Kinerja Komisi Pemberantasan Korupsi Dalam Perspektif Due Process Of Law 1 Eddy O.S Hiariej 2 Sejak bergulirnya reformasi, isu pemberantasan korupsi selalu menjadi tema sentral dalam penegakan hukum di Indonesia. Korupsi dalam sudut pandang hukum pidana merupakan kejahatan internasional yang memiliki sifat dan karakter sebagai extra ordinary crime. Pemerintah Indonesia telah meratifikasi United Nations Convention Against Corruption (UNCAC) dengan Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2006. Dalam konteks hukum pidana internasional, dapat serta merta diimplemntasikan sebagai instrumen pemberantasan korupsi. Paling tidak ada tujuh argumentasi sebagai analisis teoretis untuk memperkuat pendapat tersebut : Pertama, berdasarkan UNCAC, korupsi adalah kejahatan internasional. Artinya, berlaku asas universal dalam hukum pidana bahwa setiap negara wajib melakukan penuntutan dan penghukuman terhadap pelaku kejahatan internasional. Kedua, ratifikasi UNCAC oleh Pemerintah Indonesia tentunya sudah didasarkan pada pertimbangan yang matang bahwa isi konvensi tersebut sesuai dengan situasi dan kondisi negara yang sedang giat-giatnya melakukan pemberantasan korupsi. Ketiga, ratifikasi yang dilakukan terhadap UNCAC berlaku sebagai self executing treaty. Artinya, dapat serta merta diberlakukan sebagai hukum positif. Keempat, ratifikasi suatu konvensi internasional tunduk pada prinsip umum hukum internasional yakni pacta sunt servanda yang berarti perjanjian yang dibuat oleh para pihak mengikat ibarat undang-undang. Menurut Oppenheim, sebagaimana yang dikutip oleh Anthony Aust, di dalam asas pacta sunt servanda tercakup asas keadilan dan itikat baik untuk melaksanakan isi suatu perjanjian atau konvensi yang telah dirativikasi. Kelima, dalam konteks hubungan antara hukum pindana internasional dengan hukum pidana nasional, hukum pidana internasional berfungsi sebagai pelengkap terhadap hukum pidana nasional, bilamana aturan- 1 Disampaikan dalam Diskusi Kelompok Terfokus Tentang Kinerja Dan Pengawasan Internal Komisi Pemberantasan Korupsi, Jakarta, 13 Oktober 2015. 2 Guru Besar Hukum Pidana Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta. 1
aturan yang berada dalam konvensi internasional yang telah diratifikasi belum diatur dalam undang-undang nasional. Keenam, berdasarkan asas hukum pidana internasional yakni asas civitas maxima secara tegas menyatakan bahwa hanya ada satusistem hukum universal yang dianut oleh semua bangsa di dunia dan harus dihormati serta dilaksanakan. Ketujuh, korupsi sebagai kejahatan internasional yang merupakan substansi dari hukum pidana internasional dalam hubungan dengan paham monisme dan paham dualisme, hukum pidana internasional lebih menitikberatkan pada paham monisme bahwa hukum internasional dan hukum nasional merupakan satu kesatuan sistem hukum berupa kaidah-kaidah yang mengikat individu, negara maupun kesatuan lainnya yang bukan negara. Salah satu asas yang dianut dalam UNCAC adalahdue process of law sebagai prinsip yang berlaku universal. Due process lahir dari amandemen ke-5 dan ke-14 konstitusi Amerika untuk mencegah penghilangan atas kehidupan, kebebasan dan hak milik oleh negara tanpa suatu proses hukum. Due process menghasilkan prosedur dan substansi perlindungan terhadap individu 3. Setiap prosedur dalam due process menguji dua hal. Pertama, apakah penegak hukum telah menghilangkan kehidupan, kebebasan dan hak milik tersangka tanpa prosedur. Kedua, jika menggunakan prosedur, apakah prosedur yang ditempuh sudah sesuai dengan due process 4. Hebert L. Packer dalam The Limits of The Criminal Sanction memperkenalkan dua model dalam sistem peradilan pidana yaitu crime control model dan due process model. Crime control model memiliki karakteristik efisiensi, mengutamakan kecepatan dan presumption of guilt sehingga tingkah laku kriminal harus segera ditindak dan si tersangka dibiarkan sampai ia sendiri yang melakukan perlawanan. Model ini diibaratkan seperti sebuah bola yang sedang digelinding dan tanpa penghalang. Sedangkan due process model memiliki karakteristik menolak efisiensi, mengutamakan kualitas dan presumption of innocent sehingga peranan penasehat hukum amat penting sekali dengan tujuan jangan sampai menghukum 3 Rhonda Wasserman, 2004, Procedural Due Process : A Refernce Guide to the United States Constitution,Greenwood Publishing Group, hlm. 1. 4 Ibid., hlm. 31. 2
orang yang tidak bersalah. Model ini diibaratkan seperti orang yang sedang melakukan lari gawang. Berdasarkan karakteristik dalam due process of law dan dihubungkan dengan kinerja Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) ada beberapa catatan : PERTAMA, KPK dalam kurun waktu 5 tahun lebih menitikberatkan pada penindakan bila dibandingkan dengan pencegahan dan menejemen internal. Penindakan oleh KPK lebih pada segi kuantitatif dan kecepatan dalam memproses perkara. Hal ini bukanlah karakteristik due process of law melainkan crime control model yang tidak dianut dalam UNCAC. KEDUA, terkait penyadapan. Dalam konteks hukum pidana, pada dasarnya, penyadapan perbuatan pidana. Hal ini dapatlah dipahami mengingat ketentuan dalam konstitusi yang menyatakan setiap orang berhak untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi untuk mengembangkan pribadi dan lingkungan sosialnya, serta berhak untuk mencari, memperoleh, memiliki, menyimpan, mengolah, dan menyampaikan informasi dengan menggunakan segala jenis saluran yang tersedia (Lihat Pasal 28F UUD 1945). Demikian pula dalam Pasal 28G Ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa setiap orang berhak atas perlindungan diri pribadi, keluarga, kehormatan, martabat dan harta benda yang di bawah kekuasaannya, serta berhak atas rasa aman dan perlindungan dari ancaman ketakutan untuk berbuat atau tidak berbuat sesuatu yang merupakan hak asasi. Oleh karena itu dalam mengungkapkan suatu tindak pidana pada dasarnya tidak dibenarkan melakukan penyadapan. Hal ini berkaitan dengan bewijsvoering dalam hukum pembuktian. Secara harafiah bewijsvoering berarti penguraian cara bagaimana menyampaikan alat-alat bukti kepada hakim di pengadilan. Bagi negaranegara yang cenderung menggunakan due process of lawl dalam sistem peradilan pidananya, perihal bewijsvoering ini cukup mendapatkan perhatian. Dalam due process of law, negara begitu menjunjung tinggi hak asasi manusia (hak-hak tersangka), sehingga acap kali seorang tersangka dibebaskan oleh pengadilan dalam pemeriksaan pra peradilan, lantaran alat bukti diperoleh dengan cara yang tidak sah atau yang disebut dengan istilah unlawful legal evidence. Bewijsvoering ini semata-mata menitikberatkan pada hal-hal yang bersifat formalistis. Konsekuensi selanjutnya, seirngkali mengkesampingkan kebenaran dan fakta yang ada. 3
Dalam perkembangannya terhadap bijzondere delicten (delik-delik khusus) yang diatur di luar Kitab Undang-Undang Hukum Pidana, penyadapan boleh dilakukan dalam rangka mengungkapkan suatu kejahatan. Pertimbangannya adalah bahwa kejahatan-kejahatan tersebut biasanya dilakukan secara terorganisasi dan sulit pembuktiannya. Dari sudut konstitiusi penyadapan dalam mengungkapkan suatu kejahatan sebagai suatu pengecualian dapatlah dibenarkan. Hal ini karena kebebasan untuk berkomunikasi dan memperoleh informasi sebagaimana yang diatur dalam Pasal 28 F dan Pasal 28 G Ayat (1) UUD 1945 bukanlah pasal-pasal yang tidak dapat disimpangi dalam keadaan apapun. Artinya, penyadapan boleh dilakukan dalam rangka pengungkapan suatu kejahatan atas dasar ketentuan undang-undang yang khusus sifatnya (lex specialis derigat legi generali). Dewasa ini dalam sejumlah undang-undang di Indonesia, penyidik diberi kewenangan khusus untuk melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan termasuk penyidikan dengan cara under cover. Paling tidak ada empat undang-undang yang memberikan kewenangan khusus tersebut, masing-masing adalah undang-undang psikotorpika, undang-undang narkotika, undang-undang pemberantasan tindak pidana terorisme dan undang-undang KPK. Bila dicermati ketentuan perihal penyadapan dan perakaman pembicaraan terdapat perbedaan prinsip antara satu undang-undang dengan undang-undang lainnya. Undang-undang Pasikotropika dan undang-undang narkotika membolehkan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan harus atas izin Kapolri dan hanya dalam jangka waktu 30 hari. Artinya, ada