KAJIAN IMPLEMENTASI KEBIJAKAN PENETAPAN KEBUTUHAN DAN PERSENTASE MINIMAL PENJUALAN BATUBARA UNTUK KEPENTINGAN DALAM NEGERI Triswan Suseno triswan@tekmira.esdm.go.id SARI Peraturan Menteri ESDM Nomor 34 Tahun 2009 tentang Pengutamaan Pemasokan Kebutuhan Mineral dan Batubara untuk Kepentingan Dalam Negeri, khususnya untuk batubara dikenal dengan kebijakan Domestic Market Obligation batubara. Untuk mengatur yang lebih teknis lagi, tiap tahun diterbitkan Keputusan Menteri ESDM tentang penetapan kebutuhan dan persentase minimal penjualan batubara untuk kepentingan dalam negeri. Namun, sejak diberlakukannya Keputusan Menteri ESDM tersebut pada tahun 2010 penetapan kebutuhan dan persentase minimal penjualan batubara bagi para pengusaha batubara untuk memenuhi kebutuhan industri di dalam negeri masih ditemukan persoalan sehingga belum memberikan hasil yang optimal. Berdasarkan kajian selama tahun 2010 2013, jumlah kuota batubara yang ditetapkan dalam Keputusan Menteri selalu lebih rendah dari kebutuhan batubara oleh industri di dalam negeri dengan kekurangan rata-rata sebesar 12 juta ton per tahun. Sebaliknya, jumlah batubara yang ditetapkan sebesar 95,5 juta ton untuk memasok batubara di dalam negeri lebih besar daripada kebutuhannya, yaitu 87,8 juta ton. Salah satu penyebab tidak tercapainya sasaran Keputusan Menteri ini adalah karena penetapan kuota batubara bagi perusahaan pemasok ditentukan secara proporsional sesuai tingkat produksinya kepada semua perusahaan pemasok maupun perusahaan pengguna batubara tanpa mempertimbangkan spesifikasi, harga, dan lokasi secara spesifik. Kata kunci : Kuota, keputusan menteri, kebutuhan, domestic market obligation. 1. LATAR BELAKANG Seiring dengan meningkatnya pertumbuhan ekonomi, penduduk, dan dinamika industri yang berkembang cepat, kebutuhan energi dunia semakin meningkat pula. Di lain pihak, keberadaan sumber daya energi minyak bumi yang semakin terbatas dan tidak dapat terbarukan menuntut setiap negara berlomba mencari energi alternatif dalam mendukung dan menjaga kelangsungan kegiatan industrinya. Tidak terkecuali dunia industri di Indonesia yang saat ini mulai banyak beralih ke bahan bakar batubara, selain murah, juga karena cadangannya cukup besar untuk memenuhi kebutuhan industri dalam negeri seperti PLTU, industri tekstil, kertas, pupuk dan lain-lain (Suseno, 2013). Cadangan batubara Indonesia saat ini tercatat menduduki urutan ke-7, atau hanya 0,6% dari cadangan batubara dunia (www.bp.com/ener- 70
Sedangkan pengumpulan data primer dilakukan dengan mengunjungi dan mewawancarai beberapa perusahaan penghasil dan konsumen batubara dalam merespon terbitnya keputusan menteri tersebut, terkait dengan hak dan kewajiban untuk memenuhi dan menerima kuota batubara domestik. Analisis yang digunakan adalah analisis kuantitatif dan deskriptif. Analisis kuantitatif dilakukan dengan mengolah dan menganalisis secara kronologis dan manual (computerized) setelah data selesai dikumpulkan semua. Sementara itu analisis deskriptif merupakan metode yang berka itan dengan pengumpulan, peringkasan, dan penyajian suatu data sehingga memberikan inforgy, 2014). Pada tahun 2013, Indonesia tercatat sebagai negara produsen batubara terbesar ke-4 dunia setelah Tiongkok, Amerika, dan India dengan jumlah produksi 449 juta ton (www. bp.com/energy, 2014 dan www.worldcoal.org/ resources, 2014). Indonesia menjadi eksportir batubara terbesar di dunia saat ini, dengan jumlah sebanyak 347 juta ton (http://www. worldcoal.org/resources, 2014). Pada tahun 2008, industri pengguna batubara di dalam negeri pernah mengalami kesulitan mendapatkan batubara karena tingginya harga minyak dunia yang menyebabkan batubara banyak diekspor. Krisis energi (batubara) tersebut mendorong pemerintah mengeluarkan kebijakan pemenuhan kebutuhan batubara di dalam negeri dengan dikeluarkan Peraturan Menteri (Permen) ESDM No. 