BAB I PENGANTAR 1.1 Latar Belakang Aset negara menurut Siregar (2004: 179) adalah bagian dari kekayaan negara atau harta kekayaan negara (HKN) yang terdiri dari barang bergerak atau barang tidak bergerak yang dimiliki, dikuasai oleh instansi pemerintah, yang sebagian atau seluruhnya dibeli atas beban Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) serta dari perolehan yang sah, tidak termasuk kekayaan negara yang dipisahkan (dikelola BUMN) dan kekayaan Pemerintah Daerah. Menurut Standar Akuntansi Pemerintahan (2010: PSAP07-2) aset tetap adalah aset berwujud yang memiliki masa manfaat lebih dari 12 (dua belas) bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan atau dimanfaatkan oleh masyarakat umum. Aset tetap (2010: PSAP07-3) diklasifikasikan berdasarkan kesamaan dalam sifat atau fungsinya dalam aktivitas operasi entitas, sebagai berikut: 1. tanah; 2. peralatan dan mesin; 3. gedung dan bangunan; 4. jalan, irigasi dan jaringan; 5. aset tetap lainnya; 6. konstruksi dalam pengerjaan. 1
2 Tanah merupakan properti yang unik dan mempunyai karakter khusus terutama pada sifat kelangkaan dan kegunaannya. Jumlah tanah yang terbatas tetapi kebutuhan manusia akan tanah cenderung bertambah sehingga membuat tanah mempunyai nilai ekonomis. Penggunaan tanah dipengaruhi oleh karakteristik fisik dan fasilitas. Menurut Appraisal Institute (2008: 133) karakteristik fisik adalah bagian dari tanah yang harus dipertimbangkan meliputi ukuran, bentuk, topografi (kontur dan drainase), lokasi dan pemandangan. Menurut Hidayati dan Harjanto (2003: 82-85) karakteristik fisik yang mempengaruhi nilai tanah meliputi ukuran dan bentuk, pengaruh tanah sudut, plottage, akses tanah, topografi, utilitas, pengembangan tapak, lokasi dan lingkungan. Penguasaan dan pemilikan tanah dan bangunan (real property) meliputi semua hak, hubungan-hubungan hukum, dan manfaat yang berkaitan dengan kepemilikan real estate. Sebaliknya real estate meliputi tanah dan bangunan itu sendiri, segala benda yang keberadaannya secara alami di atas tanah yang bersangkutan, dan semua benda yang melekat terkait dengan tanah itu, misalnya bangunan dan pengembangan tapak (Siregar, 2004: 182). Berdasarkan pasal 23 Undang-undang Dasar 1945, Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Pemerintah menyusun laporan tentang pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN dalam bentuk laporan keuangan. Laporan keuangan terdiri dari Laporan Realisasi APBN, Neraca, Laporan Arus kas dan Catatan atas Laporan Keuangan. Neraca sebagai salah satu laporan yang menggambarkan posisi keuangan pemerintah pusat mengenai aset, kewajiban dan
3 ekuitas pada periode tertentu. Aset Tetap sebagai salah satu komponen aset adalah aset berwujud yang mempunyai masa manfaat lebih dari 12 bulan untuk digunakan dalam kegiatan pemerintahan atau dimanfaatkan oleh masyarakat umum. Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan sebagai salah satu Kementerian Pemerintah, dalam rangka transparansi dan akuntabilitas juga telah menyusun laporan keuangan tahun 2011. Dari hasil audit Badan Pemeriksaan Keuangan Republik Indonesia (BPK-RI) atas Neraca per 31 Desember 2011 tersebut, diperoleh data sebagai berikut: Tabel 1.1 Daftar Aset Tetap Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan (Per 31 Desember 2011) (dalam rupiah) Jenis Aset Tetap Per 31-12-2009 Per 31-12-2010 Per 31-12-2011 Tanah Kementerian 32.539.069.035.232 31.225.416.010.125 31.332.016.450.985 BLU Kementerian 11.865.052.413.707 20.298.034.270.461 19.748.903.112.894 Peralatan dan Mesin Kementerian 6.291.781.388.737 7.187.932.901.155 9.700.101.318.400 BLU Kementerian 