LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARA Nomor: PIKS@-DIAN PB 01.2015
1 POLICY BRIEF Pada dasarnya, Lembaga Non Struktural menjalankan fungsi yang spesifik. Oleh karenanya apabila kewenangan yang diberikan didasarkan pada tingkat undang-undang, maka sebaiknya LNS yang akan dibentuk juga didasarkan pada undang-undang. Tetapi apabila Lembaga Non Struktural hanya menjalankan fungsi eksekutif, maka cukup dibentuk dengan Peraturan Pemerintah atau Keputusan Presiden agar lebih fleksibel. (Hamdan Zoelfa, 2010) ISI SEKILAS.. o Abstraksi o Permasalahan utama dalam ABSTRAKSI Eksistensi Lembaga Non Struktural (LNS) sudah dicap dengan stempel tak sedap, mulai dari tumpang tindih fungsi dengan kementerian/lembaga, kinerja yang tidak memuaskan, maupun in-efisiensi dalam penggunaan anggaran. Penataan LNS dewasa ini juga berada pada arah yang tidak jelas. Hal lain yang juga tidak kalah penting yakni bermunculannya pandangan bahwa keberadaan LNS tidak jelas dalam konstelasi penyelenggaraan urusan pemerintah. Dengan kondisi demikian maka tidak mengherankan apabila kemudian terbit Peraturan Presiden Nomor 176 Tahun 2014 tentang Pembubaran 10 LNS. Dalam beberapa waktu ke depan dapat diprediksi bahwa pembubaran secara massif terhadap beragam LNS sangat mungkin dilakukan. Policy brief ini menawarkan inovasi konseptual atau cara pandang baru dalam merumuskan arsitektur LNS dalam rangka mengakselerasi kinerja pemerintahan. Melalui model inovasi konseptual ini, penataan LNS kedepan (baik pengembalian fungsi kepada kementerian/lembaga, penggabungan, dan /atau pembubarannya) dapat dilakukan secara masuk akal. penataan LNS dewasa ini o Merumuskan ulang definisi LNS o Rekomendasi..
2 PERMASALAHAN UTAMA DALAM PENATAAN LNS DEWASA INI Dapat dipastikan bahwa penataan LNS selama ini hanya berdasarkan common sense, tanpa dasar rujukan yang dapat diterima akal sehat. Beberapa institusi pemerintah -- yaitu Kementerian Sekretariat Negara, Kementerian PAN-RB, dan Lembaga Administrasi Negara mengidentifikasi LNS dengan jumlah yang berbeda-beda sesuai perspektif masing-masing (lihat grafik 1 di bawah ini). Menyikapi hal tersebut, kemudian Kementerian Sekretaris Negara, Kementerian PAN-RB, LAN, dan Kementerian Keuangan mengadakan diskusi terbatas terkait penataan LNS. Dalam diskusi tersebut ditemukan persoalan mendasar yang sama, yaitu ketidakjelasan jelasnya pengertian dan kriteria pembentukan LNS. Mereka menyepakati bahwa hal tersebut menjadi pemicu utama terhadap carut marut dalam penataannya. Selama ini pembentukan LNS dilakukan secara sporadic, tidak mempertimbangkan relevansinya, dan bahkan tidak jelas arah yang dituju. Kondisi demikian harus menjadi perhatian serius dari pemerintah dan harus segera dihentikan. GRAFIK Pembentukan LNS selama ini, secara umum hanya merujuk pada peraturan perundang-undangan sektoral, sehingga dalam implementasinya lebih berorientasi pada kekuasaan atau wewenang ketimbang relevansi peran dan fungsi. Apabila kondisi demikian terus diabaikan, maka pertumbuhan kelembagaan pemerintah semakin subur dengan peran dan fungsi yang semakin terfragmentasi. Menyikapi tidak optimalnya peran LNS, kemudian pada awal
