Kewenangan Pembentukan Peraturan Menteri Sebagai Jenis Peraturan Perandung-undangan Nindya Chairunnisa Zahra, Sony Maulana Sikumbang Fakultas Hukum, Universitas Indonesia, Kampus UI Depok, Depok, 16424, Indonesia Email: nindyacz@gmail.com Abstrak Skripsi ini membahas mengenai bagaimana kewenangan dalam pembentukan Peraturan Menteri ditinjau dari teori perundang-undangan dan dari Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 serta bagaimana keberlakuan Peraturan Menteri yang pembentukannya tidak didasarkan pada kewenangan tersebut. Penelitian ini merupakan penelitian yuridis normatif dengan menggunakan metode studi kepustakaan. Penelitian ini menyimpulkan bahwa Peraturan Menteri adalah peraturan delegasi sehingga pembentukan Peraturan Menteri hanya bisa didasarkan pada kewenangan delegasi. Pasal 8 ayat (2) tidak bisa diartikan sebagai bentuk pengatribusian kewenangan mengatur sehingga Menteri dalam membentuk Peraturan Menteri tetap harus berdasarkan pendelegasian kewenanagan mengatur lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Bagi Peraturan Menteri yang dibentuk tidak berdasarkan kewenangan delegasi, maka Peraturan Menteri itu tidak dapat diakui keberadaannya sebagai peraturan perundang-undangan dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat secara umum. The Authority to Establish Ministerial Regulation as One Kind of Regulations Abstract This thesis provides explanation on how the legislation authority works in establishing a Ministerial Regulation, based on the legislation theory and Article 8 paragraph 2 Law No. 12 of 2011. This thesis also provides explanation on how the impact of a Ministerial Regulation establishing if it was not based on that authority. This thesis is a normative legal study with a doctrinal method. This thesis concludes that the Ministerial Regulation is a delegated legislation. Article 8 paragraph 2 can not be defined as a transfer of legislation authority itself. Therefore, the Minister in terms of making this regulation shall refer to a delegated authority appointed by a higher regulation. The Ministerial Regulation wich is formed without the delegated authority as the basic will make the regulation to be unrecognized as a regulation and not publicly binding. Keywords : Ministerial Regulation, transfer of legislation authority, delegated legislation Pendahuluan Mengacu pada teori jenjang hukum yang dikemukakan oleh Hans Nawiasky, maka ada dua bentuk peraturan di bawah Undang-Undang yang tentu saja merupakan peraturan hasil penyerahan kewenangan mengatur dari undang-undang. Dua peraturan tersebut adalah Peraturan Pelaksana (Verodnung) dan Peraturan Otonom (Autonome Satzung). Peraturan ini berfungsi menyelenggarakan ketentuan-ketentuan dalam undang-undang. Peraturan pelaksana (Verodnung) bersumber dari kewenangan delegasi yaitu kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilimpahkan oleh undang-undang kepada peraturan perundang- 1
undangan yang lebih rendah. 1 Kewenangan ini tidak diberikan, melainkan diwakilkan dan bersifat sementara dalam arti kewenangan ini dapat diselenggarakan sepanjang pelimpahan tersebut masih ada. Sedangkan peraturan otonom bersumber dari kewenangan atribusi yaitu kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh undang-undang kepada suatu lembaga negara atau pemerintah. 2 Kewenangan ini melekat terus-menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan. Pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia, termasuk mekanisme penyerahan kewenangan membentuk peraturan diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011. Pasal 7 ayat (1) mengatur mengenai jenis sekaligus hierarki dari peraturan perundang-undangan di Indonesia yaitu sebagai berikut: 1. Undang-Undang Dasar 1945 2. Ketetapan MPR 3. Undang-Undang/Perpu 4. Peraturan Pemerintah 5. Peraturan Presiden 6. Peraturan Daerah Provinsi 7. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. 3 Kekuatan hukum peraturan perundang-undangan di atas adalah sesuai dengan tata urutan atau hierarkinya. 4 Selain tujuh peraturan tersebut, ada pula peraturan-peraturan lain yang termasuk dalam jenis peraturan perundang-undangan menurut Pasal 8 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 yaitu peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, atau lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan undang-undang atau pemerintah atas perintah undang-undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. 5 Peraturan perundang-undangan tersebut menurut Pasal 8 ayat (2) diakui keberadaanya dan 1 Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-Undangan: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, (Yogyakarta: Kanisius, 2007), hal. 56. 2 Ibid., hal. 55. 3 Indonesia, Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No. 12 Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234, Pasal 7 ayat (1). 4 Ibid., Pasal 7 ayat (2). 5 Ibid., Pasal 8 ayat (1). 2
mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundangundangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. 6 Kalimat diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sama artinya dengan kewenangan delegasi. Tetapi kalimat berdasarkan kewenangan memiliki makna yang rancu. Penjelasan Pasal 8 ayat (2) memberikan pengertian yang dimaksud dengan berdasarkan kewenangan adalah penyelenggaraan urusan tertentu di pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. 7 Pengertian ini rentan memunculkan anggapan bahwa Pasal 8 ayat (2) adalah suatu bentuk pengatribusian kewenangan mengatur tersendiri kepada lembaga yang dimaksud oleh ayat (1) sehingga tanpa adanya undangundang yang mengatribusikan kewenangan mengatur kepada lembaga pemerintahan tersebut, maka lembaga yang bersangkutan tetap dapat membuat peraturan karena sudah memiliki kewenangan atribusi. Sebenarnya kebanyakan dari lembaga pemerintahan yang dimaksud oleh Pasal 8 ayat (1) memang telah memperoleh atribusi kewenangan mengatur dari undang-undang yang mengatur tentang pembentukan lembaga itu sendiri. Contohnya adalah Dewan Komisioner OJK yang diberikan kewenangan atribusi untuk membentuk Peraturan OJK oleh Pasal 8 UU No. 21 Tahun 2011. 8 Contoh lainnya adalah Bank Indonesia yang memperoleh kewenangan atribusi untuk membentuk PBI yang diberikan oleh Pasal 1 angka 8 UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia 9. Namun lain halnya dengan Menteri. Sebagai organ pemerintahan, Menteri tidak diberi kewenangan membentuk peraturan oleh Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementrian Negara. Artinya tidak ada kewenangan atribusi untuk membentuk peraturan yang didapatkan Menteri dari undang-undang yang mengaturnya. Karena Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tidak mengatribusikan kewenangan mengatur kepada Menteri, maka dapat disimpulkan bahwa Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk berdasarkan kewenangan delegasi. Nyatanya, banyak ditemukan Peraturan Menteri yang dibuat tidak berdasarkan pada kewenangan delegasi, terlihat dari bagian konsiderans Peraturan Menteri tersebut yang tidak mencantumkan pasal pendelegasian dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. 6 Ibid., Pasal 8 ayat (2). 7 Ibid., Penjelasan Pasal 8 ayat (2). 8 Indonesia (c), Undang-undang tentang Otoritas Jasa Keuangan, UU No. 21 Tahun 2011. LN No. 111 Tahun 2011, TLN N0. 5253, Pasal 8. 9 Indonesia (d), Undang-undang tentang Bank Indonesia, UU No. 23 Tahun 1999, LN No. 66 Tahun 1999, TLN No.3843, Pasal 1 angka 8. 3
Dengan tidak adanya ketentuan atau pasal pendelegasian untuk membentuk Peraturan Menteri di atas, maka perlu dipertanyakan apa dasar kewenangan Menteri dalam membentuk peraturan-peraturan tersebut jika ditinjau dari teori perundang-undangan serta Undang- Undang No. 12 Tahun 2011. Hal selanjutnya yang perlu dikaji adalah bagaimana keberlakuan Peraturan Menteri yang dibentuk tidak berdasarkan pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Berdasarkan permasalahan yang telah diuraikan, maka terdapat beberapa pokok permasalahan yang akan dibahas dalam penelitian, yaitu: 1. Bagaimanakah Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 mendefinisikan sumber kewenangan mengatur untuk membentuk Peraturan Menteri? 2. Bagaimanakah kewenangan pembentukan Peraturan Menteri jika ditinjau dari teori dan peraturan perundang-undangan? 3. Bagaimanakah keberlakuan Peraturan Menteri yang dibentuk tanpa adanya pendelegasian dari peraturan perundang-undangan di atasnya? Berdasarkan latar belakang serta pokok permasalahan di atas, maka tujuan dari pembahasan dalam peneltian ini adalah sebagai berikut: 1. Mengetahui bagaimana Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 mendifinisikan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan. 2. Mengetahui secara jelas teori serta peraturan yang terkait dengan kewenangan pembentukan Peraturan Menteri sebagai salah satu jenis peraturan perundangundangan. 3. Mengetahui bagaimana keberlakuan Peraturan Menteri yang dibentuk dengan tidak didasarkan pada kewenangan delegasi. Metode Penelitian Bentuk penelitian ini adalah yuridis-normatif yaitu penelitian yang hanya dilakukan dengan cara meneliti terhadap asas-asas baik yang tertulis maupun tidak tertulis. 10 Penelitian ini melihat pada asas-asas hukum yang terdapat pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, mengenai kewenangan pembentukan Peraturan Menteri sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. 10 Sri Mamudji, et al. Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, (Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005), hal. 10. 4
