BAB. I PENDAHULUAN Penelitian ini akan menjelaskan implementasi penganggaran berbasis kinerja pada organisasi sektor publik melalui latar belakang dan berusaha mempelajarinya melalui perumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian yang dapat dijelaskan sebagai berikut : 1.1 Latar Belakang Penelitian Penganggaran dalam sektor publik berbeda dengan penganggaran pada sektor swasta yang tertutup untuk publik. Penganggaran pada organisasi sektor publik harus diinformasikan kepada publik untuk dievaluasi, dikritik dan didiskusikan untuk mendapat masukan (Sri Rahayu, 2007). Sehingga evaluasi tersebut sangat berguna bagi perbaikan kinerja instansi pemerintah. Kinerja sektor publik yang baik adalah kinerja yang bertanggung jawab dan mendukung kepentingan masyarakat yang dapat diterapkan melalui akuntabilitas publik. Akuntabilitas publik sebagai salah satu pelaksanaan transparansi dan pertanggungjawaban pengelolaan keuangan sektor publik dalam mewujudkan good governance. Untuk mewujudkan kepemerintahan yang baik (good governance) dalam kaitannya dengan penyelenggaraan keuangan negara, penerapan konsep New Public Management (NPM) merupakan sistem manajemen administrasi publik yang berlaku di seluruh dunia dan sedang direalisasikan di hampir seluruh negara maju. NPM merupakan fenomena global, yang mempunyai tujuan untuk memperbaiki efisiensi dan efektivitas, meningkatkan responsivitas, dan memperbaiki akuntabilitas manajerial organisasi publik (Bambang Sancoko dkk, 2008). 13
Seiring dengan adanya keinginan melalui good governance dan reformasi pengelolaan sektor publik yang ditandai dengan munculnya era NPM, dengan tiga prinsip utamanya yang berlaku secara umum yaitu profesional, transparansi, dan akuntabilitas telah mendorong adanya usaha untuk meningkatkan kinerja dibidang pengelolaan keuangan, dengan mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam penganggaran sektor publik. Pemerintah Indonesia telah mengeluarkan tiga paket undang-undang untuk memelopori penerapan NPM dengan reformasi di bidang keuangan, yaitu Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang Perbendaaraan Negara, dan Undang-undang No. 15 tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggungjawab Keuangan Negara, sehingga menandai dimulainya era baru dalam pengelolaan keuangan negara. Salah satu bentuk dalam reformasi sistem penganggaran (budgeting reform) adalah penerapan Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting). Di Indonesia, sistem tersebut diamanahkan dalam Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara pasal 14 ayat (1) dan (2) serta dituangkan dalam PP No. 20/2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah pasal 3 ayat (2) dan PP No. 21/2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKAKL) pasal (4), (7), (8). Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting) merupakan sistem penganggaran yang berorientasi pada output organisasi dan berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi (Bastian, 2006: 171). Anggaran berbasis kinerja dapat dikatakan merupakan hal baru karena upaya pencapaian hasil menjadi perhatian utama, sehingga menghubungkan alokasi sumber daya atau pengeluaran dana secara eksplisit dengan hasil yang 14
ingin dicapai. Dengan demikian aktivitas untuk pencapaian hasil yang dapat diukur secara spesifik menjadi latar belakang pengalokasian sumber daya, melalui proses perencanaan strategis dengan mempertimbangkan isu kritis yang dihadapi lembaga, kapabilitas lembaga, dan masukan dari stakeholder. Anggaran dengan pendekatan kinerja menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan anggaran kinerja disusun untuk mencoba mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik (Haryanto, 2007). Anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja secara berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya perbaikan secara terus menerus akan mencapai keberhasilan di masa mendatang (Bastian, 2006: 275). Organisasi publik merupakan institusi negara baik pemerintahan pusat maupun daerah yang dibiayai dari dana publik termasuk diantaranya Kementerian Negara/Lembaga yang merupakan perangkat pemerintahan pusat. Kementerian Negara/Lembaga sebagai perangkat pemerintahan pusat memiliki satuan kerja (satker) yang berada di bawahnya. Masing-masing satuan kerja memperoleh dana dari pemerintah pusat melalui kementerian negara/lembaga. Selanjutnya satker mengelola pendanaan tersebut secara desentralisasi bersama-sama dengan unit-unit kerja (subsatker) di bawahnya. Karena dana yang diberikan kepada satuan kerja adalah dana dari pemerintah, maka setiap satker harus menggunakan dan mempertanggungjawabkannya secara akuntabel, transparan, efektif dan efisien. Berdasarkan hal tersebut, maka penelitian ini diberi judul EVALUASI PENYUSUNAN RENCANA KERJA ANGGARAN KEMENTERIAN/ LEMBAGA (Studi pada Direktorat 15