3 Pemerintahan Presiden Jokowi dibubarkan 10 LNS. Menindaklajuti hal dimaksud, kemudian KemenPAN-RB melakukan evaluasi terhadap keberadaan 22 LNS. Dalam pandangan LAN, evaluasi terhadap keseluruhan LNS dapat dilakukan dengan cara lebih cepat. Dan bahkan pembubarannya dapat dilakukan secara massif berdasarkan hasil kajian inovasi konseptual mengenai arsitektur LNS ke depan. MERUMUSKAN ULANG DEFINISI LEMBAGA NON STRUKTURAL Sementara ini Lembaga Administrasi Negara, Kementerian Setneg, Kementerian PAN-RB dan Kementerian Keuangan memiliki batasan masing-masing mengenai LNS (lihat tabel 1 di bawah ini). Oleh karenya dipandang perlu melakukan redefinisi mengenai LNS itu sendiri. Mereformulasi definisi LNS dapat dimulai dengan melakukan analisis terhadap pengertian LNS yang berbeda-beda dari berbagai institusi pemerintah yang melakukan kajian terhadap LNS. Institusi Pengkaji LAN Kementerian Sekretariat Negara Kementerian PAN & RB Kementerian Keuangan Batasan LNS Institusi yang dibentuk karena urgensi terhadap suatu tugas khusus tertentu yang tidak dapat diwadahi dalam bentuk kelembagaan pemerintahan / Negara konvensional, dengan keunikan kelembagaan tertentu, dan memiliki karakteristik tugas yang urgen, unik dan terintegrasi serta efektif dalam melaksanakan tugasnya. Sebagai lembaga yang dibentuk melalui peraturan perundang-undangan tertentu guna menunjang fungsi Negara dan pemerintah, yang dapat melibatkan unsur-unsur pemerintah, swasta, dan masyarakat sipil, serta dibiayai oleh Negara. LNS merupakan lembaga di luar struktur organisasi pemerintah, yang bersifat independen, serta memiliki otonomi dalam menjalankan mandatnya sesuai peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lembaga Non Struktural dimaksudkan sebagai badan lainnya. Adapun yang dimaksud sebagai badan lainnya adalah Lembaga pemerintah yang berada diluar 3 PPK (Pola Pengelolaan Keuangan), yaitu 1. Kementerian Negara/Lembaga, 2. Badan Usaha Milik Negara, 3. Badan Layanan Umum. Penataan LNS kedepan dapat dilakukan dengan memperhatikan 7 krteria mendasar berikut: 1. Tugas tertentu dan relevansi LNS Pertama, menangani urusan yang apabila hanya dilakukan oleh pemerintah akan memungkinkan terjadinya penyalahgunaan wewenang ataupun
4 ketidakadilan dalam menyelesaikan urusan tersebut (penyelenggaraan urusan negara secara independen bebas campur tangan siapapun termasuk pemerintah; Kedua, menangani urusan multi sektor yang melibatkan unsur-unsur governance atau bukan hanya pemerintah; dan Ketiga, menangani sementara urusan yang belum dijalankan secara optimal oleh organ-organ pemerintah di luar services delivery. Hal ini didasarkan pada asumsi bahwa fungsi services delivery merupakan fungsi dasar dari pemerintah yang pada level tertentu dapat diserahkan kepada swasta (privat sector). Keempat, tugas tertentu yang dijalankan LNS juga harus berada dalam konteks relevan dengan misi strategis tertentu (memenuhi tuntutan lingkungan strategis), yang apabila relevansi strategisnya hilang/berubah, maka keberadaan LNS tersebut perlu dievaluasi kembali. 2. Dasar Pembentukan LNS Pada hakekatnya LNS merupakan representasi dari kehadiran negara dalam penanganan urusan tertentu. Oleh karena itu, LNS dikatakan sebagai organ negara. Sebagai organ negara, pembentukannya harus berdasarkan kepada peraturan perundang-undangan tertentu sesuai dengan lingkup kewenangannya. 