Berdasarkan bentuk penelitian yang berbentuk yuridis-normatif maka penelitian ini menggunakan data sekunder, yaitu data yang telah dalam keadaan siap pakai dan dapat diperoleh tanpa terikat waktu dan tempat. 11. Alat pengumpulan data dalam penelitian ini adalah studi dokumen dimana studi dokumen ini dilakukan untuk mendapatkan data sekunder, yang terdiri dari: 1. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang mempunyai kekuatan mengikat berupa peraturan perundang-undangan Indonesia seperti Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. 2. Bahan hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang erat kaitannya dengan bahan hukum primer dan dapat membantu menganalisa, memahami dan menjelaskan bahan hukum primer, yang antara lain adalah teori para sarjana, buku, penelusuran internet, artikel ilmiah, jurnal, tesis, disertasi, surat kabar dan makalah. 3. Bahan hukum tersier, yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan atas bahan hukum primer dan sekunder, misalnya kamus. Sedangkan tipe penelitian yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian deskriptif yaitu dengan memberikan gambaran mengenai kewenangan pembentukan Peraturan Menteri sebagai salah satu jenis peraturan perundang-undangan. Selain itu, penelitian ini juga termasuk penelitian murni yaitu penelitian yang bertujuan untuk mengembangkan pengetahuan 12 khususnya yang terkait dengan kewenangan pembentukan Peraturan Menteri sebagai jenis peraturan perundang-undangan. Tinjauan Teoritis Jenis dan Hierarki Peraturan Perundang-undangan Dalam teori peraturan perundang-undangan, Hans Kelsen mengemukakan mengenai jenjang norma hukum (stufentheorie) di mana norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam suatu hierarki atau tata susunan, dalam arti suatu norma yang lebih rendah berlaku berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih tinggi berlaku bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnya sampai pada 11 Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, (Jakarta: PT. Raja Grafindo, 1994), hal 37. 12 Sri Mamudji, Op. cit., hal. 5 5
suatu norma yang tidak dapat ditelusuri lebih lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif yaitu norma dasar (grundnorm). 13 Hans Nawiasky kemudian mengembangkan teori tersebut 14 yang menyatakan bahwa selain norma itu berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, norma hukum dari suatu negara itu juga berkelompok-kelompok dan pengelompokan norma hukum dalam negara itu sendiri terdiri atas empat kelompok besar yaitu 15 : I. Staatsfundamentalnorm (Norma Fundamental Negara) II. Staatsgrundgesetz (Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara) III. Formell Gestez (Undang-Undang formal) IV. Verordnung & Autonome Satzung (Aturan Pelaksana dan Aturan Otonom Norma Fundamental Negara (Staatsfundamentalnorm) merupakan norma tertinggi dalam suatu negara dan tidak dibentuk oleh suatu norma yang lebih tinggi lagi tetapi bersifat pre-supposed atau ditetapkan terlebih dahulu oleh masyarakat dalam suatu negara dan merupakan norma yang menjadi tempat bergantungnya norma-norma hukum di bawahnya. 16 Menurut Hans Nawaisky, isi Staatsfundamentalnorm adalah norma yang merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau pembentukan undang-undang dasar dari suatu negara. Ia ada terlebih dahulu sebelum adanya konstitusi atau undang-undang dasar. 17 Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara (Staatsfundamentalnorm) merupakan kelompok norma hukum di bawah Norma Fundamental Negara. Kelompok norma hukum ini merupakan aturan-aturan yang masih bersifat pokok dan merupakan aturan-aturan umum yang masih bersifat garis besar, sehingga masih merupakan norma hukum tunggal. Di Indonesia, Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara ini tertuang dalam Batang Tubuh UUD 1945 dan Ketetapan MPR, serta di dalam hukum dasar tidak tertulis yang sering disebut Konvensi Ketatanegaraan. Aturan ini merupakan landasan bagi pembentukan Undang- Undang (Formell Gesetz) dan peraturan lain yang lebih rendah. 18 13 Ibid., hal. 41. 14 Teori yang dikemukakan oleh Hans Nawiasky ini disebut juga dengan die Theorie vom Stufenordnung der Rechtsnormen. 15 Maria Farida, Op.cit., hal. 44. 16 Ibid., hal. 46. 17 Ibid., hal. 47. 18 Ibid., hal. 48 49. 6