1.606.321.084.767 3.126.536.452.623 4.822.497.605.960 Gedung dan Bangunan Kementerian 11.128.425.710.811 10.841.320.984.264 12.374.182.093.421 BLU Kementerian 2.740.526.840.314 5.395.604.283.998 6.863.452.466.565 Jalan, Irigasi dan Jaringan Kementerian 515.102.457.283 488.349.581.858 598.766.831.910 BLU Kementerian 88.361.149.677 162.750.377.522 227.338.833.007 Aset tetap lainnya Kementerian 463.776.103.913 446.872.192.775 509.736.803.341 BLU Kementerian 191.934.807.139 281.603.063.590 287.082.383.865 Sub Jumlah 67.430.350.991.580 79.454.420.118.371 86.464.077.900.348 Konstruksi dalam Pengerjaan Kementerian 848.949.126.330 1.972.761.351.913 3.421.826.821.452 BLU Kementerian 660.760.837.777 1.660.123.076.403 2.371.217.228.208 Sub Jumlah 1.509.709.964.107 3.632.884.428.316 5.793.044.049.660
4 Jenis Aset Tetap Per 31-12-2009 Per 31-12-2010 Per 31-12-2011 Jumlah 68.940.060.955.687 83.087.304.546.687 92.257.121.950.008 Sumber: Laporan Keuangan Pemerintah Pusat 2011-Audited (diolah) Tabel 1.1 menunjukkan bahwa terdapat kecenderungan adanya peningkatan aset tetap yang merupakan kekayaan negara. Terjadinya peningkatan kekayaan negara harus diadministrasikan, dikelola dan dikendalikan, di mana peningkatan kekayaan negara memerlukan suatu sistem manajemen aset terhadap barang milik negara yang efektif, sehingga dapat menjamin tercapainya tujuan pengelolaan barang milik negara itu sendiri, yakni tertib administrasi dan tertib pengelolaan. Atas daftar aset tersebut dalam Hasil Pemeriksaan atas Laporan Keuangan Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan tersebut jumlah saldo aset tetap per 31 Desember 2011 adalah sebesar Rp92.257.121.950.008 yang meliputi jumlah aset tetap sebesar Rp86.464.077.900.348 dan konstruksi dalam pengerjaan sebesar Rp5.793.044.049.660. Informasi opini BPK yang didapatkan terkait dengan Laporan Keuangan Kementerian Negara/Lembaga tahun 2011 khususnya untuk Kementerian Pendidikan Nasional adalah TMP (Tidak Memberikan Pendapat Disclaimer). Dalam Standar Akuntansi Pemerintahan Pernyataan 7 tentang Akuntansi Aset Tetap paragraf 28 (2010: PSAP:07-5) dinyatakan bahwa untuk keperluan penyusunan neraca awal suatu entitas, biaya perolehan aset tetap yang digunakan adalah nilai wajar pada saat neraca awal tersebut disusun. Untuk periode selanjutanya setelah tanggal neraca awal, atas perolehan aset tetap baru, suatu entitas menggunakan biaya perolehan atau harga wajar bila perolehan tidak ada.
5 Siregar (2004: 518-519) menyatakan bahwa managemen aset dapat dibagi dalam lima tahapan kerja, yaitu inventarisasi aset, legal audit, penilaian aset, optimalisasi aset, dan pengawasan/pengendalian. Pengendalian intern menurut Committee of Sponsoring Organization of Treadway Commission (COSO) yang juga telah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintahan (SPIP) meliputi: 1. lingkungan pengendalian; 2. penilaian risiko; 3. kegiatan pengendalian; 4. informasi dan komunikasi; 5. pemantauan pengendalian intern. Rumusan masalah pokok dalam penelitian yaitu masih terdapatnya kelemahan-kelemahan dalam pengendalian aset tanah dan bangunan. Pertanyaan penelitian yang hendak dijawab dengan rancangan penelitian di atas, adalah sebagai berikut. 1. Apakah pejabat struktural, PFA, dan staf memandang kinerja unsur pengendalian aset tanah dan bangunan di Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan sudah sama atau mendekati ekspektasinya? 2. Apakah pejabat struktural, PFA, dan staf memandang kinerja unsur dan sub unsur pengendalian aset tanah dan bangunan di Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan mana yang perlu diprioritaskan penanganannya?
