BAB I PENDAHULUAN 1. Latar Belakang Permasalahan Perseroan terbatas merupakan suatu badan hukum yang berbeda dengan negara sebagai badan hukum. Jika perseroan terbatas menjalankan fungsi privat dalam kegiatan pengelolaannya, negara menjalankan tujuan negara dalam praktiknya ialah pemerintah yang mempunyai kekuasaan dan kewenangan. Berbeda dengan perseroan terbatas yang diarahkan untuk kegiatan bisnis, tujuan negara melalui pemerintah adalah menjamin kelangsungan kehidupan bermasyarakat dan bernegara agar senantiasa berjalan teratur, damai dan harmonis, dan terpenuhinya keanekaragaman kebutuhan yang tidak dapat terpenuhi oleh manusia secara individual. Keberhasilan pemerintah dalam mencapai tujuannya tersebut, bergantung pada upaya negara menghimpun dana masyarakat, utamanya pajak guna menyelenggarakan fungsi-fungsinya, antara lain, keamanan, ketertiban dan hubungan internasional. Dalam menjalani pemerintahan tersebut, pemerintah membutuhkan dukungan dana yang sangat besar yang didapatkan dari pendapatan negara yang potensial, termasuk di dalamnya melalui pajak sebagai kebijaksanaan fiskal. Sejalan dengan berjalannya waktu, kebutuhan negara untuk mensejahterakan warga masyarakatnyapun berkembang meluas, sehingga kebijakan pemerintah yang semula terbatas hanya 1
2 mengenai perpajakan ikut berkembang lebih luas menjadi kebijakan di bidang keuangan negara. Hasil pungutan pajak dan pendapatan lainnya diterima oleh negara dan disimpan dalam kas negara sebelum pada akhirnya di pergunakan untuk membiayai kegiatan pemerinta dalam rangka menyelenggarakan fungsinya yang selalu berkembang, di antaranya untuk menyelenggarakan pemerintahan umum, keamanan dan ketertiban, pendidikan dan kebudayaan, kesehatan, kesejahteraan sosial, perekonomian, perhubungan, transmigrasi, dan tertib hukum. Untuk menyelenggarakan fungsi tersebut pemerintah memerlukan lembaga untuk mengelola segala macam aset yang ada. Dalam mengelola negara ada jumlah besar arus dana yang mengalir keluar dan masuk. Pemerintah memerlukan segala macam rencana untuk membangun dan tetap melestarikan komunitas masyarakat dalam wilayah negaranya. Termasuk didalamnya rencana dalam mengatur kekayaan atau keuangan negara dan bagaimana sirkulasi keuangan di negara tersebut. Dana yang demikian merupakan bagian dari keuangan negara. Keuangan Negara dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 didefinisikan sebagai berikut. Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
3 Hak dan kewajiban tersebut baru dapat dinilai dengan uang apabila dilaksanakan. Dengan demikian, pengertian keuangan negara menjadi semua hak dan kewajiban yang dapat dinilai dengan uang, juga segala sesuatu (baik uang maupun barang) yang menjadi kekayaan negara berkaitan dengan palaksanaan hak dan kewajiban tersebut. Ruang lingkup keuangan negara meliputi antara lain: a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, dan melakukan pinjaman; b. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga; c. penerimaan negara; d. pengeluaran negara; e. penerimaan daerah; f. pengeluaran daerah; g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah; h. Kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum.