34 Tahun 2009 tentang Pengutamaan Pemasokan Kebutuhan Mineral dan Batubara untuk Kepentingan Dalam Negeri, atau yang dikenal dengan Domestic Market Obligation (DMO) batubara. Permen ESDM tersebut merujuk kepada Pasal 3 huruf c Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, serta Pasal 85 dan Pasal 112 ayat (3) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2012, sebagai perubahan pertama Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara. Sementara mengenai besarnya kebutuhan dan persentase minimal penjualan batubara untuk kepentingan dalam negeri, tiap tahun diatur melalui Keputusan Menteri (Kepmen) ESDM. Walaupun Permen ESDM mampu mengatasi krisis energi batubara, namun Kepmen ESDM perlu dievaluasi mengingat belum sepenuh nya bisa terimplementasi dengan baik, karena selama 5 (lima) tahun jumlah batubara yang telah ditetapkan untuk memenuhi kebutuhan domestik diduga tidak semuanya termanfaatkan habis oleh industri pengguna batubara di dalam negeri. Sebagai contoh, pada tahun 2014, produksi batubara Indonesia sebesar 435 juta ton, dari jumlah tersebut sekitar 359 juta ton di antaranya diekspor dan sisanya 76 juta ton untuk kebutuhan di dalam negeri. Besarnya kebutuhan domestik tersebut ternyata lebih rendah dari pada target yang ditetapkan dalam Keputusan Menteri (Kepmen) ESDM Nomor 29016 K/30/MEM/2013, yaitu sebesar 95 juta ton (Rahmat, 2015). Berdasarkan hal tersebut, perlu dilakukan penelitian/kajian apa yang menjadi penyebab tidak tercapainya target dalam Kepmen ESDM tersebut dan coba dicarikan solusi terhadap permasalahannya. Tujuan dari kegiatan penelitian ini adalah mengoptimalkan pemanfaatan batubara oleh industri pengguna batubara di dalam negeri dan mengatur ulang kebijakan DMO Batubara agar keputusan menteri tersebut terimplementasi dengan baik. 2. METODOLOGI Penelitian ini menggunakan metode penelitian survei terhadap perusahaan penghasil, pengguna batubara dan pemerintah. Data yang diperlukan dalam kajian berupa data primer dan data sekunder. Teknik pengumpulan data dilakukan dengan teknik wawancara dan observasi langsung serta dilakukan inventarisasi data sekunder. Data sekunder berupa laporan hasil penelitian terdahulu, peraturan perundang-undangan yang terkait dengan kebutuhan batubara di dalam negeri selama periode 2010 2014, serta informasi tentang batubara dari berbagai sumber seperti Direktorat Jenderal Mineral dan Batubara, Pusat Survei Geologi, dan instansi terkait. 71
masi yang berguna dan juga menatanya ke dalam bentuk yang siap untuk dianalisis. Analisis deskriptif memiliki tujuan untuk memberikan gambaran (deskripsi) mengenai suatu data agar data yang tersaji menjadi mudah dipahami dan informatif bagi orang yang membacanya. 3. PENGGUNAAN BATUBARA DALAM NEGERI Menurut Kementerian ESDM, produksi batubara nasional pada tahun 2014 yang ditargetkan sebanyak 420 juta ton ternyata produksinya melebihi target yang ditetapkan, yaitu 435 juta ton. Dari jumlah tersebut, 359 juta ton batubara di antaranya diekspor dan sisanya sebesar 76 juta ton untuk memenuhi kebutuhan di dalam negeri (www.beritasatu.com, 2014). PLTU PLTU merupakan konsumen batubara terbesar di dalam negeri. Pada tahun 2011, kebutuhan batubara PLN diperkirakan mencapai 50 juta ton, atau naik 15,8 juta ton dibandingkan de ngan realisasi 2010 sebanyak 38,1 juta ton. Hal ini disebabkan telah beroperasinya dua PLTU Labuan di Banten. Pada tahun 2012, PLN berhasil membangun kembali empat unit PLTU, yaitu Lontar 2 (Banten), Paiton (Jawa Timur), Amurang (Sulawesi Utara), dan Kendari 2 (Sulawesi Tenggara), dengan jumlah konsumsi batubara sebanyak 59,09 juta ton. Tahun 2013, PLN merampungkan pembangunan lima unit PLTU, yaitu Barru 2 (Sulawesi Selatan), Asam asam (Kalimantan Selatan), Pacitan (Jawa Timur), Pelabuhan Ratu (Jawa Barat), dan Tanjung Karimun (Kepulauan Riau), dengan kebutuhan batubara sebesar 60,06 