011. Proses tersebut akan dilaksanakan secara bertahap setiap tahunnya dan direncanakan akan selesai pada 2017. 1 Pada Januari 2015, pasukan Amerika Serikat yang ditempatkan di Afghanistan hanya tersisa sebanyak 9.800 pasukan saja. Jumlah tersebut adalah kurang dari setengah jumlah pasukan pada Februari 2014 yang berjumlah 34.000 pasukan di Afghanistan. Proses penarikan pasukan yang demikian lama dan terkesan bertele-tele ini juga dapat menggambarkan situasi yang dihadapi Amerika Serikat, dimana dirinya berada dalam posisi yang cukup sulit. Konsekuensi-konsekuensi yang akan dihadapi, baik untuk menarik maupun tidak menarik pasukannya dari Afghanistan, menjadi latar belakang mengapa kebijakan ini kemudian menjadi dilematis. Perekonomian Amerika Serikat yang belum benar-benar bangkit dari krisis ekonomi 2008 tentunya menjadi salah satu pekerjaan rumah bagi Obama. Dan berkaitan dengan hal tersebut, menghamburkan dana yang demikian besar untuk mengirim pasukan ke luar teritori Amerika Serikat tentu bukanlah pilihan yang tepat dalam skema pengetatan anggaran dan proses pemulihan perekonomian negara tersebut. 1 White House, Statement by The President on Afghanistan, Mei 2014, <https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2014/05/27/statement-president-afghanistan>, diakses 30 Maret 2015.
Namun di sisi lain, Amerika Serikat juga menghadapi potensi chaos yang cukup besar pula di Afghanistan jika pasukannya benar-benar ditarik dari negara tersebut. Potensi kembali naiknya rezim Taliban di Afghanistan menjadi satu dari sekian banyak proyeksi konsekuensi yang akan dihadapi tidak hanya oleh rakyat Afghanistan sendiri, namun juga oleh Amerika Serikat ketika menarik pasukannya dari negara tersebut. Segala dinamika yang terjadi, baik secara domestik di Amerika Serikat maupun di Afghanistan, inilah yang kemudian melatarbelakangi penulis untuk mengambil topik pembahasan ini. Di sini penulis berusaha melihat alasan apa yang melatarbelakangi keputusan Amerika Serikat untuk menarik pasukannya dari Afghanistan. Segala dilema yang dihadapi oleh Amerika Serikat berkaitan dengan keputusan menarik maupun tidak menarik pasukannya merupakan bahan pertimbangan yang akan pula diikutsertakan sebagai bahan analisis, sehingga nantinya penulis diharapkan dapat menemukan latar belakang penarikan keputusan penarikan pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan dilema yang dihadapi oleh Amerika Serikat yang direpresentasikan melalui konsekuensi yang akan dihadapi pada setiap pilihan, baik untuk menarik ataupun tetap menempatkan pasukan di Afghanistan, maka penelitian ini dirancang untuk menjawab pertanyaan penelitian berikut : Mengapa pada akhirnya pemerintah Amerika Serikat memutuskan untuk menarik pasukannya dari Afghanistan? 1.3 Landasan Konseptual Dalam menjawab rumusan masalah di atas, penulis akan menggunakan dua landasan konseptual, yaitu : War on Terror pada Masa Pemerintahan Obama War on Terror adalah istilah resmi yang dipergunakan oleh pemerintah Amerika Serikat dalam menyebut operasi-operasi yang dilaksanakan dalam rangka memerangi terorisme. Istilah tersebut pertama kali digunakan oleh Presiden Bush dalam pidatonya pada 20
September 2001 di depan Kongres Amerika Serikat. 2 Istilah War on Terror sendiri meliputi lingkup operasi dan strategi yang luas, dan dilaksanakan di berbagai belahan dunia. War on Terror juga sering pula disebut sebagai Global War on Terror atau Long War. Pada masa pemerintahan Bush, konsep yang menjadi fokus dari implementasi War on Terror adalah konfrontatif, di mana Amerika Serikat melaksanakan tindakan-tindakan yang sifatnya preventive sebelum musuh menyerang melalui strategi-strategi yang sifatnya invasif ke beberapa negara. Invasi Amerika Serikat ke Iraq pada 2001 dan ke Afghanistan pada 2002 merupakan contoh operasi di bawah naungan konsep War on Terror pada masa pemerintahan Bush. Penggunaan Penjara Guantanmo di Kuba sebagai pusat detensi pelaku dan terduga terorisme juga merupakan contoh dari implementasi konsep War on Terror pada masa pemerintahan