IX. KESIMPULAN DAN IMPLIKASI KEBIJAKAN 9.1. Kesimpulan Berdasarkan hasil penelitian ini dapat dikemukakan beberapa kesimpulan: 1. Model ekonomi tanaman pangan Indonesia yang dibangun dengan pendekatan multi komoditi (padi, kedelai, jagung, ubikayu, ubirambat dan tebu) marnpu dib%nakan untuk analisis struktur ekonomi tanaman pangan Indonesia dan efektif digunakan untuk simulasi komputer berbagai alternatif kebijakan pada periode tahun 1985-1998 dan periode tahun 2002-2007. 2. Hasil analisis struktur ekonomi tanaman pangan dapat diketahui perilaku produksi dan pasar komoditi sebagai berikut: a. Terdapat persaingan antar komoditi terhadap lahan (areal): (a) padi sawah bersaing dengan tebu dm jagung, padi tadah hujan bersaing dengan tebu dan jagung, kedelai bersaing dengan jagung di Jawa, dan (b) padi sawah bersaing dengan jagung, padi tadah hujan bersaing dengan kedelai, kedelai bersaing dengan jagung dan jagung bersaing dengan kedelai dan tebu di Luar Jawa. b. Produktivitas kornoditi tidak responsif oleh penggunaan pupuk, kecuali padi sawah dan padi tegal di Luar Jawa, meskipun demikian terdapat kecenderungan penggunaan pupuk dapat meningkatkan produktivitas semua komoditi. c. Penggunaan pupuk dan tenaga kerja untuk semua komoditi tidak responsif oleh perubahan harganya maupun harga komoditi. d. Permintaan komoditi di pasar domestik tidak responsif oleh harga sendiri kecuali jagung. Pengaruh harga barang lain terhadap permintaan komoditi: jagung bersubstitusi dengan beras, ubikayu bersubstitusi dengan ubirambat, gula berkomplemen dengan gula sintetis dan beras bersubstitusi dengan terigu. Pengaruh pendapatan terhadap
permintaan komoditi: ubikayu bersifat inferior, gula sebagai barang normal, sedangkan beras, kedelai dan jagung sebagai barang netral. e. Stok tak tercatat beras (STBT) pada periode tah~n 1981-1998 menunjukkan kecenderungan beras diselundupkan keluar negeri atau ditimbun (-2.25 juta tonltahun) dan STBT meningkat oleh peningkatan harga beras dan impor beras domestik, sedangkan gula cenderung diselundupkan kedalam negeri (0.88 juta tonltahun), dimana stok tak tercacat gula (STGT) meningkat oleh peningkatan permintaan gula domestik, penurunan harga gula dunia, produksi gula tahun sebelumnya dan stok tercatat gula. f. Impor beras meningkat jika harga dan permintaan beras dornestik meningkat dan harga dunia menurun. Impor kedelai meningkat jika produksi domestik dan harga kedelai dunia menurun. Impor gula meningkat jika permintaan domestik meningkat, produksi gula domestik dan harga gula dunia menurun. Ekspor gaplek meningkat jika produksi domestik dan harga ekspor meningkat. g. Harga beras dan gula dunia dipengaruhi oleh impor dan ekspor dunia, dimana harga beras dan gula dunia cenderung menurun disebabkan peningkatan jwnlah ekspor yang lebih besar dibandingkan peningkatan jurnlah impomya. 3. Hasil simulasi kebijakan periode tahun 1985-1998 menunjukkan: dari 27 skenario kebijakan, terdapat 16 skenario kebijakan terpilib dan tiga skenario kebijakan terbaik Dalam ha1 ini: a. Pemerintah memilih kebijakan yang meningkatkan surplus konsumen yaitu: liberalisasi perdagangan kedelai dan kebijakan subsidi suku bunga kredit, padahal terdapat alternatif kebijakan yang meningkatkan surplus produsen yaitu: peningkatan peran Bulog, liberalisasi perdagangan pupuk, peningkatan harga dasar gabah, penghapusan stok tak tercatat beras dan gula, peningkatan dana penelitian dan pengembangan, peningkatan areal irigasi, peningkatan rendemen gabah ke beras, liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras.