4 Badan-badan yang memberikan sumbangsih penerimaan negara ialah perseroan Badan Usaha Milik Negara (BUMN). Adapun yang membedakan BUMN dengan badan lainnya ialah BUMN mencari keuntungan. BUMN merupakan badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. BUMN memiliki berbagai macam bentuk sebagai berikut. 1. Perseroan Terbatas (Perusahaan Persero). 2. Perusahaan Umum. Sementara itu, maksud dan tujuan didirikannya BUMN adalah: a. memberikan sumbangan bagi perkembangan perekonomian nasional pada umumnya dan penerimaan negara pada khususnya; b. mengejar keuntungan; c. menyelenggarakan kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan hajat hidup orang banyak; d. menjadi perintis kegiatan-kegiatan usaha yang belum dapat dilaksanakan oleh sector swasta dan koperasi; e. turut aktif memberikan bimbingan dan bantuan kepada pengusaha golongan ekonomi lemah, koperasi, dan masyarakat. Dalam perekonomian Indonesia, selalu ada sektor yang menyangkut hajat hidup orang banyak dan dinilai vital strategis yang tidak dapat dipasrahkan kepada perorangan maupun perusahaan swasta murni. Permasalahan tersebut diharapkan dapat dibantu
5 dengan adanya BUMN yang dalam perekonomian Indonesia mempunyai peran dan misi khusus agar sektor yang menguasai hajat hidup orang banyak dapat diperoleh secara adil dan harga terjangkau. Selain itu, laba dari BUMN merupakan salah satu bagian dari penerimaan pemerintah. Karena menyangkut hajat hidup orang banyak dan vital, BUMN dimaksudkan dapat menjadi penjaga agar tidak terjadinya monopoli dalam sektor-sektor tersebut. Namun, pada kenyataannya, manajemen BUMN tidak menjamin amannya sektor tersebut dari penyelewengan serta inefisiensi. Apabila BUMN tidak terkontrol, mungkin sekali terjadi penyelewengan dana dalam bentuk kolusi, inefisiensi serta yang menjadi perdebatan ialah kemungkinan terjadinya tindak pidana korupsi. Korupsi merupakan salah satu penyimpangan keuangan negara yang berakibat pada kerugian negara. Dalam beberapa tahun terakhir, semakin banyak perkara pidana, khususnya pidana korupsi yang diajukan ke pengadilan atas dasar kerugian negara, baik dalam lapangan hukum publik maupun lapangan hukum privat. UU Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi memberikan batasan korupsi sebagai berikut. Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan negara atau perekonomian negara Unsur merugikan keuangan negara dalam perumusan definisi ini seringkali dijadikan dasar pembenar oleh penuntut umum untuk mengajukan kasus ke pengadilan, meskipun dugaan tindak pidana ini terjadi di tubuh badan hukum privat. Adapun yang dimaksud badan hukum privat adalah BUMN yang bentuknya perseroan terbatas (PT), yang sebagian sahamnya dimiliki pemerintah. Lalu apakah penyimpangan keuangan
6 dalam BUMN dapat dikatagorikan sebagai korupsi? Hal ini mengingat yang diselewengkan adalah status hukum uangnya adalah uang privat dan korupsi merupakan kajian hukum publik, sementara PT merupakan kajian dalam hukum privat. Penjelasan UU Nomor 31 Tahun 1999 Tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi memberikan pengertian lain mengenai definisi Keuangan Negara, yaitu: Keuangan negara yang dimaksud adalah Seluruh kekayaan negara dalam bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban yang timbul karena : a. berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggungjawaban pejabat Negara, baik di tingkat pusat maupun daerah; b. berada dalam penguasaan, pengurusan dan pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan, badan hukum, dan perusahaan yang menyertakan modal negara, atau perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan perjanjian dengan Negara. Sedangkan yang dimaksud dengan Perekonomian Negara adalah kehidupan perekonomian yang disusun sebagai usaha bersama berdasarkan asas kekeluargaan ataupun usaha masyarakat secara mandiri yang didasarkan pada kebijakan Pemerintah, baik ditingkat pusat maupun di daerah sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku yang bertujuan memberikan manfaat, kemakmuran, dan kesejahteraan kepada Seluruh kehidupan masyarakat.
7 Dengan demikian, timbul kerancuan mengenai definisi keuangan negara karena dapat dilihat menurut Penjelasan UU Nomor 31 Tahun 1999. Definisi Keuangan Negara sendiri menjadi luas, sedangkan definisi korupsi menurut UU Nomor 31 Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan UU Nomor 20 Tahun 2001 yang disempitkan dengan unsur merugikan keuangan negara atau merugikan perekonomian negara. Oleh sebab itu, pertanggungjawaban hukum apabila terjadi penyelewengan dana terhadap BUMN yang berbentuk PT menjadi rancu mengingat posisi Negara dalam kedudukan pemegang saham. Berdasarkan latar belakang ini peneliti menyusun skripsi ini. Dalam skripsi ini peneliti akan membahas aspek kerugian negara dan katagorisasi penyimpangan keuangan negara apakah termasuk ke dalam tindak pidana korupsi atau penggelapan? Peneliti bertujuan memaparkan aspek kerugian negara dalam hal penyimpangan keuangan negara yang terjadi dalam tubuh BUMN yang berbentuk PT pada konsep Hukum Keuangan Negara. 2. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang yang disampaikan sebelumnya, permasalahan yang akan diteliti dan dikaji adalah berikut ini. 1. Siapa yang bertanggung jawab jika terjadi kerugian terhadap pemegang saham negara akibat adanya dugaan penyimpangan keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara yang berbentuk PERSERO menurut prinsip hukum bisnis?
8 2. Bagaimana kategorisasi penyimpangan keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara yang berbentuk PERSERO menurut prinsip hukum bisnis? 3. Keaslian Penelitian Masalah mengenai kerugian pemegang saham negara dalam badan usaha milik negara belum ada yang membahas secara spesifik dikaitkan dengan prinsip hukum bisnis dan dikaitkan dengan dugaan penyimpangan keuangan. Oleh sebab itu, sepanjang sepengetahuan penulis tidak pernah ada yang menulis keterkaitan antara keduanya. 4. Faedah yang Diharapkan Melalui tesis ini diharapkan diperoleh manfaat praktis dan teoretis sebagai berikut : (1) Dari segi praktis, temuan penelitian ini bermanfaat sebagai masukan untuk: 1.1 Manfaat bagi penulis Penelitian ini merupakan tugas akhir sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar Magister Hukum pada program Pascasarjana Universitas Gadjah Mada. Selain itu, sebagai masukan mendalam bagi terwujudnya kepastian hukum bagi badan usaha milik negara, khususnya dalam pengelolaan dan pertanggungjawabannya. 1.2 Manfaat bagi Kementerian Badan Usaha Milik Negara Penelitian ini memberikan masukan dan tambahan pengetahuan bagi Kementerian badan usaha milik negara, khususnya untuk menelaah implikasi
9 hukum atas kebijakan dan pengaturan pengelolaan dan pengurusan badan usaha milik negara. Dengan demikian, Kementerian Badan Usaha Milik Negara sebagai regulator pelaksanaan usaha milik negara dapat memberikan pedoman dan langkah hukum untuk mewujudkan kepastian dan keadilan hukum. 1.3 Manfaat bagi Badan Usaha Milik Negara Badan usaha milik negara mengambil manfaat atas penelitian ini dengan menjadikan aturan dan prinsip dasar hukum bisnis dan hukum pidana, khususnya mengenai aspek kerugian pemegang saham. 1.4 Manfaat bagi Pemerintah sebagai Pemegang Saham Bagi Pemerintah sebagai pemegang saham adanya penelitian ini akan memberikan konsep hukum yang baik dalam mengurus dan mengelola badan usaha milik negara. (2) Dari segi teoretis, temuan penelitian ini bermanfaat untuk: 2.1 Penelitian mengenai topik ini masih belum dikaji secara mendalam, khususnya dari segi hukum bisnis dan ketersinggungannya dengan hukum pidana dan hukum keuangan negara. Oleh sebab itu, adanya penelitian ini memberikan data penelitian dan literatur yang bermanfaat bagi pengembangan keilmuan hukum, khususnya hukum bisnis. 2.2 Akan bermanfaat sebagai bahan awal kajian yang lebih mendalam bagi peneliti lainnya yang akan melakukan kajian atas pengelolaan dan pengurusan perseroan badan usaha milik negara dengan pendekatan hukum bisnis dan hukum keuangan negara.
10 5. Tujuan Penelitian Secara umum penelitian ini akan diarahkan pada pendalaman pemahaman mengenai konsep kerugian pemegang saham negara dalam badan usaha milik negara yang terjadi akibat penyimpangan keuangan BUMN. Pemahaman selama ini cenderung mengeneralisasi semua penyimpangan keuangan di BUMN menjadi bentuk penyimpangan yang bersifat korupsi. Padahal, hakikat status hukum uang di dalam BUMN mempunyai perbedaan dengan status hukum uang yang terdapat dalam APBN. 6. Kerangka Teori Perspektif hukum terhadap hak penguasaan keuangan publik oleh negara saat ini menjadi sangat penting karena munculnya beragam masalah yang berasal dari perluasan pengertian keuangan negara. Selain itu, perluasan tersebut membawa implikasi yang kurang menguntungkan terhadap pengelolaan badan usaha milik negara. Sejak Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara (UU Nomor 17 Tahun 2003) disahkan, hak penguasaan keuangan publik oleh negara tidak lagi menganut pembedaan prinsip hukum publik dan hukum privat di dalamnya. Pengertian Keuangan Negara sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun 2003 menyatakan: Keuangan Negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 1 angka 1 meliputi: a. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang dan melakukan pinjaman;
11 b. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga; c. penerimaan negara; d. pengeluaran negara; e. penerimaan daerah; f. pengeluaran daerah; g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah; h. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum; i. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah. Pengertian keuangan negara yang memperluas sebagaimana diatur dalam Pasal 2 UU Nomor 17 Tahun 2003 tersebut tidak membedakan lingkup tata kelola dan tata tanggung jawab keuangan publik dalam makna sebagai keuangan negara, keuangan daerah, keuangan badan usaha milik negara (BUMN), keuangan badan usaha milik daerah (BUMD), maupun keuangan swasta. Di samping itu, pengertian keuangan negara yang diperluas dari segi hukum menimbulkan masalah dalam menentukan batasbatas tanggung jawab negara pada ranah publik dan privat.
12 Implikasi perluasan pengertian keuangan negara terhadap identifikasi kerugian dalam semua lingkup keuangan publik berindikasi sebagai kerugian negara, sehingga pengaturan tata kelola dan tata tanggung jawabnya harus sesuai dengan aturan keuangan negara. Namun, dalam kenyataannya, keuangan BUMN memiliki ketundukan terhadap peraturan perundang-undangan yang berbeda dengan keuangan negara. Adanya perluasan pengertian keuangan negara tersebut menimbulkan dua kelompok pendapat yang menimbulkan polarisasi, yaitu: 1. kelompok pertama, yang menyatakan pengertian keuangan negara yang mengidentifikasikan uang negara secara terbatas pada anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN), hak dan tanggung jawab negara sebagai badan hukum publik serta secara tegas membatasi tanggung jawab kolektif negara hanya dalam pengelolaan keuangan negara. 2. kelompok kedua, yang menyatakan pengertian keuangan negara merupakan konsep kepunyaan dan penguasaan negara dalam lapangan hukum apapun, baik privat maupun publik, sehingga semua uang atau benda yang berasal dan bersumber dari negara merupakan keuangan negara. Adanya polarisasi ini pada dasarnya menunjukkan krisis rasionalitas dalam memaknai hak penguasaan keuangan publik oleh negara. Kelompok kedua mengidentifikasi keuangan negara sebagai seluruh kekayaan negara di manapun, sehingga menumbuhkan kesadaran yang bersifat konkret dan subtanstif bagi penganut ini yang menyatakan keuangan negara ada di mana-mana. Hal ini berarti rasionalitasnya
13 adalah memandang keuangan negara merupakan uang atau benda yang bersumber, berasal, dan berkembang dari negara. Ada semangat serba negara di dalamnya. Pandangan ini cenderung mereduksi pemahaman BUMN. 7. Metode Penelitian Metode penelitian yang digunakan dalam tesis ini merupakan metode evaluatifanalisis yang meliputi analisis teoretis dan empiris dengan teknik pengumpulan data berupa studi kepustakaan dan studi lapangan kepada pihak terkait yang relevan dengan masalah yang dibahas, serta melakukan wawancara Forum Hukum BUMN yang mendalami aspek kerugian negara dari segi hukum. Pembahasan mengenai metode penelitian akan disampaikan secara mendalam dalam Bab III. 8. Sistematika Penulisan Pada dasarnya penelitian ini akan diawali dengan penyampaian teori hukum mengenai topik yang dibahas, kemudian dilanjutkan dengan analisis hukumnya. Adapun sistematika penulisan akan disampaikan sebagai berikut : Bab I Pendahuluan Bab ini menguraikan gambaran mengenai materi tesis yang meliputi latar belakang masalah, rumusan masalah, keaslian penelitian, faedah penelitian, tujuan penelitian, kerangka teori, metode penelitian, dan sistematika penulisan.
14 Bab II Tinjauan Teori Tentang Perseroan Terbatas Bab ini membahas teori dalam hal keuangan negara dan kemudian akan diuraikan teori pertanggungjawaban Badan Usaha Milik Negara. Bab III Metode Penelitian Akan disampaikan tata cara penelitian yang digunakan dalam penulisan tesis ini, bahan atau materi penelitian termasuk tipe penelitian, lokasi penelitian, alat pengumpulan data, dan analisis hasil penelitian. Bab IV Kerugian Keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara yang Sahamnya Dimiliki Pemerintah dan Publik (Persero) Bab ini akan dikaji dalam bab ini mengenai aspek kerugian negara sebagai pemegang saham dalam penyimpangan keuangan di Badan Usaha Milik Negara perseroan terbatas dan Katagorisasi penyimpangan keuangan dalam Badan Usaha Milik Negara menurut prinsip hukum bisnis. BAB V Penutup Bab ini akan disampaikan kesimpulan dan saran.