6 3. Seberapa jauh perbedaan persepsi pejabat struktural, PFA, dan staf atas kinerja unsur dan sub unsur pengendalian aset tanah dan bangunan di Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan? Latar belakang yang mendasari penelitian pada Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan menurut yang telah diatur dalam Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 1 tahun 2012 tentang organisasi dan tata kerja Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, Biro Umum Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan merupakan unit kerja yang memiliki salah satu fungsi penyelenggaraan pengelolaan barang milik Negara Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan sehingga harus telah menertibkan dirinya sendiri dalam hal pengendalian aset tanah dan bangunan. 1.2 Keaslian Penelitian Beberapa penelitian sebelumnya yang menginspirasi penelitian ini dirangkum dalam Tabel 1.2 berikut ini. Tabel 1.2 Daftar Penelitian Mengenai Manajemen Aset Tanah dan Bangunan (Real Estate) Peneliti (Tahun) Metoda Hasil Ngwira, Parsa, Manase (2012) Abdullah, Razak, Hanafi Salleh (2011) Deskriptif kualitatif Relative Importance Index Pemanfaatan aset properti belum efektif dan efisien dalam rangka mengurangi biaya operasional dan pemeliharaan. Diketahui 5 penyebab utama terjadinya permasalahan dalam pengelolaan aset pemerintah. Schraven, Hartmann, Deskriptif kualitatif Tantangan utama untuk mencapai
7 Peneliti (Tahun) Metoda Hasil Dewulf (2011) Phelps (2009) Bari (2008) Suyadi (2006) Dewulf dan Scaaf (2004) Chair (2001) Teoh (1993) Survei dengan wawancara Importance Performance Analysis and ANNOVA Importance performance analysis, cluster analysis, chi suare Scenario planning analysis Importance performance analysis cluster analysis, chi square Metodologi survei kuesioner, Chi square pengelolaan aset yang efektif adalah pembentukan keselarasan antara keadaan, campur tangan, dan sasaran infrastruktur, perumusan sasaran infrastruktur, dan pelaku manajemen yang memiliki kepentingan yang berbeda. Terdapat hubungan antara pemikiran dan praktek, tetapi hubungan antara praktek dan hasil tidak terbukti. Kurangnya bukti empiris menunjukkan praktek yang mengarah ke manajemen aset yang efektif merupakan sesuatu yang memerlukan penelitian lebih lanjut dan memperkuat anggapan bahwa adopsi praktek yang digunakan mampu mewakili hasil. Mengidentifikasi perbedaan kinerja menajemen aset tanah dan bangunan berdasarkan peran manajemen level atas, tengah, dan bawah. Terdapat perbedaan kinerja pengelolaan aset berdasarkan sikap manajemen puncak dan pelaksanaan level bawah. Elemen kunci dalam strategi manajemen real estate pemerintah berbeda tergantung seberapa jauh penerapan kebijakan sentralisasi, kebijakan privatisasi serta fokus utama organisasi pengelolaan real estate publik. Mengidentifikasi faktor berkenaan dengan status keprogresifan manajemen aset. Tidak dapat dibuktikan adanya perbedaan status kinerja berdasarkan luas tanah & bangunan yang dimiliki. Manajemen real estate dipengaruhi oleh sikap korporasi, struktur pengelola aset, pemeliharaan database aset, staf pengelola dan sistem reward.
8 Dibandingkan dengan penelitian terdahulu terdapat kesamaan tentang konsep mamajemen aset yang mengacu tulisan Siregar (2004: 518-519). Terdapat perbedaan terletak pada objek penelitian dan alat analisis yang dipakai, yakni Expectation Perception Importance (EPI) analysis yang merupakan modifikasi dari IPA yang dipakai oleh Chair (2001), Suyadi (2006), dan Bari (2008) serta penggunaan analisis varian uji Kruskal Wallis untuk menguji perbedaan kinerja. Selain itu, fokus penelitian yang dilakukan adalah pada pengendalian aset tanah dan bangunan. 1.3 Tujuan dan Manfaat Penelitian 1.3.1 Tujuan penelitian Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah untuk mengkaji pelaksanaan unsur dan sub unsur pengendalian aset tanah dan bangunan pada Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. Perbedaan persepsi kinerja pengendalian pada 3 kelompok responden, yaitu Pejabat Struktural, Pejabat Fungsional Auditor (PFA) dan staf pada Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 1.3.2 Manfaat penelitian. Hasil daripada penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat sebagai masukan bagi Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, khususnya pihak yang terkait dalam pelaksanaan pengendalian aset tanah dan bangunan, serta sebagai referensi dan bahan pertimbangan kebijakan pengendalian aset tanah dan bangunan selanjutnya. Penelitian ini diharapkan pula dapat memberikan sumbangan
9 pemikiran bagi pengembangan ilmu pengetahuan selanjutnya. Selain itu, menambah wawasan pengetahuan dan pengalaman penulis agar dapat mengimplementasikan ilmu yang diperoleh selama mengikuti perkuliahan di Magister Ekonomi Pembangunan, di dalam melaksanakan tugas dan fungsinya di Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan. 1.4 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan adalah sebagai berikut: Bab I Pengantar memuat tentang latar belakang, pertanyaan riset, keaslian penelitian, tujuan dan manfaat penelitian, dan sistematika penulisan. Bab II Tinjauan Pustaka dan Alat Analisis menguraikan tentang tinjauan pustaka, landasan teori, dan alat analisis. Bab III Analisis Data dan Pembahasan menguraikan tentang cara penelitian dan hubungan fenomena-fenomena yang diamati, hasil analisis data dan pembahasan. Bab IV Kesimpulan dan Saran memuat kesimpulan dan saran yang merupakan kesimpulan dari analisis data serta saran-saran atau rekomendasi untuk Kantor Sekretariat Jenderal Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan.