1 I. PENDAHULUAN 1.1 Latar belakang Penyelenggaraan organisasi pemerintahan haruslah selaras dengan tujuan dan cita-cita bangsa yang diamanatkan dalam undang-undang. Apapun bentuk organisasinya, fungsi, tugas maupun bidang kerjanya baik di tingkat pemerintahan pusat maupun daerah harus diselenggarakan secara efisien, efektiv, transparan dan akuntabel. Untuk itu penyelenggaraan negara harus mendapatkan pengawasan yang melekat (WASKAT, Inpres No. 1 tahun 1989) baik dari pihak internal penyelenggara itu sendiri (Internal Control) maupun pihak eksternal (External Control). Berbagai upaya telah dilakukan ditunjukkan dengan terbitnya berbagai produk hukum seperti Undang-undang (UU), Peraturan Pemerintah (PP), Surat Edaran (SE), dan produk hukum lainnya dengan tujuan agar pelaksanaan penyelenggaraan negara tidak keluar dari garis-garis yang telah ditetapkan. UU nomor 1 tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara dalam pasal 58 ayat (1) mengamanatkan bahwa dalam rangka meningkatkan kinerja, transparansi, dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara, presiden selaku kepala pemerintahan mengatur dan menyelenggarakan sistem pengendalian intern di lingkungan pemeritah secara menyeluruh, selanjutnya pada ayat (2) Sistem pengendalian intern sebagaimana dimaksud ditetapkan dengan peraturan pemerintah. Berbekal amanat undang-undang tersebut pemerintah melalui lembaga Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) memprakarsai disusunnya suatu sistem pengendalian intern pemerintah melalui Peraturan
2 Pemerintah nomor 60 tahun 2008 tentang Sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP), dan yang menjadi pedoman bagi penyelenggaraan pengendalian intern di setiap satuan kerja pemerintah baik di pusat (kementerian/lembaga) maupun di pemerintah daerah. Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP) yang dimaksud dalam PP nomor 60 tahun 2008 adalah: proses yang integral pada tindakan dan kegiatan yang dilakukan secara terus-menerus oleh pimpinan dan seluruh pegawai untuk memberikan keyakinan memadai atas tercapainya tujuan organisasi melalui kegiatan yang efektif dan efisien, keandalan pelaporan keuangan, pengamanan asset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Tujuan ditetapkannya PP nomor 60 tahun 2008 ini adalah untuk memberikan keyakinan yang memadai bagi tercapainya efisiensi dan efektivitas tujuan penyelenggaraan pemerintahan negara, kehandalan pelaporan keuangan, pengamanan aset negara, dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Melalui PP nomor 60 tahun 2008 ini pemerintah mendorong agar terciptanya pengendalian intern dalam pengelolaan organisasi penyelenggara negara untuk dapat mengantisipasi resiko terjadinya kerugian negara serta untuk mewujudkan Good Governance dalam penyelenggaraan negara. Kegiatan pengendalian (control activities) merupakan salah satu unsur dalam kerangka sistem pengendalian intern pemerintah (PP 60 tahun 2008). Kegiatan pengendalian melingkupi kebijakan, prosedur, dan pelaksanaan kebijakan yang dilaksanakan oleh suatu satuan kerja pemerintah untuk mencegah, menolak, mengalihkan, dan membagi (mitigate, avoid, transfer, share) terhadap resiko-resiko yang telah teridentifikasi melalui suatu kegiatan penilaian resiko
3 (Risk Assessment). Pelaksanaan kegiatan pengendalian diwujudkan dengan dibentuknya satuan tugas atau tim aparat pengendalian intern pemerintah (APIP) sebagai motor penggerak dilaksanakannya kegiatan pengendalian, dan yang menjamin pencapaian tujuan institusi dalam prosedur, pelaksanaan kebijakan, dan pelaksanaan strategi pengurangan resiko kebijakan. Penerapan unsur kegiatan pengendalian pada setiap satuan kerja dapat berbeda-beda, karena disesuaikan dengan tugas, fungsi, karakteristik, dan kompleksitas masing-masing. Oleh karena itu perlu dilakukan analisis terhadap penerapan unsur kegiatan pengendalian apakah sudah sesuai dengan standar penerapan yang ditetapkan pemerintah melalui PP nomor 60 tahun 2008. Kegiatan pengendalian intern pemerintah dilaksanakan oleh aparat pengendalian intern pemerintah (APIP), yang terdiri dari Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Inspektorat Jenderal (Itjen) di tiap-tiap Kementerian/Lembaga atau nama lain yang secara fungsional melaksanakan pengawasan intern (PP No. 60 tahun 2008, Pasal 49). Dalam pasal 48, ayat (2) PP No.60 tahun 2008, APIP melaksanakan kegiatan pengendalian intern melalui audit, reviu, evaluasi, pemantauan, dan kegiatan pengawasan lainnya. APIP melaksanakan pengawasan dengan tujuan untuk mendukung kelancaran dan ketepatan pelaksanaan kegiatan pemerintah dan pembangunan (Murwanto, dkk : 2006). Kegiatan pengendalian harus menjadi bagian integral dalam setiap aktifitas dan individu dalam organisasi pemerintah. Pelaksanaan rencana dan strategi organisasi yang sudah dirumuskan harus dapat dikawal dalam penerapannya untuk