juta ton. Tahun 2014, konsumsi batubara oleh PLTU (termasuk tahap I) diperkirakan akan naik menjadi 61,9 juta ton. Hal ini dikarenakan PLTU program 10 ribu MW sudah terbangun sebanyak 17 PLTU di berbagai daerah, dengan kapasitas 6.917 MW (69,7%). Sisanya sebanyak 25 PLTU berkapasitas 3.010 MW (30,3%) diharapkan terbangun tahun 2015 (Ditjen Ketenagalistrikan, 2014) dan beroperasi tahun 2016. Hal ini dikarenakan rencana pembangunan 13 PLTU pada tahun 2014 kemungkinan tidak tercapai, sehingga diharapkan dapat terbangun tahun 2015-2016 bersamaan dengan 12 PLTU lainnya. Apabila diasumsikan bahwa pembangunan PLTU program 10 ribu MW (Suseno, 2013) semuanya dapat beroperasi pada tahun 2016 sehingga PLTU Indonesia memiliki kapasitas terpasang sekitar 22.108 MW, maka batubara yang diperlukan sekitar 71,06 juta ton. Berdasarkan kondisi tersebut di atas, penetapan DMO akan banyak mengalami perubahan sehingga kebijakan dalam rangka menjamin keamanan pasokan batubara domestik harus menjadi perhatian di masa mendatang. De ngan kata lain, untuk memenuhi kebu tuhan batubara dalam negeri, pemerintah harus mengambil langkah-langkah strategis melalui kajian ulang DMO yang terkait dengan penyediaan batubara seiring dengan berbagai perubahan dari berbagai sisi seperti produksi, konsumsi, ekspor, perkembang an teknologi diversifikasi yang mempengaruhi proyeksi dan kebijakan dalam rangka mendukung kebijakan energi nasional di masa yang akan datang. Hal ini akan berdampak juga terhadap pesat nya perkembangan produksi batubara nasional tersebut tentunya tidak terlepas dari perminta an dalam negeri terus meningkat setiap tahun nya (Suherman, 2007). Konsumsi Batubara untuk Industri Lain Berdasarkan hasil survei di lapangan, ternyata tidak hanya PLTU saja yang menggunakan batubara, industri lain pun banyak yang menggunakannya sebagai bahan bakar, antara lain industri kertas, tekstil, ban, makanan, semen dan lain-lain. Industri ini tersebar di berbagai provinsi di seluruh Indonesia. Hal ini mengindikasi bahwa masa depan perbatubaraan di Indonesia semakin cerah (Suseno, 2005). Banten Di Provinsi Banten, terdapat 78 perusahaan yang telah menggunakan batubara sebagai bahan bakar, tersebar di empat wilayah, yaitu Kabupaten Tangerang sebanyak 50 perusahaan, Cilegon dan Kabupaten Serang masing-masing 11 perusahaan, serta di Kota Ta ngerang enam perusahaan. 72
Jumlah kebutuhan batubara di Provinsi Banten ini sekitar 2,85 juta ton per tahun, 32,11% di antaranya diserap oleh perusahaan yang ada di Kota Cilegon, Kabupaten Serang (30,54%), Kabupaten Tangerang (25,68%), dan Kota Tangerang (11,67%). Jenis industri yang paling banyak memanfaatkan batubara sebagai bahan bakar adalah industri kertas dengan serapan 43,48% dari seluruh kebutuhan batubara di Provinsi Banten, jenis industri lainnya kurang dari 15%. Batubara yang paling banyak digunakan oleh industri adalah batubara yang berasal dari Kalimantan dengan kalori antara 5.500-5.800 kkal/kg. Jawa Barat Jawa Barat adalah salah satu konsumen batubara terbesar di dalam negeri, karena sudah sejak lama perusahaan-perusahaan di sini mengalihkan penggunaan BBM ke batubara. Hingga saat ini sudah ada 304 perusahaan yang telah menggunakan batubara, 137 perusahaan berada di Kabupaten Bandung, Cimahi 47 perusahaan, Karawang 34 perusahaan, Bogor 33 perusahaan, dan sisanya tersebar di Kota Bandung, Bekasi, Kabupaten Bekasi, Bogor, Purwakarta, Subang, dan Cirebon. Jenis industri yang paling banyak menggunakan batubara adalah industri tekstil jumlahnya mencapai 242 perusahaan. Jumlah kebutuhan batubara mencapai 6,47 juta ton, Kabupaten Bogor merupakan pengguna batubara terbesar, yaitu 35,71%. Kabupaten Bandung dan Purwakarta menjadi pengguna kedua dan ketiga terbesar, dengan masing-masing menyerap 21,95% dan 19,42%; sisanya tersebar di beberapa daerah lainnya. Sedangkan dari sisi jenis industri, teks til