b. 3 skenario kebijakan terbaik periode tahun 1985-1998 yaitu: (a) peninman harga beras domestik yang dapat meningkatkan surplus konswnen, (b) peningkatan dana penelitian dan pengembangan yang dapat meningkatkan surplus produsen dan surplus konsimen, tetapi peneritnaan pemerintah berkurang, dan (c) peningkatan rendemen gabah ke beras yang dapat meningkatkan surplus produsen, tetapi surplus konsumen dan penerimaan pemerintah berkurang. 4. Hasil simulasi kebijakan periode tahun 2002-2007 menunjukkan: dari 23 skenario kebijakan, terdapat 15 skenario kebijakan terpilih dan enam skenario kebijakan terbaik. Dalam ha1 ini: a. Skenario kebijakan terpilih terdiri dari: (a) delapan skenario kebijakan yang meningkatkan surplus produsen dan penerimaan pemerintah, tetapi surplus konsumen berkurang: penghapusan peran Bulog, liberalisasi perdagangan beras, penurunan harga beras domestik hingga 25 persen, peningkatan harga beras domestik, penman harga terigu, swasembada gula mutlak, liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras dengan price support, (b) lima skenario kebijakan yang meningkatkan surplus konsumen dan penerimaan pemerintah, tetapi surplus produsen berkurang: liberalisasi perdagangan pupuk, upah tenaga kerja sama dengan UMR, liberalisasi perdagangan kedelai, liberalisasi perdagangan jagung dan peningkatan rendemen gabah ke beras, serta (c) dua skenario kebijakan yang meningkatkan surplus konsumen, tetapi surplus produsen dan penerimaan pemerintah berkurang: penurunan harga beras domestik hingga 50 persen dan harga beras domestik sama dengan harga dasar beras. b. Enam skenario kebijakan terbaik adalah: penghapusan peran Bulog, penurunan harga beras hingga 50 persen, harga beras sama dengan harga dasar beras, penurunan harga terigu, swasembada gula mutlak dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras.
207 c. Simulasi skenario kebijakan liberalisasi perdagangan pada periode tahun 2002-2007 dapat meningkatkan kesejahteraan atau net welfare dan peningkatan net welfare akan lebih tinggi jika beras tetap diproteksi, dalam ha1 ini skenario kebijakan liberalisasi perdagangan input (pupuk) dan output (kedelai, jagung, gula) kecuali beras sebagai skenario kebijakan terbaik. Enam skenario lainnya adalah: liberalisasi perdagangan beras, liberalisasi perdagangan pupuk, liberalisasi perdagangan kedelai, liberalisasi perdagangan jagung, liberalisasi perdagangan input dan output dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras dengan price support. d. Peningkatan ketahanan pangan periode tahun 2002-2007 dapat dilakukan didasarkan dari skenario terpilih dengan mengembangkan komoditi-komoditi potensial yang terdapat pada masing-masing skenario terpilih. Dalam ha1 ini pengembangan: (a) komoditi berbasis padi: kebijakan penghapusan peran Bulog, penurunan harga terigu, swasembada gula mutlak dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras, (b) komoditi berbasis padi dan tebu: kebijakan penghapusan peran Bulog, swasembada gula mutlak dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras, dan (c) komoditi berbasis padi, kedelai dan tebdgula: kebijakan penghapusan peran Bulog dan swasembada gula mutlak. e. Alternatif kebijakan yang memprioritaskan pengembangan pergulaan nasional dapat didasarkan dari skenario-skenario kebijakan terpilih periode tahun 2002-2007, dalam ha1 ini: (a) skenario kebijakan yang meningkatkan surplus produsen dan penerirnaan pemerintah: penghapusan peran Bulog, liberalisasi perdagangan beras, penurunan harga beras hingga 50 persen, penunman harga beras domestik hingga 25 persen, harga beras domestik sama dengan harga dasar beras, swasembada gula mutlak, peningkatan rendemen gabah ke beras, liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras dan liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras dengan price support, dan (b) skenario kebijakan yang meningkatkan produksi dan menurunkan impor gula:
penghapusan peran Bulog, penurunan harga beras domestik, upah tenaga kerja sama dengan UMR, harga beras domestik sama dengan harga dasar beras, swasembada gula mutlak, peningkatan rendemen gabah ke beras, liberalisasi perdagangan input dan output kecuali beras, dan (c) skenario kebijakan yang meningkatkan surplus produsen, penerimaan pemerintah dan produksi gula serta menurunkan impor gula adalah: penghapusan peran Bulog, upah tenaga kerja sama dengan UMR, penurunan harga beras domestik dan peningkatan rendemen gabah ke baas. f. Pilihan kebijakan dalam menghadapi boom produksi atau ekspor beras dan gula dunia yang meningkat lebih tinggi dibandingkan peningkatan impornya didasarkan skenarioskenario kebijakan terpilih periode tahun 2002-2007, dalam hal ini skenario-skenario kebijakan terpilih yang meningkatkan net welfare sekaligus meningkatkan surplus produsen beras dan gula adalah: penghapusan peran Bulog, penurunan harga beras domestik, swasembada gula mutlak dan peningkatan rendemen gabah ke beras. 9.2. Implikasi Kebijakan Bebaapa Implikasi hasil penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Pilihan kebijakan untuk periode tahun 2002-2007 dapat dilakukan didasarkan dari setiap skenario kebijakan terpilih, karena dapat meningkatkan net welfare atau kesejahteraan, akan tetapi karena peningkatan total surplus produsen tidak diikuti oleh peningkatan total surplus konsumen atau terjadi trade off, maka besaran peningkatan penerimaan pemerintah dari masing-masing skenario kebijakan terpilih tersebut dapat digunakan untuk mengkompensasi pihak-pihak yang berkurang kesejahteraannya. 2. Pilihan kebijakan yang ditempuh pemerintah periode wah yang lalu cenderung meningkatkan surplus konsumen, sedangkan untuk periode tahun 2002-2007 dalam menghadapi masa knsis ekonomi dan menunggu pemulihan sektor industri, khususnya agroindustri, skenario kebijakan yang meningkatkan surplus produsen perlu mendapat prioritas, kemudian disusul skenario yang meningkatkan penerimaan pemerintah dan
209 surplus konsumen. Hal ini didasarkan pertimbangan: era liberalisasi perdagangan akan segera diberlakukan, pengembangan komoditi potensial yang terkait dengan peningkatan ketahanan pangan dan dilakukan kompensasi terhadap penuninan kesejahteraan konsumen dan penerimaan pemerintah. Pilihan kebijakan yang pro produsen ini mempunyai konsekuensi terhadap pemerataan diantara produsen, karena sebagian besar petani adalah petani berskala kecil dan berbagai kebijakan pro produsen umumnya lebih dirasakan oleh petani berskala besar. 3. Berdasarkan hasil penelitian bahwa skenario kebijakan dalarn menghadapi liberalisasi perdagangan dapat meningkatkan net welfare, namun demikian sebelum diberlakukannya liberalisasi perdagangan masih terdapat alternatif skenario lain yang dapat memperkuat aspek produksi dan pasar komoditi, sebagai contoh: swasembada gula mutlak dan kebijakan perberasan Dengan demikian upaya peningkatan efisiensi dan produksi komoditi sampai pemasaran atau pasca panen masih dapat dilakukan. Serangkaian kebijakan untuk pengembangan tebu dan padi dapat dilakukan melalui: (a) kebijakan peningkatan produkbvitas agar penawaran domestik meningkat dan harga domestik menurun, diantaranya: penggunaan teknologi yang tepat, perluasan areal, penanganan masalah ratoon untuk tebu dan peningkatan kapasitas produksi, (b) kebijakan harga yang diterima petani diatas rata-rata biaya produksi, diantaranya melalui price support, (c) kebijakan perdagangan, diantaranya swasembada gula mutlak, bea masuk impor ditingkatkan dan pembatasan impor. 4. Dalam kaitannya dengan peningkatan ketahanan pangan, kebijakan pengembangan komoditi potensial periu didukung oleh kebijakan lain: penentuan daerah pengembangannya (Jawa atau Luar Jawa) dan kebijakan-kebijakan lain dengan memperhatikan faktor-faktor yang berpengaruh terhadap peningkatan produksi komoditi potensial tersebut. Konsekuensi dari pengembangan komoditi potensial adalah akan terjadi penurunan areal dan produksi komoditi yang tidak potensial serta akan
terjadi peningkatan intensitas ekspor dan impor komoditi. Dengan demikian perlu tindaklanjut dengan kebijakan pendukung seperti pembenahan kelembagaan pertanian dan penyuluhan pertanian serta teknologi produksi komoditi potensial yang akan dikembangkan. 9.3. Saran untuk Penelitian Lebih Lanjut Model ekonomi tanaman pangan Indonesia yang dibangun mencakup lingkup yang cukup besar, sehingga mernpunyai keterbatasan-keterbatasan dan dapat ditindak lanjuti oleh peneliti lain, diantaranya adalah: 1. Permasalahan data: data suatu variabel tertentu dapat didekati lebih dari satu macam, sebagai contoh: penggunaan jenis pupuk yang digunakan petani bermacam-macarn, sedangkan dalam penelitian ini menggunakan penjumlahan berbagai pupuk, sehingga pada penelitian selanjutnya dapat disusun spesifikasi model yang berbeda. 2. Proses identifikasi dan reduksi dalam membangun model tidak hanya memerlukan penguasaan teori tetapi juga merupakan seni, sehingga kehandalan suatu model juga tergantung pada kreatifitas, imaginasi, pengalaman dan pendalaman penelitinya (Sinaga, 2003). Model ekonorni tanaman pangan yang telah dibangun ini masih memiliki kekurangan, dalam ha1 ini berdasarkan validasi model menunjukkan masih terdapat beberapa variabel endogen yang memiliki nilai U-Theil dan RMSPE relatif tinggi. Pengembangan model lebih lanjut dapat dilakukan diantaranya: (a) pada sisi perrnintaan, dalam penelitian ini menggunakan konsumsi nasional dan belum didiagregasi berdasarkan wilayah maupun kelompok konsumennya, (b) pada sisi pasar dunia, dalam penelitian ini belum memasukkan perilaku negara-negara eksportir atau importir utama dunia.