Kelompok norma hukuum yang berada di bawah Aturan Dasar Negara/Aturan Pokok Negara adalah Formell Gesetz atau secara harfiah diterjemahkan dengan Undang-Undang. Norma hukum dalam suatu Undang-Undang sudah merupakan norma hukum yang lebih konkret dan terinci serta sudah dapat langsung berlaku di dalam masyarakat. Norma hukumnya juga tidak saja bersifat tunggal tetapi dapat merupakan norma hukum berpasangan sehingga terdapat norma hukum sekunder di samping norma hukum primernya. Maka, dalam suatu Undang-Undang sudah dapat dicantumkan norma yang bersifat sanksi. Undang-Undang (wet/gesetz/act) berbeda dengan peraturan lainnya karena Undang-Undang merupakan norma hukum yang selalu dibentuk oleh suatu lembaga legislatif. 19 Kelompok norma hukum yang terakhir adalah peraturan pelaksanaan (Verordnung) dan Peraturan otonom (Autonome Satzung). Peraturan pelaksaan dan peraturan otonom ini merupakan peraturan-peraturan yang terletak di bawah undang-undang yang berfungsi menyelenggarakan ketentuan-ketentuan dalam undang-undang. Peraturan Pelaksanaan bersumber dari kewenangan delegasi sedangkan Peraturan Otonom bersumber dari kewenangan atribusi. 20 Ajaran tentang tata urutan peraturan perundang-undangan seperti di atas menurut Bagir Manan mengandung beberapa prinsip. Prinsip-prinsip yang dimaksud adalah sebagai berikut 21 : 1. Peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah harus bersumber atau memiliki dasar hukum dari suatu peraturan perundangundangan tingkat lebih tinggi. 2. Isi atau meteri muatan peraturan perundang-undangan tingkat lebih rendah tidak boleh menyimpangi atau bertentangan dengan peraturan perundangundangan tingkat lebih tinggi, kecuali apabila peraturan perundang-undangan lebih tinggi dibuat tanpa wewenang (onnbevoegd) atau melampaui wewenang (deternement de pouvouir). 3. Harus diadakan mekanisme yang menjaga dan menjamin agar prinsip tersebut tidak disampingi atai dlanggar. 19 Ibid., hal. 51 52. 20 Ibid., hal. 55. 21 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, (Yogyakarta: FHUII Press, 2003), hal. 207. 7
Penyerahan Kewenangan Mengatur Agar pengaturan dapat dilakukan oleh pemerintah sebagai lembaga eksekutif, maka harus ada penyerahan kewenangan mengatur yang dinyatakan secara tegas dalam undangundang yang bersangkutan. Hal ini merupakan bentuk konkret adanya penyerahan kewenangan mengatur dari lembaga legislatif kepada lembaga eksekutif yang biasa disebut dengan legislative delegation of rule-making power. 22 Dalam ilmu perundang-undangan dikenal dua macam penyerahan kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan yaitu delegasi dan atribusi. Maria Farida menyebutkan bahwa delegasi kewenangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan (delegatie van wetgevingsbevoegdheid) adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, baik pelimpahan dinyatakan dengan tegas maupun dengan tindakan. 23 Tujuan dari delegasi kewenangan pada dasarnya adalah agar ketentuan dalam suatu peraturan perundang-undangan bisa diimplementasikan atau dilaksanakan. Suatu peraturan dapat dikatakan sebagai peraturan delegasi sepanjang dasar pembentukannya masih berada di dalam koridor peraturan perundang-undangan di atasnya. Oleh karena itu sebenarnya, kewenangan delegasi membentuk peraturan tidak harus selalu dilihat dari pendelegasian yang eksplisit tetapi bisa juga terlihat dari kebutuhan faktual untuk membentuk peraturan delegasi, walaupun tidak didelegasikan dengan tegas oleh peraturan perundang-undangan tersebut. Sepanjang kebutuhan faktual itu muncul untuk mengimplementasikan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, maka dapat dikatakan bahwa peraturan yang akan dibentuk adalah peraturan delegasi atau peraturan pelakasanaan. Van Wijk/Konijenbelt memberikan pengertian mengenai atribusi kewenangan dalam pembentukan perundang-undangan adalah pemberian kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan yang diberikan oleh Grondwet (Undang-Undang Dasar) atau wet (Undang-Undang) kepada suatu lembaga pemerintahan. 24 Kewenangan tersebut melekat terus-menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiap waktu diperlukan. Kewenangan atribusi harus diserahkan melalui Undang-Undang dan tidak bisa diserahkan melalui peraturan perundang-undangan lain. Hal ini merupakan bentuk penguatan 22 Jimly Asshiddiqie, Op. cit., hal. 215. 23 Maria Farida, Op. cit., hal. 56. 24 Ibid., hal. 55. 8