pengawasan vertikal terhadap penyidik dalam melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan. Berbeda dengan kedua undang-undang tersebut adalah undang-undang pemberantasan tindak pidana terorisme yang membolehkan penyidik melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan hanya atas izin Ketua Pengadilan Negeri dan dibatasi dalam jangka waktu satu tahun. Di sini ada pengawasan horisontal terhadap penyidik dalam melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan. Bandingkan dengan undang-undang KPK yang boleh melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan dalam mengungkapkan dugaan kuat suatu kasus korupsi tanpa pengawasan dari siapa pun dan tanpa dibatasi jangka waktu tertentu. Hal ini bersifat dilematis karena kewenangan penyadapan telepon dan 4
perekaman pembicaraan oleh KPK yang bersifat absolut dan cenderung melanggar hak asasi manusia di satu sisi dapat disalahgunakan oleh oknum-oknum tertentu di KPK, sedangkan di sisi lain, instrumen yang bersifat khusus ini dibutuhkan dalam mengungkapkan kasus-kasus korupsi yang sudah sangat akut di Indonesia. Ke depan, kiranya prosedur untuk melakukan penyadapan dan perekaman pembicaraan oleh KPK harus diatur secara tegas paling tidak untuk dua hal. Pertama, penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan tidak memerlukan izin dari siapapun tetapi harus memberitahukan kepada Ketua Pengadilan Negeri setempat dengan catatan pemberitahuan tersebut bersifat rahasia. Kedua, harus ada jangka waktu berapa lama KPK boleh melakukan penyadapan telepon dan perekaman pembicaraan dalam mengungkapkan suatu kasus korupsi. KETIGA, penetapan tersangka berikut penangkapan dan penahanan. Pola kerja KPK saat ini kecuali dalam operasi tangkap tangan jedah waktu penetapan seseorang sebagai tersangka dan penahanannya, relatif memakan waktu yang lama. Pola kerja yang demikian tidaklah bertentangan dengan KUHAP, namun cenderung melanggar HAM sebagaimana yang dijunjung tinggi dalam due process of law. Stigma tersangka pada diri seseorang membuatnya tersandera untuk melakukan tindakan apapun termasuk diangkat dalam jabatan publik, padahal belum tentu putusan pengadilan akan menyatakan dia bersalah. Alasan klasik yang selalu diutarakan adalah KPK kekurangan penyidik dan KPK baru melakukan penahanan terhadap tersangka setelah berkas perkara mencapai lebih dari 60% untuk dilimpahkan ke pengadilan. Jika KPK segera melakukan penahanan, maka perkara harus segera disidangkan karena jika tidak, tersangka atau terdakwa dapat bebas demi huku. Seyogyanya pola kerja yang demikian dibalik. Ketika seseorang diduga korupsi, KPK dapat melakukan pemeriksaan terhadap saksi-saksi terlebih dulu termasuk calon tersangka untuk memverifikasi bukti dokumen yang ada. Sembari melakukan penyidikan, KPK dapat meminta cekal kepada orang yang diduga korupsi tanpa menetapkan status tersangka. Setelah berkas perkara matang mencapai lebih dari 60 % baru kemudian status tersangka ditetapkan dan diikuti dengan penahanan. Bukankah berdasarkan Pasal 21 ayat (4) KUHAP terkait syarat objektif penahanan, KPK dapat melakukan penahanan sesegera mungkin karena korupsi adalah kejahatan yang diancam lebih dari 5 tahun penjara.pola kerja yang demikian lebih elegan, sebab setiap orang yang 5
diberi status tersangka tentunya mengharapkan sesegera mungkin dihadapkan di persidangan sehingga memperoleh kepastian hukum mengenai benar salahnya orang tersebut dan tidak tersandera dengan status tersebut. KEEMPAT, terkait temuan Badan Pemeriksa Keuangan bahwa telah terjadi penyimpangan dan pembayaran pajak tertunggak di sektor hulu migas. Dalam konteks tindak pidana pajak, tunggakan pajak pada dasarnya merupakan bukti permulaan adanya tindak pidana pajak. Masih menurut undang-undang ketentuanketentuan pokok perpajakan, terhadap pajak tertunggak, sanksi administrasi diterapkan terlebih dulu, sedangkan sarana hukum pidana merupakan senjata pamungkas yang akan ditegakkan apabila instrumen penegakan hukum lainnya tidak mempan. Akan tetapi satu hal yang perlu digarisbawahi bahwa sanksi pidana dan sanksi adaministrasi dalam konteks penegakan hukum pidana pajak dapat diterapkan secara berbarengan. 6