Bush yang berfokus pada tindakan-tindakan konfrontatif. Pada masa pemerintahan Obama, fokus yang diangkat dalam pelaksanaan konsep War on Terror cukup berbeda. Konsep konfrontatif yang sebelumnya mendasari strategi dan operasi yang dilaksanakan di bawah konsep War on Terror pada masa pemerintahan Bush mulai dikurangi dan digantikan oleh konsep konstruktif yang menjadi fokus dari pelaksanaan War on Terror pada masa pemerintahan Obama. Hal ini salah satunya terlihat dari pengurangan penggunaan istilah War on Terror dalam dokumen-dokumen kenegaraan mulai pada masa pemerintahan Obama. Istilah tersebut kemudian secara resmi tidak lagi dipakai oleh pemerintah Amerika Serikat di bawah Presiden Obama mulai tahun 2009 dan diganti dengan Overseas Contingency Operations yang dipakai secara resmi untuk menggantikannya. 3 Dalam masa kampanye tahun 2008 pun Obama secara jelas menyatakan bahwa keputusan Bush dengan kebijakan War on Terror merupakan kesalahan besar dan Obama akan mendefinisikan ulang konsep tersebut. Dalam pidatonya dalam masa kampanye tersebut Obama juga berjanji bahwa War on Terror yang akan dilaksanakannya nanti akan 2 Cnn.com, Transcript of President Bush s Adress (daring), 21 September 2001, < http://edition.cnn.com/2001/us/09/20/gen.bush.transcript/ >, diakses pada 20 Juni 2015. 3 Washingtonpost.com, 'Global War On Terror' Is Given New Name (daring), Maret 2009, <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/03/24/ar2009032402818.html >, diakses pada 16 Juni 2015.
lebih dapat diterima, lebih bermoral dan tentunya lebih efektif. 4 Pada saat inagurasinya dalam masa pemerintahan yang kedua Obama menyatakan dengan percaya diri bahwa decade of war is now ending (Obama, 2013). 5 Hal ini menunjukkan komitmen Obama dalam memperbarui konsep War on Terror yang selama ini dipandang cukup menakutkan oleh dunia internasional. Perubahan paradigma yang diangkat dalam pelaksanaan konsep War on Terror juga terlihat dari strategi-strategi yang dilaksanakan oleh pemerintah Amerika Serikat kemudian, salah satunya adalah memulai inisiasi penutupan penjara Guantanamo. Meskipun proses penutupan masih berlanjut hingga kini dan dalam prosesnya diliputi banyak pro dan kontra di masyarakat, upaya Obama untuk menutup penjara Guantanamo memperlihatkan komitmen pemerintah Amerika Serikat dalam memberikan wajah baru yang lebih ramah kepada pelaksanaan War on Terror pada masa pemerintahannya. Masa pemerintahan kedua Obama juga terlihat lebih memiliki alur yang jelas dalam melaksanakan War on Terror ala Obama. Fokus dari War on Terror pada masa pemerintahan Obama pun mengalami pergeseran dari perang secara fisik menjadi strategistrategi luar negeri yang dianggap lebih efektif dan beresiko rendah. Setidaknya terdapat dua strategi utama dari War on Terror pada masa pemerintahan Obama yang kedua, yaitu penarikan pasukan dari Iraq dan Afghanistan serta pembangunan hubungan bilateral yang lebih baik dengan Afghanistan dan Pakistan. 6 Rencana ini diwujudkan dengan cukup baik oleh Obama dengan proses penarikan pasukan yang telah selesai di Iraq dan terus berjalan di Afghanistan, serta perbaikan hubungan diplomasi dengan Afghanistan dan Pakistan. Berkaitan dengan fenomena yang akan diteliti, penulis akan menggunakan skema War on Terror ala Obama ini sebagai kacamata dalam melihat keputusan Amerika Serikat untuk menarik pasukannya dari Afghanistan. Perubahan paradigma dalam melaksanakan War on Terror pada masa pemerintahan Obama akan dipergunakan sebagai sudut pandang penulis 4 Nytimes.com, Obama s Remarks on Iraq and Afghanistan (daring), Juli 2008, < http://www.nytimes.com/2008/07/15/us/politics/15text-obama.html?pagewanted=all&_r=0 >, diakses 21 Maret 2015. 5 White House, Inaugural Adress by President Obama (daring), Januari 2013, < https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2013/01/21/inaugural-address-president-barack-obama >, diakses 21 Maret 2015. 6 M. Bentley, J. Holland, Obama s Foreign Policy: Ending the War on Terror, Routledge Studies in US Foreign Policy, New York, 2014.