konsep pembagian kekuasaan karena pada dasarnya DPR lah lembaga yang memegang kekuasaan legislasi. Agar pengaturan juga dapat dilaksanakan oleh lembaga pemerintahan lainnya, maka harus ada penyerahan kewenangan mengatur dari DPR yang tentunya hanya bisa dilakukan melalui Undang-Undang. Oleh karena itu, atribusi kewenangan mengatur tidak dapat dilakukan melalui peraturan perundang-undangan selain Undang-Undang. Selain itu, perlu diingat pula bahwa atribusi tidak dapat diberikan dengan membatasi ruang lingkup pengaturan. Dengan diserahkannya kewenangan mengatur dari lembaga legislatif kepada suatu organ atau lembaga pemerintahan, maka kewenangan mengatur itu diberikan sepenuhnya oleh DPR dan lembaga penerima atribusi berhak untuk membuat peraturan menganai hal apapun dan tidak terbatas pada ruang lingkup tertentu, sepanjang urusan yang diatur tersebut masih merupakan wewenang dari lembaga yang menerima atribusi. Pembahasan Atribusi kewenangan mengatur pada umumnya dapat ditemukan dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai pembentukan lembaga yang menerima atribusi tersebut. Sedangkan di dalam Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, ternyata tidak ditemukan sama sekali adanya bentuk atribusi kewenangan mengatur. Undang-Undang tersebut hanya mengatur kewenangan-kewenangan mengurus (bestuur) kementerian namun tidak mengatribusikan kewenangan mengatur kepada Menteri. Hal ini memberikan satu kesimpulan bahwa Menteri memang tidak memiliki kewenangan atribusi dalam membentuk peraturan. Konsekuensi logisnya ialah Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk apabila didelegasikan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi hierarkinya. Maka dapat disimpulkan bahwa Peraturan Menteri adalah peraturan delegasi dan bukan merupakan peraturan atribusi atau peraturan otonom. Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 berbunyi sebagai berikut: Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. 25 Sedangkan Penjelasan Pasal 8 ayat (2) berbunyi sebagai berikut: 25 Indonesia (b), Undang-undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No. 12 Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234), Pasal 8 ayat (2). 9
Yang dimaksud dengan berdasarkan kewenangan adalah penyelenggaraan urusan tertentu pemerintahan sesuai dengan ketentuan Peraturan Perundang-undangan 26 Kalimat diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan jelas merujuk pada pengertian kewenangan delegasi. Artinya, peraturan-peraturan yang dikeluarkan oleh lembaga yang dimaksud oleh Pasal 8 ayat (1) harus didasarkan salah satunya pada kewenangan delegasi. Makna dari kalimat diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan dapat dimengerti dengan jelas sebagai wujud dari salah satu sumber kewenangan membentuk peraturan sesuai dengan teori perundang-undangan. Namun kata berdasarkan kewenangan melahirkan makna yang rancu karena sangat tidak jelas dan membingungkan. Kata berdasarkan kewenangan ini tidak menunjuk pada kewenangan apa yang sebenarnya dimaksud, apakah kewenangan mengatur atau cukup dengan kewenangan mengurus saja. Penjelasan Pasal 8 ayat (2) di atas semakin menunjukan bahwa yang dimaksud dengan kewenangan adalah kewenangan mengurus, dan tidak menunjuk pada kewenangan mengatur. Maka yang akhirnya disalahpahami adalah Pasal 8 ayat (2) ini seakan-akan memperbolehkan pembentukan peraturan dengan hanya didasarkan pada kewenangan mengurus yang dimiliki oleh suatu lembaga atau organ pemerintahan, tanpa perlu adanya penyerahan kewenangan mengatur. Dengan ketentuan seperti itu, maka lembaga atau organ pemerintahan akan menganggap dirinya memiliki kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan tanpa perlu lagi mendapat atribusi kewenangan yang tegas dari Undang-Undang. Pengaturan seperti ini menimbulkan persepsi bahwa Pasal 8 ayat (2) merupakan bentuk pengatribusian kewenangan mengatur itu sendiri. Padahal anggapan seperti itu tidaklah benar karena yang pertama, atribusi harus diserahkan secara jelas dan tegas dengan menyebutkan nama lembaga atau organ yang menerima atribusi. Kedua, atribusi harus dinyatakan dengan menyebutkan jenis peraturan perundang-undangan yang dapat dibentuk oleh lembaga penerima atribusi agar jelas bahwa kewenangan atribusian yang diterima oleh lembaga tersebut dapat diimplementasikan hanya dengan membentuk peraturan yang disebutkan dalam pengatribusian. Maka kalimat berdasarkan kewenangan dalam Pasal 8 ayat (2) tidak dapat dianggap sebagai suatu bentuk pengatribusian, tetapi harus dilihat sebagai syarat dalam pembentukan peraturan yaitu berdasarkan kewenangan atribusi di mana kewenangan tersebut harus dinyatakan secara tegas dalam suatu Undang-Undang tersendiri, bukan melalui UU No. 12 26 Ibid., Penjelasan Pasal 8 ayat (2). 10
