BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Pemerintah daerah diberi kewenangan untuk penyelenggaraan pengelolaan keuangan daerah sendiri sesuai dengan amanat Undang-Undang (UU) No. 32 Tahun 2004 sehingga pemerintah daerah diharapkan dapat meningkatkan akuntabilitas pengelolaan keuangan yang efektif, efisien, dan transparan. Menurut Mardiasmo (2006), akuntabilitas diartikan sebagai bentuk kewajiban memberi pertanggungjawaban atas keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran dalam media pertanggungjawaban secara periodik. Media pertanggungjawaban dalam bentuk laporan pertanggungjawaban selama 1 tahun anggaran, yaitu Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan masyarakat umum oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK). Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah adalah laporan keuangan yang harus disesuaikan dengan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Hal ini tertuang dalam UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah sehingga diperoleh laporan keuangan yang lebih akuntabel dan lebih berkualitas. Laporan keuangan yang berkualitas adalah salah satu indikator tata kelola pemerintahan yang baik. Laporan keuangan yang berkualitas memiliki
karakteristik, yaitu relevan, andal, dapat dibandingkan, dan dapat dipahami sesuai dengan Peraturan Pemerintah (PP) No. 71 Tahun 2010. Penilaian atas laporan keuangan pemerintah dilakukan oleh BPK setelah memeriksa laporan keuangan dengan mengeluarkan pernyataan berupa opini. Hasil penilaian BPK dinyatakan dalam 4 opini, yaitu Wajar tanpa Pengecualian (WTP) termasuk Wajar tanpa Pengecualian dengan Paragraf Penjelasan (WTP- DPP), Wajar dengan Pengecualian (WDP), Tidak Wajar (TW), dan Tidak Memberikan Pendapat (TMP). Berdasarkan hasil pemeriksaan BPK Tahun 2014 yang dilakukan atas 504 LKPD (93,51%) dari 539 pemerintah daerah yang wajib menyusun laporan keuangan memberikan hasil yang bervariasi yang disajikan pada Tabel 1.1. Capaian LKPD ini berada di bawah target RPJMN 2010 sampai dengan 2014 yang menetapkan opini WTP untuk seluruh LKPD Tahun 2014 dan sesuai dengan UU No. 15 Tahun 2004. Pengaruh pemberian opini ini sangat kuat dalam pemberian gambaran tentang pemerintah daerah. No. Tabel 1.1 Hasil Pemeriksaan BPK atas LKPD Tahun 2014 Opini BPK WTP WDP TW TMP LKPD % LKPD % LKPD % LKPD % 1. 251 49,80 230 45,64 4 0,79 19 3,77 Sumber: IHPS I BPK RI Tahun 2015 Penjelasan kewajaran terhadap informasi laporan keuangan disajikan atas dasar kriteria opini sesuai dengan Pasal 16 ayat (1) UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara. Kriteria opini tersebut, yaitu kesesuaian dengan SAP, pengungkapan yang cukup,
kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, dan efektivitas Sistem Pengendalian Intern (SPI). Iktisar Hasil Pemeriksaan Semester (IHPS) I Tahun 2015 disusun memenuhi Pasal 18 UU No. 15 Tahun 2004 dengan temuan 15.434 permasalahan, yaitu 7.544 permasalahan (48,88%) kelemahan SPI dan 7.890 (51,12%) permasalahan ketidakpatuhan dari 10.154 temuan. Hal ini juga diperkuat dalam Pasal 12 UU No. 15 Tahun 2004, dalam rangka pemeriksaan keuangan, pemeriksa melakukan pengujian dan penilaian atas pelaksanaan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai merupakan salah satu kabupaten yang masuk dalam pemeriksaan BPK Tahun 2014 yang memperoleh opini WTP- DPP. Opini laporan keuangan mengalami peningkatan dari tahun-tahun sebelumnya, yaitu WDP menjadi WTP-DPP yang disajikan pada Tabel 1.2. Peningkatan ini terjadi disebabkan oleh entitas telah melaksanakan perbaikan atas kelemahan-kelemahan LKPD tahun sebelumnya. Hal ini masih perlu ditingkatkan untuk mencapai opini WTP. Kelemahan LKPD ini karena penyimpangan SAP yang tidak material atas penyajian akun-akun dalam laporan keuangan dan penerapan perundang-undangan tentang akuntansi berbasis akrual pertama kali. Tabel 1.2 Daftar Opini LKPD Kabupaten Serdang Bedagai Tahun 2010-2014 No. Tahun Opini Audit 1. 2010 WDP 2. 2011 WDP 3. 2012 WDP 4. 2013 WDP 5. 2014 WTP DPP Sumber: IHPS I BPK RI Tahun 2015
Salah satu negara yang sudah menerapkan akuntansi berbasis akrual dan berhasil dalam penerapannya adalah Selandia Baru. Hal ini dipengaruhi oleh faktor krisis fiskal, dukungan dari politisi, dan reformasi birokrasi khususnya Sumber Daya Manusia (SDM) (Athukorala dalam Widjajarso, 2009). Indonesia masih dalam masa transisi penerapan SAP yang menganut basis kas yang menggunakan metode pembukuan sepasang menuju basis akrual yang menggunakan metode pembukuan berpasangan yang diatur dalam PP No. 71 Tahun 2010. Penerapannya masih berjalan lambat disebabkan oleh berubahnya peraturan perundang-undangan yang mengikuti, masih diterapkan secara perlahan, kurangnya SDM yang memahami akrual, belum intensifnya pelaksanaan sosialisasi dan pelatihan PP No. 71 Tahun 2010, serta kurang optimalnya penggunaan teknologi informasi dalam pelaporan keuangan. Pelaksanaan SAP di Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai didukung oleh Peraturan Bupati Serdang Bedagai No. 11 dan No. 12 Tahun 2014 tentang Kebijakan Akuntansi dan Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah Kabupaten Serdang Bedagai. Pelaksanaannya belum maksimal karena masih dalam proses sosialisasi dan pelatihan ke tiap-tiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Hasil penelitian BPK mulai Tahun 2004 sampai dengan 2008 (5 tahun) tentang kondisi SDM pengelola keuangan adalah kurangnya SDM yang berlatar belakang akuntansi, alokasi SDM yang tidak tepat, tingkat pemahaman dasar staf mengenai administrasi keuangan negara masih lemah, dan penghargaan yang belum tepat (Triani, 2013). Kompetensi SDM yang diperlukan adalah pegawai pemerintah yang berlatar belakang akuntansi yang ditempatkan pada posisi atau jabatan dalam pengelolaan keuangan. Peningkatan pendidikan berkelanjutan juga
diperlukan seperti pelatihan, bimbingan teknis, seminar, dan sosialisasi (Forum Dosen Akuntansi Publik, 2006). Secara kuantitas, jumlah pegawai pemerintah yang berlatar belakang akuntansi, baik PPK maupun bendahara pengeluaran pada Kabupaten Serdang Bedagai masih sedikit. Beest et al. (2009) menjelaskan salah satu faktor yang berpengaruh terhadap kualitas informasi laporan keuangan, yaitu penerapan pengendalian intern dalam pemerintahan pusat dan daerah dinamakan SPIP. Penerapan SPIP dapat memberikan keyakinan memadai tentang seluruh kegiatan telah dilakukan secara efisien dan efektif. Pelaksanaan SPIP pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai didukung oleh Surat Keputusan Bupati Serdang Bedagai No. 34 Tahun 2011 tentang Penyelenggaraan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai. Penggunaan teknologi informasi dalam pengelolaan keuangan daerah telah diakomodir juga dalam Pasal 225 Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 13 Tahun 2006 yang memperkenankan penggunaan aplikasi komputer dalam pengelolaan keuangan daerah sehingga menghasilkan sistem informasi pengelolaan keuangan daerah. Teknologi informasi dalam pengelolaan keuangan yang digunakan adalah aplikasi Sistem Informasi Manajemen Keuangan Daerah (SIMDA) yang dibuat oleh Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP). SIMDA telah digunakan oleh Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai sejak Tahun 2008 sampai sekarang. Penggunaan aplikasi SIMDA belum maksimal dan belum dilaksanakan secara online di tiap-tiap SKPD. Tugas pimpinan SKPD selaku Pengguna Anggaran (PA)/ Kuasa Pengguna Anggaran (KPA), yaitu merencanakan, melaksanakan/menatausahakan,
pelaporan, pertanggungjawaban, dan pengawasan anggaran yang diuraikan dalam Pasal 10 PP No. 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah. Laporan keuangan yang baik dihasilkan dari komitmen pimpinan daerah dan jajarannya (Kurniawan, 2011). Berdasarkan Pasal 59 ayat (1) dan (2) UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, setiap daerah dipimpin oleh kepala pemerintahan daerah yang disebut kepala daerah. Hal ini juga sesuai dengan Pasal 5 ayat (3) Permendagri No. 13 Tahun 2006, kepala daerah selaku pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah melimpahkan sebagian atau seluruh kekuasaannya kepada sekretaris daerah selaku koordinator pengelola keuangan daerah, kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah (SKPKD) selaku Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) dan kepala SKPD selaku pejabat pengguna anggaran/pengguna barang. Komitmen PA sebagai kepala SKPD pada SKPD yang dipimpin sangat dibutuhkan dalam penyusunan laporan keuangan. Komitmen PA digunakan sebagai variabel moderating sebab dalam prakteknya, kurangnya keinginan yang kuat PA dalam penyusunan laporan keuangan. Kurangnya keinginan akan hal ini dapat dilihat dari penempatan Pejabat Penatausahaan Keuangan (PPK) dan bendahara pengeluaran yang bukan berlatar belakang pendidikan akuntansi. Penyelenggaraan pemerintahan yang baik diperlukan adanya komitmen pimpinan, yaitu loyalitas yang pasif tetapi melibatkan hubungan aktif dan keinginan untuk memberikan kontribusi yang berarti pada organisasinya (Mowday et al., 1979). Menurut Irwan (2011), penerapan SPIP, kompetensi SDM, dan penerapan SAP berpengaruh positif signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Kualitas laporan keuangan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat lebih banyak dipengaruhi
oleh penerapan SPIP dan penerapan SAP dibandingkan dengan kompetensi SDM. Hal ini didukung oleh penelitian Suwanda (2015), penerapan SAP berpengaruh positif signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Yosefrinaldi (2013), pemanfaatan teknologi informasi berpengaruh positif signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Ketidakpatuhan terhadap perundang-undangan berpengaruh terhadap pemberian opini BPK dengan hasil negatif signifikan (Nalurita, 2015). Berbeda dengan penelitian yang dilakukan oleh Fikri et al. (2015), penerapan SAP, dan kompetensi aparatur tidak berpengaruh terhadap kualitas informasi laporan keuangan. Kompetensi SDM (Sagara, 2015), penerapan SPI (Suwanda, 2015), pemanfaatan teknologi informasi (Suwanda, 2015), dan pemahaman peraturan (Pangkong, 2013) berpengaruh tidak signifikan terhadap kualitas laporan keuangan. Berdasarkan hasil dari beberapa penelitian tersebut, terdapat inkonsistensi variabel-variabel yang mempengaruhi kualitas laporan keuangan. Berdasarkan penjelasan fenomena dan inkosistensi di atas, diperolehlah ide penelitian untuk mengkaji lebih lanjut tentang Faktor-Faktor yang Mempengaruhi Kualitas Laporan Keuangan pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai dengan Komitmen Pengguna Anggaran sebagai Variabel Moderating. 1.2 Rumusan Masalah Berdasarkan uraian permasalahan latar belakang di atas, dirumuskan rumusan masalah penelitian ini sebagai berikut. 1. Apakah penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan, kompetensi sumber daya manusia, penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pemanfaatan teknologi informasi, dan kepatuhan terhadap peraturan
perundang-undangan berpengaruh secara serempak dan parsial terhadap kualitas laporan keuangan pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai? 2. Apakah komitmen Pengguna Anggaran dapat memoderasi hubungan penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan, kompetensi sumber daya manusia, penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pemanfaatan teknologi informasi, dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan dengan kualitas laporan keuangan pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai? 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan akan dilakukannya penelitian ini adalah: 1. untuk menganalisis penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan, kompetensi sumber daya manusia, penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pemanfaatan teknologi informasi, dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan berpengaruh secara serempak dan parsial terhadap kualitas laporan keuangan pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai; 2. untuk menganalisis kemampuan komitmen Pengguna Anggaran dalam memoderasi hubungan penerapan Standar Akuntansi Pemerintahan, kompetensi sumber daya manusia, penerapan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, pemanfaatan teknologi informasi, dan kepatuhan dengan peraturan perundang-undangan dengan kualitas laporan keuangan pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai.
1.4 Manfaat Penelitian Manfaat yang akan diharapkan dari penelitian ini adalah: 1. dapat mengembangkan literatur-literatur akuntansi yang berhubungan dengan faktor-faktor yang mempengaruhi kualitas laporan keuangan; 2. bagi pemerintah daerah, hasil penelitian ini dapat memberikan masukan dalam mengevaluasi kualitas laporan keuangan agar meningkatkan opini laporan keuangan menjadi WTP pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai; 3. bagi akademisi, penelitian ini diharapkan menjadi bahan referensi untuk penelitian lanjutan, khususnya mengenai penelitian faktor-faktor yang mempengaruhi kualitas laporan keuangan. 1.5 Orisinalitas Penelitian ini adalah replikasi dari penelitian yang dilakukan oleh Irwan (2011) yang berjudul Pengaruh Penerapan SPIP, Kompetensi SDM, dan Penerapan SAP terhadap Kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Provinsi Sumatera Barat. Variabel independennya adalah penerapan SPIP, kompetensi SDM, dan penerapan SAP serta variabel dependen adalah kualitas laporan keuangan. Variabel independen yang digunakan dalam penelitian ini adalah penerapan SAP, kompetensi SDM, penerapan SPIP, pemanfaatan teknologi informasi, dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan. Variabel dependen adalah kualitas laporan keuangan, dan variabel moderating adalah komitmen PA yang selanjutnya disajikan pada Tabel 1.3.
Objek penelitian adalah SKPD pada Pemerintah Kabupaten Serdang Bedagai yang dilakukan Tahun 2016. Penelitian sebelumnya dilakukan di Pemerintah Provinsi Sumatera Barat pada Tahun 2011. Tabel 1.3 Perbedaan dengan Peneliti Terdahulu No. Kriteria Penelitian Terdahulu Penelitian Sekarang 1. Variabel dependen Kualitas laporan keuangan Kualitas laporan keuangan 2. Variabel independen 1. Penerapan SPIP 2. Kompetensi SDM 3. Penerapan SAP 1. Penerapan SAP 2. Kompetensi SDM 3. Penerapan SPI 4. Pemanfaatan teknologi informasi 5. Kepatuhan 3. Variabel - Komitmen PA moderating 4. Tahun penelitian 2011 2016 5. Lokasi penelitian Pemerintah Provinsi Kabupaten Sumatera Barat Bedagai terhadap peraturan perundang-undangan Serdang