dalam melihat keputusan penarikan pasukan dari Afghanistan sebagai suatu produk politik luar negeri Amerika Serikat. Tipologi Strategi Politik Luar Negeri oleh John Lovell Tipologi strategi politik luar negeri yang dibuat oleh John Lovell secara garis besar bertumpu pada argumen bahwa kebijakan luar negeri dari suatu negara merupakan hasil kalkukasi dari para pembuat keputusan mengenai strategi lawan dan perkiraan mereka akan kemampuan mereka sendiri. Menurut pembagian tipologi tersebut, suatu negara akan memilih untuk melakukan strategi politik luar negeri tertentu berdasarkan pertimbangan yang berimbang antara perkiraan kemampuan diri mereka dan perkiraan strategi lawan. Teori ini kemudian membagi strategi politik luar negeri suatu negara ke dalam empat tipologi yang masing-masing merupakan titik temu antara situasi tertentu perkiraan strategi lawan dan perkiraan kemampuan diri dari para pembuat kebijakan tersebut. Sumber : John Lovell, Foreign Policy in Perspective, 1970 (dalam Mochtar Mas oed, Ilmu Hubungan Internasional Disiplin dan Metodologi, LPP3ES, 1990, hal. 190) Secara garis besar, tipologi ini sebenarnya berusaha menjelaskan bahwa produk strategi politik luar negeri suatu negara merupakan hasil kalkulasi berdasarkan asas cost and benefit analysis. Bagaimana suatu negara melihat kemampuan dirinya sendiri tentu akan berpengaruh terhadap pilihan strategi politik luar negeri yang akan diambil. Pengaruh tersebut juga didapatkan dari perspektif negara tersebut dalam melihat kemampuan maupun strategi lawan, yang nantinya akan berimplikasi pula pada pilihan produk politik luar negeri yang akan dihasilkan. Di sini dapat dilihat bahwa perhitungan yang dilakukan sebenarnya sangat berfokus pada perhitungan untung-rugi, di mana suatu negara tentu akan mengambil keputusan yang
paling sesuai dengan situasi yang terjadi dan tentu, paling rendah resikonya. Sebagai contoh, ketika suatu negara melihat dirinya sendiri lebih lemah daripada lawan dan lawan dianggap memiliki potensi-potensi strategi yang mengancam maka strategi politik luar negeri yang akan dipilih adalah Tipologi Akomodasi karena strategi tersebut memiliki potensi kerugian yang rendah. Dalam situasi demikian, jika negara tersebut memaksakan untuk melaksanakan strategi politik luar negeri yang sifatnya konfrontatif maka potensi kerugian yang akan diderita pun akan semakin tinggi karena posisinya yang lebih lemah daripada lawan. Hal ini memperlihatkan penggunaan cost and benefit analysis yang turut menjadi dasar pengambilan keputusan suatu negara. Berkaitan dengan fenomena yang akan diteliti, penulis akan menggunakan tipologi ini sebagai perspektif tambahan untuk menjelaskan mengapa pada akhirnya keputusan untuk menarik pasukan lah yang diambil oleh pemerintah Amerika Serikat. Penggolongan keputusan Amerika Serikat untuk menarik pasukannya dari Afghanistan ke dalam tipe strategi politik luar negeri tertentu menurut tipologi ini diharapkan dapat memberikan gambaran situasi dan dilema yang dihadapi oleh Amerika Serikat dalam proses decisionmaking. Penulis juga mengambil landasan konseptual ini sebagai konsep pendukung karena keterkaitannya dengan perubahan paradigma implementasi War on Terror yang