4 mengurangi terjadinya resiko-resiko financial maupun operasional yang berpotensi terhadap pelanggaran hukum. Beberapa permasalahan yang menjadi temuan BPK RI pada tahun 2012 untuk lingkup perguruan tinggi negeri diantaranya adalah pada kegiatan pengadaan barang dan jasa, pengelolaan rekening, pemanfaatan aset, dan bahkan penyalahgunaan anggaran yang berujung pada tindak pidana korupsi. Universitas Gadjah Mada salah satunya, meskipun tidak bersifat material tetapi masih ditemukan adanya masalah dalam pengadaan barang dan jasa, dan pengelolaan rekening. Begitupun dari hasil audit KAP (Kantor Akuntan Publik) yang secara independen melaksanakan audit di UGM mewakili BPK-RI, meskipun dari hasil audit terhadap laporan keuangan tahun 2012 diberikan opini WTP (Wajar Tanpa Pengecualian), akan tetapi masih menyisakan catatan-catatan diantaranya sistem informasi aset milik negara, laporan kepatuhan peraturan perundang-undangan, dan sistem pengendalian internal. Kegiatan pengendalian harus dirancang secara formal untuk dapat mempengaruhi orang-orang dalam organisasi agar berperilaku dan bertindak sesuai dengan tujuan organisasi. Pengendalian organisasi bisa melalui kebijakan, aturan, dan prosedur birokrasi (soft control) serta juga bisa melalui pelaksanaan kegiatan audit, reviu, dan monitoring (hard control), guna untuk memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektiv dan efisien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Setiap individu dalam organisasi memiliki tujuan personal (individual goal). Kegiatan pengendalian diharapkan dapat menjadi
5 jembatan (goal congruence) untuk menyelaraskan antara tujuan personal (individual goal) dengan tujuan organisasi (Organisational Goal). Perguruan tinggi merupakan organisasi/satuan kerja pemerintah dibawah naungan Kementerian pendidikan dan kebudayaan (Kemdikbud) yang melaksanakan fungsi pelayanan akan pendidikan tinggi. Pelaksanaan pengendalian intern di perguruan tinggi ditegaskan melalui Peraturan Menteri Pendidikan Nasional (Permendiknas) nomor 44 tahun 2011 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah di lingkungan Kementerian Pendidikan Nasional. Sebagai satuan kerja di lingkungan Kemendiknas (sekarang Kemdikbud), perguruan tinggi wajib untuk melaksanakan pengendalian intern secara menyeluruh didalam penyelenggaraan organisasinya. Universitas Gadjah Mada merupakan satuan kerja pemerintah dibawah naungan Kemdikbud. Itu artinya berdasarkan PP nomor 60 tahun 2008, UGM juga wajib melaksanakan kegiatan pengendalian dalam penyelenggaraan organisasinya. Berbagai perubahan bentuk tata kelola organisasi yang dialami UGM adalah sebagai upaya untuk mewujudkan otonomi perguruan tinggi yang dilandasi dengan kemandirian, prinsip-prinsip fleksibilitas, transparansi dan akuntabilitas. Otonomi dalam pengelolaan perguruan tinggi memberikan ruang gerak yang luas bagi UGM untuk mampu bersaing secara global, sebagaimana visi UGM dalam Rencana Strategis UGM 2008-2012 dan yang masih menjadi acuan pelaksanaan kegiatan di tahun 2013, yaitu untuk menjadi universitas riset kelas dunia yang unggul, mandiri, bermartabat, dan dengan dijiwai Pancasila,
6 mengabdi kepada kepentingan dan kemakmuran bangsa (World Class Reasearch University). Kantor Audit Internal (KAI) UGM berfungsi sebagai unit pengendali dan pengawas independen bagi universitas. KAI yang dibentuk berdasarkan SK Rektor UGM nomor 924/P/SK/HT/2012, merupakan pengembangan dari Satuan Audit Internal yang telah dibentuk sejak tahun 2004 berdasarkan SK Rektor nomor 209/P/SK/HT/2004. Tugas KAI adalah sebagai berikut : a. merumuskan kebijakan-kebijakan di bidang audit non akademik, monitoring, konsultasi dan pengembangan di lingkungan universitas; b. melakukan komunikasi melalui rapat, diskusi dan media lain dengan unsur-unsur pimpinan universitas, fakultas dan unit kerja lain terkait lingkup kerja Kantor Audit Internal; c. merumuskan kebijakan pengawasan internal di lingkungan universitas; d. menyusun pedoman dan standar kerja; e. menentukan standar kualifikasi untuk penerimaan staf auditor dan kenaikan jabatan; f. merencanakan penyusunan sistem audit internal; g. mengamankan aset dan meningkatkan kinerja universitas; h. melakukan pemeriksaan secara independen terhadap manajemen universitas;