Tahun 2011. Sedangkan yang dimaksud dengan penyelenggaraan urusan tertentu pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan adalah bahwa kewenangan atribusi pengaturan tersebut dijalankan dengan membentuk peraturan atribusi di mana ruang lingkup pengaturannya terbatas pada urusan-urusan yang memang merupakan wewenang dari lembaga penerima atribusi tersebut, sesuai dengan delegasi, atribusi atau mandat (kewenangan pemerintahan) yang diperolehnya. Dari pemaparan di atas, maka dapat disimpulkan bahwa Peraturan Menteri sebenarnya adalah peraturan delegasi karena hanya dapat dibentuk berdasarkan kewenangan delegasi. Menteri tidak memiliki kewenangan atribusi membentuk peraturan, sehingga Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk apabila diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan materi muatan pengaturannya terbatas pada yang dilimpahkan saja. Dengan demikian, Peraturan Menteri yang tidak didasarkan pada pendelegasian dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tidak dapat diakui keberadaannya sebagai peraturan yang mengikat secara umum. Pendelegasian yang dimaksud di sini tentunya tidak hanya pendelegasian yang eksplisit tetapi juga pendelegasian yang dinyatakan tidak secara eksplisit. Sepanjang Peraturan Menteri dibuat untuk mengatur hal-hal yang telah diatur oleh peraturan perundangundangan di atasnya, maka Peraturan Menteri tersebut dapat dianggap sebagai peraturan delegasi. Alasannya ialah karena perancang suatu peraturan ketika sedang merancang materi muatan tidak bisa diharapkan untuk dapat memprediksi seluruh peraturan pelaksana yang sekiranya akan dibutuhkan untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam peraturan yang dibuatnya. Bisa saja di kemudian hari, untuk melaksanakan suatu ketentuan dalam peraturan tersebut, dibutuhkan peraturan pelaksanaan sedangkan peraturan itu sendiri tidak mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada Peraturan Menteri. Oleh karena itu selama pengurusan atas ketentuan tersebut memang diserahkan kepada Menteri, maka walaupun tidak ada kalimat pendelegasian, Menteri yang bersangkutan dapat membentuk Peraturan Menteri dengan mendasarkan kewenangan pembentukannya pada ketentuan yang membutuhkan pengaturan lebih lanjut itu. Sebagai peraturan delegasi, maka Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk apabila ada peraturan perundang-undangan yang mendelegasikan kewenangan pengaturan kepadanya baik secara eksplisit maupun karena adanya kebutuhan untuk mengatur lebih lanjut suatu ketentuan. Pasal yang mendelegasikan pengaturan tersebut akan dicantumkan pada bagian konsiderans Peraturan Menteri sebagai bukti adanya dasar kewenangan dalam pembentukan Peraturan Menteri tersebut. 11
Namun pada kenyataannya, setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 masih banyak ditemukan Peraturan Menteri yang konsideransnya tidak menunjuk pada ketentuan pasal peraturan perundang-undangan yang mendelegasikan, tetapi hanya menyantumkan landasan filosofis dan sosiologis pembentukan Peraturan Menteri tersebut. Tidak dicantumkannya pasal pendelegasian memberi kesan bahwa Peraturan Menteri yang dimaksud dibuat tidak didasarkan pada kewenangan delegasi. Padahal hanya itu satu-satunya kewenangan bagi pembentukan Peraturan Menteri. Bahkan, masih banyak Peraturan Menteri yang dalam konsideransnya hanya menyatakan bahwa Peratruran Menteri tersebut dibentuk karena memang dianggap perlu, tanpa menguraikan pasal pendelegasiannya. Pernyataan seperti ini dianggap kurang tepat menurut Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 karena tidak mencerminkan pertimbangan dan alasan dibentuknya peraturan perundang-undangan tersebut. 27 Dari hasil analisis kelima Peraturan Menteri, maka Penulis mendapatkan kesimpulan penyebab atau alasan tidak dicantumkannya pasal pendelegasian kewenangan dari peraturan perundang-undangan lain kepada Peraturan Menteri di dalam konsideransnya yang akan Penulis jabarkan sebagai berikut. Pertama, banyak Kementerian Negara yang keliru dalam memahami dasar kewenangan pembentukan Peraturan Menteri dan mengira bahwa Peraturan Menteri selain merupakan peraturan delegasian, juga merupakan peraturan atribusian. Padahal seperti yang sudah dibahas pada bab sebelumnya, Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk atas dasar kewenangan delegasi karena memang tidak ada Undang-Undang yang mengatribusikan kewenangan mengatur kepada Menteri, sehingga Menteri tidak berwenang membentuk Peraturan Menteri apabila tidak didelegasikan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi hierarkinya. Kedua, perancang Peraturan Menteri terlihat memiliki anggapan bahwa suatu pendelegasian hanya dipahami apabila terdapat ketentuan delegasi sebagaimana diatur oleh UU No. 12 Tahun 2011. Padahal, Peraturan Menteri bisa dibentuk karena adanya ketentuan pendelegasian mapun karena adanya kebutuhan untuk mengimplementasikan ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Artinya, delegasi tidak selalu harus dinyatakan secara eksplisit tetapi bisa juga secara implisit dengan mengatur hal tertentu dalam suatu pasal yang membutuhkan pengaturan lebih lanjut. 27 Ibid., Lampiran II angka 20. 12