terjadi pada masa pemerintahan Obama. Dalam hal ini, teori ini dianggap penulis dapat menjelaskan perubahan paradigma yang terjadi melalui pendekatan terhadap strategi politik luar negeri yang dilaksanakan oleh Amerika Serikat. Gambaran pola strategi politik luar negeri yang dilakukan oleh pemerintah Amerika Serikat pada masa pemerintahan Obama dapat menjadi bukti perubahan paradigma yang dilakukan oleh Obama berkaitan dengan pelaksanaan Global War on Terror. Selain itu, tipologi yang ada juga dapat menjelaskan latar belakang persepsi yang dimiliki oleh Amerika Serikat dalam proses decision-making hingga pada akhirnya menghasilkan keputusan untuk menarik pasukan dari Afghanistan. Latar belakang persepsi inilah yang nantinya dapat menjelaskan mengapa pada akhirnya keputusan untuk menarik pasukan dari Afghanistan lah yang diambil; yang juga akan merepresentasikan alasan perubahan paradigma yang terjadi pada masa pemerintahan Obama.
1.4 Argumen Utama Pemerintah Amerika Serikat memutuskan untuk menarik pasukannya dari Afghanistan selain karena perhitungan untung-rugi yang dilakukan, juga karena konsep War on Terror yang diadopsi pada masa pemerintahan Obama lebih berfokus pada konsep rebuilding dan restructuring, daripada konsep konfrontatif seperti pada pemerintahan sebelumnya. Perubahan konsep ini dilakukan karena perkembangan situasi yang terjadi, baik di Amerika Serikat maupun di Afghanistan, menyebabkan konsep konfrontatif tidak lagi relevan untuk digunakan sebagai dasar implementasi War on Terror. Di Amerika Serikat, krisis finansial serta kebijakan pengetatan anggaran menjadi contoh perkembangan situasi yang menyebabkan konsep rebuilding dan restructuring menjadi pilihan yang rasional karena memiliki tingkat resiko yang lebih rendah. Sedangkan di Afghanistan, berkembangnya tata pengelolaan pemerintahan yang lebih baik melalui sistem demokrasi serta melemahnya ancaman Taliban menjadi pertimbangan yang membuat konsep rebuilding dan restructuring dilihat sebagai konsep yang lebih cocok untuk diterapkan dalam implementasi War on Terror di Afghanistan. 1.5 Metodologi Penulisan skripsi yang membahas penarikan pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan ini akan mempergunakan metode kualitatif. Metode ini dipergunakan untuk mengetahui dilema seperti apa saja yang dihadapi oleh Amerika Serikat ketika mempertimbangkan penarikan pasukannya dari Afghanistan. Metode ini dipergunakan dengan mengumpulkan data jenis kualitatif dan data jenis kuantitatif berupa data sekunder (data yang sudah diolah) yang diperoleh melalui studi literatur dari buku, jurnal, artikel internet serta media massa, baik online maupun cetak. Data kualitatif yang akan dipergunakan antara lain berupa pidato kenegaraan serta undang-undang dan kebijakan pemerintah Amerika Serikat dan Afghanistan. Sedangkan data kuantitatif yang akan dipergunakan antara lain adalah data mengenai jumlah pasukan Amerika Serikat di Afghanistan, data pengeluaran perang Amerika Serikat untuk misi di Afghanistan, serta data jumlah korban jiwa selama perang di Afghanistan. Data-data tersebut akan dipergunakan untuk menyimpulkan alasan mengapa pada akhirnya Amerika Serikat menarik pasukannya dari Afghanistan.
Berkaitan dengan hal tersebut, konteks yang akan dipergunakan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut; Dilema adalah situasi sulit yg mengharuskan orang menentukan pilihan antara dua kemungkinan yg sama-sama tidak menyenangkan atau tidak menguntungkan; situasi yg sulit dan membingungkan Penarikan pasukan adalah proses pemulangan pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan yang telah dimulai sejak 2011 dan direncanakan akan dilaksanakan hingga 2017. Pasukan adalah seluruh anggota korps angkatan darat, laut dan udara Amerika Serikat yang turut serta dalam Operation Enduring Freedom di Afghanistan. Amerika Serikat adalah negara serikat republik konstitusi federal yang terdiri dari lima puluh negara bagian dan sebuah distrik federal. Afghanistan adalah negara yang secara resmi bernama Republik Islam Afghanistan dan terletak di sebuah wilayah landlock di antara Asia Selatan dan Asia Tengah. Roadmap yang akan dijalankan penulis dalam melaksanakan penelitian ini adalah dengan mempergunakan data dan fakta yang ada dari fenomena yang terjadi untuk kemudian dipergunakan dalam proses pengkajian. Data dan fakta yang meliputi setting dari pengambilan keputusan untuk menarik pasukan dari Afghanistan akan dipergunakan untuk mengkajikebijakan penarikan pasukan itu sendiri, sehingga nantinya akan terjawab alasan di balik keputusan tersebut. Sesuai dengan rencana organisasi penulisan yang diajukan, pada bab awal penulis akan menjelaskan konsekuensi apa saja yang akan dihadapi oleh kedua pihak ketika keputusan penarikan pasukan kemudian diambil. Konsekuensi dari keputusan menarik maupun tidak menarik pasukan dari Afghanistan akan dipaparkan dengan mengambil sudut pandang dari kedua belah pihak,amerika Serikat dan Afghanistan, untuk memberikan gambaran yang seimbang mengenai proyeksi situasi apa saja yang akan terjadi pada kedua belah pihak ketika salah satu keputusan diambil. Data dan fakta yang diperlukan dalam penelitian antara lain adalah data mengenai situasi domestik di kedua tempat,amerika Serikat dan Afghanistan, baik dari kacamata politik, ekonomi maupun sosial budaya. Data ini penting untuk melihat setting yang melatarbelakangi kebijakan penarikan pasukan dari Afghanistan. Namun demikian, penulis tidak akan terlalu dalam melihat permasalahan domestik kedua negara dan membatasi diri pada hal-hal yang relevan terhadap kebijakan penarikan pasukan saja. Dari Afghanistan, penulis akan berusaha melihat dinamika yang terjadi dalam pemerintahan Afghanistan serta proyeksi efek yang diberikan Amerika Serikat atas kedua
kemungkinan keputusan. Penulis akan mengumpulkan data antara lain mengenai situasi politik domestik Afghanistan, terutama yang berkaitan dengan Taliban sebagai alasan utama penempatan pasukan Amerika Serikat di negara tersebut. Penulis juga akan mengumpulkan data mengenai pengaruh penempatan pasukan Amerika Serikat pada masyarakat serta pemerintahan Afghanistan untuk melihat dampak yang akan didapatkan dari keputusan untuk menarik maupun tidak menarik pasukan dari negara tersebut. Dari Amerika Serikat, penulis akan melihat dinamika yang terjadi tidak hanya dalam internal pemerintahan Amerika Serikat itu sendiri saja, namun juga dinamika yang terjadi dalam tataran publik domestiknya. Segala polemik yang meliputi proses pengambilan keputusan penarikan pasukan juga akan dilihat sebagai faktor yang mempengaruhi keputusan akhir yang diambil. Data-data di atas pada akhirnya akan dipertimbangkan sebagai faktor-faktor yang berpengaruh dalam pengambilan keputusan penarikan pasukan dari Afghanistan. Penulis kemudian akan melihat bagaimana keterkaitan antar faktor serta intensitas pengaruh dari masing-masing faktor tersebut terhadap keputusan final. Dari sini diharapkan akan ditemukan jawaban atas latar belakang dari kebijakan penarikan pasukan Amerika Serikat dari Afghanistan.