7 i. memberikan masukan kepada pimpinan universitas tentang pengembangan sistem informasi terintegrasi dan tata kelola universitas; j. menyampaikan hasil audit dan rekomendasinya dalam bentuk laporan hasil pemeriksaan kepada Rektor; k. membantu unit dalam menyusun sistem dan pedoman kerja menuju tercapainya pengendalian internal yang baik; l. menyusun dan mengembangkan sistem terkait dengan pelaksanaan audit dan monitoring; m. menyusun dan mengembangkan sistem pengawasan keuangan dan aset universitas yang terintegrasi; n. mengembangkan pelaksanaan sistem informasi audit yang terintegrasi; dan o. mendukung peningkatan kapasitas sumber daya manusia di bidang audit. KAI juga menjalankan fungsi sebagai penjamin sekaligus menjadi strategic partner bagi UGM melalui pelayanan konsultasi dan bimbingan dalam pengelolaan organisasi (assurance dan consulting), dan melalui kegiatan-kegiatan audit, monitoring, dan reviu keuangan maupun operasional. Untuk dapat mewujudkan UGM sebagai universitas yang mandiri dan bertata kelola baik (Good University Governance), diperlukan adanya kegiatan pengendalian (control activities) yang memadai.
8 1.2 Perumusan masalah Transformasi UGM dalam berbagai pola tata kelola organisasi membutuhkan dukungan dan komitmen yang tinggi dari segenap unsur di dalam organisasi. Rencana Strategis (Renstra) yang disusun harus mendukung pencapaian tujuan dan cita-cita UGM, untuk itu diperlukan adanya upaya untuk mengendalikan jalannya organisasi agar sejalan dengan tujuan dan cita-cita yang direncanakan. Kegiatan pengendalian tidak dapat memberikan keyakinan mutlak akan tetapi memberikan keyakinan yang memadai terhadap penyelenggaraan organisasi. Untuk itu kegiatan pengendalian penting untuk dilaksanakan guna memberikan keyakinan yang memadai atas pengelolaan organisasi, serta mendorong organisasi ke arah pencapaian tujuan dan cita-cita secara efisien, efektiv, dan sesuai dengan aturan hukum yang berlaku. Sebagai APIP di UGM, KAI memiliki peran untuk mendorong pelaksanaan kegiatan pengendalian secara memadai. Pokok permasalahan yang dapat dianalisis dalam penelitian ini dibatasi pada salah satu unsur Sistem Pengendalian Intern Pemerintah dalam PP nomor 60 tahun 2008 yaitu pada unsur kegiatan pengendalian (Control Activities). Rumusan masalah yang akan diangkat adalah sebagai berikut: 1. Bagaimanakah penerapan unsur kegiatan pengendalian di Kantor Audit Internal UGM berdasarkan PP nomor 60 tahun 2008? 2. Faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi dalam penerapan unsur kegiatan pengendalian di KAI UGM?
9 1.3 Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk memperoleh gambaran tentang bagaimana penerapan unsur kegiatan pengendalian berdasarkan PP nomor 60 tahun 2008 di Kantor Audit Internal (KAI) Universitas Gadjah Mada. Diharapkan melalui penelitian ini dapat menjawab pertanyaan penelitan dalam rumusan permasalahan diatas, yaitu: 1. Untuk mengidentifikasi kesesuaian penerapan kegiatan pengendalian di KAI UGM dengan daftar uji dalam lampiran PP nomor 60 tahun 2008. 2. Mengidentifikasi faktor-faktor yang mempengaruhi dalam penerapan unsur kegiatan pengendalian di KAI UGM. 1.4 Manfaat Penelitian Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi sebagai tambahan referensi pada sektor publik, melalui gambaran tentang penerapan unsur kegiatan pengendalian berdasarkan PP nomor 60 tahun 2008 di KAI UGM dan faktor-faktor yang mempengaruhi dalam penerapannya. Selain itu diharapkan pula memiliki kontribusi bagi para pengambil kebijakan dengan memberikan perhatian terhadap faktor-faktor yang mempengaruhi dalam penerapan kegiatan pengendalian di KAI, serta menambah pengetahuan dan pengalaman bagi peneliti tentang penerapan unsur kegiatan pengendalian berdasarkan PP nomor 60 tahun 2008 dalam organisasi perguruan tinggi.
10 1.5 Metodologi Penelitian 1.5.1 Teknik Pengumpulan data a. Metode studi pustaka digunakan dalam penelitian ini terhadap literatur, majalah, buku, hasil penelitian terdahulu, maupun media publikasi lainnya yang digunakan sebagai dasar penulisan. b. Penelitian ini merupakan jenis penelitian lapangan, guna memperoleh gambaran penerapan kegiatan pengendalian di KAI, pengumpulan data langsung yang dapat dilakukan adalah melalui survey kuisioner terhadap para auditor dan wawancara mendalam terhadap seorang narasumber di KAI. Sedangkan teknik observasi dan dokumentasi tidak dapat dilaksanakan secara optimal karena pembatasan ruang dan kesempatan yang diberikan kepada peneliti sebagai akibat tingginya tingkat rutinitas dan pekerjaan di KAI. 1.5.2 Teknik analisis data a. Kuisioner Kuisioner yang dibagikan kepada responden di KAI bersifat tertutup, dan disusun berdasarkan dua belas butir daftar uji unsur kegiatan pengendalian dalam lampiran PP nomor 60 tahun 2008 yang dikembangkan dengan menggunakan banyak sumber informasi dan ide-ide yang berbeda-beda. Sumber utamanya adalah Internal Control Management and Evaluation Tool dari General Accounting Office (GAO). Tujuan utama dilaksanakannya teknik survey ini
11 bukan untuk memperoleh data secara kuantitatif, karena penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Akan tetapi teknik ini dilaksanakan untuk mendapatkan gambaran secara umum dari para auditor tentang penerapan kegiatan pengendalian di KAI. Data yang diperoleh dari hasil kuisioner tidak diolah dengan menggunakan statistik, tetapi pembobotan masing-masing pilihan jawaban kuisioner dimaksudkan untuk dapat menghitung nilai-rata dari masingmasing butir uji penerapan, kemudian dilakukan penskalaan (Likert). Kriteria penilaian hasil kuisioner didasarkan pada lima pilihan jawaban untuk memperoleh gambaran kesesuaian penerapan kegiatan pengendalian di KAI dengan unsur kegiatan pengendalian dalam PP nomor 60 tahun 2008. Hasil kuisioner yang masih memerlukan konfirmasi dilakukan dengan wawancara mendalam terhadap narasumber yang ditunjuk oleh pimpinan KAI. b. Wawancara Wawancara dilakukan secara interaktif terhadap seorang narasumber di KAI, baik secara terstruktur maupun tidak terstruktur berkenaan dengan fokus dan tujuan penelitian. Hasil wawancara dianalisis dengan menggunakan pendekatan model Miles dan Hubberman (1984) yang dimodifikasi. Penarikan kesimpulan akhir direncanakan menggunakan metode analisis isi (content analysis) yang dikemukakan Holsti (1969). Analisis isi ini dilakukan untuk mengetahui lebih mendalam akan isi dan pesan-pesan yang terkandung dalam pernyataan dan informasi hasil wawancara. Analisis isi dilakukan dengan menggunakan seorang interpreter lainnya, hasil analisis dibandingkan untuk setiap kategori uji kegiatan pengendalian. Penelitian ini bersifat deskriptif analisis dan menggunakan
12 pendekatan kualitatif. Analisis yang dilakukan untuk mengidentifikasi kesesuaian dua belas butir daftar uji unsur kegiatan pengendalian dalam lampiran PP nomor 60 tahun 2008 terdiri dari: 1. Penerapan umum; 2. Reviu atas kinerja; 3. Pembinaan sumber daya manusia; 4. Pengendalian atas pengelolaan sistem informasi; 5. Pengendalian fisik atas aset; 6. Penetapan dan reviu atas indikator dan ukuran kinerja; 7. Pemisahan fungsi 8. Otorisasi atas transaksi dan kejadian yang penting; 9. Pencatatan yang akurat dan tepat waktu atas transaksi dan kejadian penting; 10. Pembatasan akses atas sumber daya dan pencatatannya; 11. Akuntabilitas terhadap sumber daya dan pencatatannya; dan 12. Dokumen yang baik atas sistem pengendalian internal serta transaksi dan kejadian penting.