Jadi apabila ada suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan 28 yang tidak mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut kepada Peraturan Menteri, namun ketentuan tersebut dirasa tidak implementatif (tidak bisa dilaksanakan) tanpa adanya peraturan pelaksanaan, maka untuk menjadikan ketentuan tersebut implementatif, kementerian terkait dapat membentuk Peraturan Menteri sebagai peraturan pelaksana sepanjang urusan atas ketentuan itu memang merupakan bagian dari wewenang Menteri yang bersangkutan. Ketiga, perancang Peraturan Menteri banyak yang tidak memahami perbedaan antara kebijakan yang mengikat secara umum dengan kebijakan yang tidak mengikat secara umum, serta antara kebijakan yang bersifat penetapan dengan kebijakan yang bersifat pengaturan. Hal ini berdampak pada produk hukum yang dikeluarkan oleh kementerian di mana jenisnya adalah Peraturan Menteri namun sifatnya individual atau hanya berlaku sekali selesai. Padahal, norma hukum dengan sifat seperti itu tidak bisa dikatagorikan sebagai peraturan (regeling) melainkan keputusan (beschikking) sehingga seharusnya dituangkan dalam bentuk Keputusan Menteri. Begitu pula dengan jenis produk hukum Keputusan Menteri yang materi muatannya bersifat umum, abstrak dan sekali-selesai yang seharusnya dituangkan dalam produk hukum Peraturan Menteri. Keempat, kementerian yang mengajukan rancangan peraturan perundang-undangan seringkali melupakan atau tidak menghiraukan kementerian lain yang ranah wewenanganya juga terkait dengan materi muatan yang diatur, sehingga lupa untuk mendelegasikan kewenangan mengatur kepada Peraturan Menteri kepada kementerian terkait tersebut. Ditambah lagi, kementerian lain mengira bahwa delegasi pengaturan itu hanya dilimpahkan kepada Peraturan Menteri dari kementerian yang mengajukan rancangan peraturan perundang-undangan tersebut. Sehingga, ketika muncul kebutuhan faktual untuk membentuk Peraturan Menteri dari kementeriannya, maka perancang Peraturan Menteri itu malah mendasari kewenangan pembentukan pada kewenangan atribusi. Kesimpulan Berdasarkan pembahasan yang sudah dilakukan dalam bab-bab sebelumnya, diperoleh kesimpulan seperti yang diuraikan di bawah ini. 28 Yang dimaksud dengan peraturaran perundang-undangan di sini tentunya adalah peraturan perundang-undangan selain Undang-Undang tetapi hierarkinya di atas Peraturan Menteri karena sebagaimana yang diungkapkan oleh Maria Farida (a), delegasi yang diberikan langsung dari Undang-Undang kepada Peraturan Menteri adalah tidak tepat. Jadi peraturan perundang-undangan yang tepat untuk mendelegasikan pengaturan kepada Peraturan Menteri adalah Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden. 13
1. Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 membedakan dua macam sumber kewenangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan berdasarkan kewenangan. Kalimat diperintahkan oleh peraturan perundangundangan yang lebih tinggi jelas dimaksudkan sebagai kewenangan delegasi. Maka dapat diartikan bahwa Peraturan Menteri bisa dibentuk apabila ada ketentuan dalam peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi yang memerintahkan pembentukan Peraturan Menteri tersebut. Sedangkan yang dimaksud oleh kalimat berdasarkan kewenangan harus diartikan sebagai kewenangan atribusi membentuk peraturan, bukan berdasarkan kewenangan penyelenggaraan pemerintahan. Ini berarti apabila tidak ada kewenangan delegasi maka Menteri dalam membentuk Peraturan Menteri harus memiliki kewenangan atribusi yang diberikan oleh Undang-Undang. Undang- Undang yang memberikan kewenangan atribusi kepada organ pemerintahan untuk membentuk peraturan perundang-undangan biasanya adalah Undang-Undang yang mengatur mengenai kedudukan, tugas dan fungsi serta wewenang organ pemerintahan tersebut. Dalam kaitannya dengan Menteri, maka undang-undang yang dimaksud adalah Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara. 2. Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk berdasarkan kewenangan delegasi karena Menteri memang tidak memiliki kewenangan atribusi untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Undang-Undang No. 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara hanya mengatur tentang kewenangan-kewenangan mengurus (bestuur) yang dimiliki oleh Menteri tetapi tidak mengatribusikan kewenangan mengatur (regeling) kepada Menteri. Oleh karena itu, Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk apabila diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, baik secara eksplisit maupun tidak eksplisit. Secara eksplisit maksudnya dinyatakan dengan tegas dalam peraturan pendelegasiannya. Sedangkan tidak eksplisit artinya tidak dinyatakan dengan tegas dalam peraturan yang mendelegasikan, tetapi karena adanya kebutuhan faktual maka Peraturan Menteri itu harus dibentuk. Dengan demikian, Peraturan Menteri yang dimaksud dapat mendasarkan kewengan delegasi pembentukannya pada pasal yang membutuhkan ketentuan lebih lanjut itu. 14
Mengingat sistem pemerintahan Indonesia adalah presidensil, maka peraturan yang bisa mendelegasikan kewenangan pengaturan kepada Peraturan Menteri adalah peraturan perundang-undangan selain Undang-Undang yang hierarkinya di atas Peraturan Menteri. Pendelegasian dari Undang-Undang langsung kepada Peraturan Menteri dianggap tidak tepat karena berdasarkan Pasal 5 ayat (2) UUD 1945, peraturan pelaksana dari Undang-Undang adalah Peraturan Pemerintah, bukan Peraturan Menteri. 3. Sebagai peraturan delegasi, maka Peraturan Menteri tidak bisa mengatur mengenai hal-hal yang sebelumnya tidak pernah diatur oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Peraturan Menteri yang memuat pengaturan tentang hal-hal yang tidak didelegasikan kepadanya mengakibatkan Peraturan Menteri tersebut tidak memiliki kekuatan hukum yang mengikat secara umum. Peraturan Menteri seperti ini jelas tidak mendapatkan penyerahan kewenangan mengatur secara implisit dari lembaga legislatif, terbukti dari materi muatannya yang mengatur halhal di luar yang didelegasikan oleh lembaga legislatif itu sendiri. Oleh karena itu, Peraturan Menteri yang dibentuk tanpa adanya pendelegasian tidak dapat diakui keberadaannya dan tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat berdasarkan ketentuan pada Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011. Saran Dari kesimpulan di atas, terdapat beberapa saran yang dapat dikemukakan sebagai masukan bagi perancang peraturan perundang-undangan. Adapun saran-saran yang hendak dikemukakan antara lain sebagai berikut: 1. Karena Pasal 8 ayat (2) UU No. 12 Tahun 2011 rawan untuk dipahami sebagai bentuk pengatribusian kewenangan mengatur, maka sebaiknya dilakukan revisi pada Undang-Undang tersebut dengan mengganti kalimat berdasarkan kewenangan menjadi berdasarkan kewenangan atribusi membentuk peraturan perundang-undangan. 2. Kementerian Hukum dan HAM sebagai lembaga yang bertanggung jawab di bidang peraturan perundang-undangan sebaiknya segera menyeragamkan pemahaman di seluruh kementerian bahwa sebenarnya Peraturan Menteri hanya dapat dibentuk berdasarkan pendelegasian dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi hierarkinya dan tidak dapat didasarkan pada kewenangan atribusi. 15
3. Perancang Peraturan Menteri dari tiap-tiap kementerian harus memahami betul perbedaan antara produk hukum yang bersifat keputusan dan produk hukum yang bersifat pengaturan agar tidak keliru dalam memilih bentuk produk hukumnya. 4. Dalam membentuk Peraturan Menteri, sebaiknya perancang peraturan tidak hanya mencari dasar kewenangan delegasi pada peraturan perundang-undangan sektoral di bidang urusan pemerintahannya tetapi juga melihat pada peraturan perundangundangan sektor lain yang di luar wewenangnya, karena bisa saja ada hal-hal terkait atau wewenang yang melekat milik kementerian tersebut dalam peraturan perundang-undangan di sektor lain. 5. Dalam menyusun konsiderans, perancang Peraturan Menteri seharusnya tetap mencantumkan pasal dalam peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar munculnya kebutuhan faktual untuk membentuk Peraturan Menteri yang bersangkutan, walaupun sebenarnya pasal yang dicantumkan itu tidak mendelegasikan dengan tegas pengaturan lebih lanjut kepada Peraturan Menteri. Daftar Referensi Peraturan Perundang-undangan Indonesia (b), Undang-Undang tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, UU No. 12 Tahun 2011, LN No. 82 Tahun 2011, TLN No. 5234. (c), Undang-undang tentang Otoritas Jasa Keuangan, UU No. 21 Tahun 2011. LN No. 111 Tahun 2011, TLN No. 5253. (d), Undang-undang tentang Bank Indonesia, UU No. 23 Tahun 1999, LN No. 66 Tahun 1999, TLN No.3843. Buku Asshiddiqie, Jimly. Perihal Undang-Undang, Jakarta: Konstitusi Press, 2006. Indrati, Maria Farida. Ilmu Perundang-Undangan: Jenis, Fungsi dan Materi Muatan, Yogyakarta: Kanisius, 2007. Manan, Bagir. Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta: FHUII Press, 2003. Mamudji, Sri, et al. Metode Penelitian dan Penulisan Hukum, Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005. Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Jakarta: Badan Penerbit Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 2005. 16