3. Pembiayaan LNS Sebagai organ negara, maka pembiayaan LNS dibebankan pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara. 4. Keanggotaan LNS LNS lahir untuk mewadahi partisipasi publik dalam urusan pemerintahan sebagai wujud penerapan prinsip good governance. Dalam konteks ini, LNS merupakan governance bodies, dimana pemerintah tidak lagi dianggap sebagai aktor tunggal dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan. 5. Independensi LNS Independen dalam hal ini memiliki makna bahwa pemberhentian anggota hanya dapat dilakukan berdasarkan sebab-sebab yang diatur dalam undang-undang pembentukkannya, tidak
5 seperti lembaga biasa yang dapat diberhentikan sewaktu-waktu oleh Presiden. Selain makna di atas, Independen juga berarti: (1) Memiliki kepemimpinan yang kolektif, (2) Kepemimpinan tidak dikuasai mayoritas partai tertentu, (3) Masa jabatan komisi tidak habis bersamaan tetapi bergantian (staggered terms). Lebih dari itu, independensi LNS dapat dilihat dari seberapa besar tingkat imunitas LNS dari intervensi kekuasaan dalam menjalankan peran dan fungsinya. Berdasarkan kriteria-kriteria di atas, maka secara operasional LNS dapat definisikan sebagai: Institusi independen yang dibentuk berdasarkan peraturan perundang-undangan untuk melaksanakan tugas tertentu yang karena sifat tugasnya tidak dapat diwadahi dalam bentuk Kementerian/Lembaga yang sudah ada, dimana keanggotaan institusinya melibatkan unsur di luar pemerintah dan keberadaannya dibiayai oleh anggaran negara. REKOMENDASI Penataan LNS kedepan dapat dilakukan dengan tahapan sebagai berikut: 1. Mapping terhadap seluruh institusi yang teridentifikasi sebagai LNS (up-dating data); 2. Melakukan analisis berdasarkan kriteria mendasar dalam penataan LNS, dengan mengajukan beberapa pertanyaan utama, yaitu: o Tugas tertentu. Apakah tugas yang diemban LNS terkait dengan 3 (tiga) tugas tertentu di atas? o Relevansi. Apakah tugas yang dimandatkan masih relevan dengan konteks kekinian ataupun masa yang akan datang?
6 o Cost effectiveness. Sejauh mana efektifitas LNS dalam menjalankan tugas dan fungsinya dalam konteks efisiensi penggunaan anggaran, sumber daya manusia, dan besaran organisasinya? o Dasar hukum pembentukan. Apakah dasar hukum pembentukannya sesuai dengan ruang lingkup tugasnya? o Independensi. Sebagai governance bodies, seberapa kebal sebuah LNS terhadap intervensi kekuasaan? o Bentuk organisasi dan Sekretariat LNS. Apakah bentuk organisasi LNS dan sekretariatnya sesuai dengan prinsip rigtsizing? o Public trust. Apakah keberadaannya dapat mendorong peningkatan kepercayaan publik? 3. Berdasarkan hasil analisis, kemudian direkomendasikan 3 (tiga) pilihan dalam penataan LNS, yaitu: o Penggabungan. Pilihan ini diusulkan apabila fungsi yang dijalankan oleh dua atau lebih LNS memiliki kesamaan atau sejenis; o Pengembalian fungsi kepada Kementerian/Lembaga. Pilihan ini diusulkan apabila fungsi yang diselenggarakan LNS pada dasarnya dapat dilakukan oleh Kementerian/Lembaga; o Penghapusan/Pembubaran: Pilihan terakhir ini harus diusulkan apabila peran dan fungsi LNS tidak sesuai dengan kriteria tugas tertentu dan relevansinya, serta tidak berkontribusi pada peningkatan kinerja pemerintahan, dan/ atau bahkan tidak mampu meningkatkan kepercayaan publik terhadap pemerintah.