Jenderal Minyak dan Gas Bumi Kementerian ESDM). Pertimbangan penelitian ini dilakukan di Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi karena Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi merupakan salah satu unit kerja dari Kementerian ESDM yang mengelola sumber dana APBN yang sangat besar, sehingga diperlukan pertanggungjawaban keuangan yang sangat besar. Melalui tanggung jawab yang besar tentu saja banyak kendala yang dihadapi terutama dalam hal akuntabilitas kinerja. Penelitian ini diharapkan dapat memberikan suatu masukan informasi dan motivasi bagi Organisasi Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi dan juga Kementerian ESDM sebagai organisasi publik dalam mengaplikasikan penganggaran berbasis kinerja menjadi lebih baik. Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi memperoleh anggaran dari Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN). Dana tersebut harus dipertanggungjawabkan penggunaannya dengan pencapaian kinerja yang telah dihasilkan atas pengimplementasian anggaran sehingga akuntabilitas yang baik dapat dicapai. 1.2 Perumusan Masalah Masalah pokok dalam penelitian ini berkaitan dengan belum terpenuhinya implementasi penganggaran berbasis kinerja pada organisasi sektor publik sesuai dengan yang diharapkan. Demikian juga pada satuan kerja Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi, dari informasi pendahuluan yang diperoleh, permasalahan yang sering dihadapi yaitu seringnya revisi anggaran, serapan keuangan yang rendah, serta laporan kinerja yang belum baik. Penelitian ini mengenai implementasi Penganggaran Berbasis Kinerja pada Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi. 16
Penelitian ini berusaha mempelajari penganggaran berbasis kinerja dan sejauh mana penganggaran berbasis kinerja tersebut telah dilakukan oleh Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi serta apa saja yang menjadi kendala dalam pelaksanaannya. Berdasarkan rumusan masalah tersebut, maka masalah-masalah yang akan dikaji dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut: 1. Apakah rencana kerja dan anggaran Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi telah menunjukkan hubungan yang logis? (khususnya yang berkaitan dengan pencapaian visi dan misi organisasi tersebut) 2. Bagaimana pendekatan OPM&M dalam metode alur logika yang diperluas (performance blueprint) dapat digunakan untuk mengevaluasi indikator kinerja pada Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi? 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Menganalisis hubungan yang logis pada Rencana Strategis dan Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi dalam Penganggaran Berbasis Kinerja. 2. Menganalisis indikator kinerja Rencana Kerja Anggaran Kementerian/Lembaga Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi dengan menggunakan pendekatan OPM&M dengan menggunakan metode alur logika yang diperluas (performance blueprint)? 1.4 Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat antara lain: 17
1. Sebagai masukan/bahan pertimbangan bagi Kementerian ESDM dalam mengevaluasi lebih lanjut pengukuran kinerja berbasis hasil (outcomes) dengan metode alur logika yang diperluas (performance blueprint). 2. Sebagai masukan bagi semua pihak seperti Akademisi, Praktisi ataupun Akademik yang memerlukan informasi mengenai pelaksanaan Penganggaran Berbasis Kinerja dengan pendekatan model logika (logic model). 1.5 Sistematika Penulisan Penelitian studi kasus ini secara keseluruhan disajikan dalam 7 bab, yaitu: Bab I Pendahuluan, berisi tentang latar belakang penelitian, perumusan masalah, tujuan penelitian, manfaat penelitian, dan sistematika pembahasan. Bab II Tinjauan Pustaka, berisi tentang landasan teori yang digunakan dalam penelitian yaitu konsep New Public Management (NPM), konsep Penganggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting), model logika (logic model), OPM&M (Ongoing Performance Measurement and Management Approach) / Performance Blueprint, Teori Institusional, telaah penelitian sebelumnya serta kerangka pemikiran. Bab III. Latar Belakang Kontekstual Penelitian Studi Kasus, berisi tentang objek penelitian yaitu Direktorat Jenderal Minyak dan Gas Bumi secara deskriptif serta perencanaan kinerja anggarannya. Bab IV Rancangan Penelitian Studi Kasus, berisi tentang desain penelitian yang dilakukan, alasan pemilihan desain, lokasi dan waktu penelitian, jenis dan sumber data, metode pengumpulan data dan teknik analisis. Bab V Pemaparan Temuan, berisi tentang kesesuaian indikator kinerja, model performance blueprint. 18
Bab VI Ringkasan dan Pembahasan, berisi tentang analisis alur logika perencanaan strategis, analisis empat kuadran (four quadrant analysis), analisis hasil wawancara. Bab VII Simpulan dan Rekomendasi, berisi tentang ringkasan, simpulan, keterbatasan dan rekomendasi. 19