adalah jenis industri yang paling banyak memanfaatkan batubara, yaitu sebanyak 3,65 juta ton (56,49%), disusul kemudian industri kertas, idustri kimia dan industri makanan. Sebagian besar kebutuhan batubara oleh indusri di Jawa Barat didatangkan dari Kalimantan Selatan melalui Pelabuhan Cirebon dengan kadar rata-rata 5400-6600 kkal/kg (Suseno, 2007). Jawa Tengah Jumlah perusahaan pengguna batubara di Pro vin si Jawa Tengah tercatat sekitar 143 perusahaan, tersebar di beberapa kabupaten/ kota dengan jumlah kebutuhan batubara sebanyak 906.293 ton. Sebanyak 17,35% dari batubara tersebut diserap oleh perusahaan yang ada di Karanganyar, 15,63% perusahaan di Magelang, dan sisanya digunakan secara me ra ta di berbagai wilayah di Jawa Tengah. Jenis industri yang paling banyak menggunakan batubara adalah industri tekstil, nilai kalor batubara yang digunakan biasanya berkisar antara 5.000 6.000 kkal/kg. Provinsi Jawa Timur Berdasarkan hasil survei, jumlah perusahaan yang menggunakan batubara di Provinsi Jawa Timur tercatat sebanyak 107 perusahaan dan tersebar secara tidak merata di 12 kabupaten/ kota. Perusahaan kertas adalah pemakai batubara terbesar, disusul kemudian oleh perusahaan tekstil dan briket. Jumlah pemakaian batubara pada tahun 2014 tercatat 4,24 juta ton, dengan perincian 57,60% digunakan oleh perusahaan semen, 33,2% perusahaan kertas, serta sisanya oleh perusahaan tekstil dan briket. Nilai kalor batubara yang banyak digunakan di wilayah ini rata-rata berkisar antara 5.800 6.100 kkal/kg. Sumatera Utara Kawasan Industri Medan adalah sebuah kawasan industri yang terletak di Kelurahan Mabar, Medan Deli, Medan. KIM berjarak sekitar 10 km dari pusat kota Medan dan sekitar 15 km dari Pelabuhan Belawan, serta terletak dekat dengan pintu Tol Belmera. Sekitar 100 perusahaan menempati kawasan industri ini, sebagian besar di antaranya adalah perusahaan dalam negeri. Tercatat sebanyak 18 perusahaaan telah menggunakan batubara dengan jumlah kebutuhan 285.111 ton, perusahaan di daerah ini rata-rata menggunakan batubara dengan nilai kalor antara 5600-6200 kkal/kg. Sulawesi Selatan dan Sulawesi Tenggara Di dua wilayah ini terdapat dua perusahaan besar, yaitu PT Vale dan PT Aneka Tambang Tbk. yang melakukan pengecoran logam masing-masing menggunakan batubara seba nyak 200.000 ton/tahun dan 190.000 ton/tahun. 73
Riau pabrik pulp PT RAPP membutuhkan batubara sebanyak 671.600 ton/tahun dan PT Indah Kiat Pulp & Paper Tbk sebanyak 502.700 ton/tahun. Kalimantan Timur PT Pupuk Kaltim di Bontang menggunakan batubara 800.000 ton/tahun. Nangroe Aceh Darusalam PT Pupuk Iskandar Muda menggunakan batubara 350.000 ton/tahun. 4. PERMASALAHAN DAN ANALISIS Kepmen ESDM selama 2010-2014 Sejak diberlakukan pada tahun 2010, Keputusan Menteri (Kepmen) ESDM tentang pene tapan kebutuhan dan persentase minimal penjualan batubara untuk kepentingan dalam negeri telah berusaha memberikan jaminan ketersediaan batubara dalam rangka memenuhi kebutuhan bagi industri pengguna batubara di dalam negeri untuk menjaga kelangsungan kegiatan produksinya. Melalui Kepmen ESDM tersebut, setiap perusahaan PKP2B, BUMN, dan pemegang izin usaha pertambangan operasi produksi (IUP OP) diwajibkan untuk menyisihkan produksi batubara secara proporsional untuk dijual di dalam negeri (Ditjen Minerba, 2014a). Dari hasil inventarisasi dan evaluasi yang dilakukan, berbagai kendala telah muncul, antara lain : 1) Selama tahun 2010 2013, penetapan jumlah kuota DMO batubara selalu lebih rendah daripada jumlah penjualan batubara dalam negeri. Dampak dari kekurangan tersebut, banyak konsumen mencari batubara dari pemasok yang tidak terdaftar dalam Kepmen ESDM tersebut. Pada tahun berikutnya, untuk memenuhi kebutuhan batubara dalam negeri tahun 2014, pemerintah tahun 2013 menerbitkan Kepmen ESDM yang menetapkan DMO batubara untuk tahun 2014 sebesar 95,5 juta ton. Namun kebutuhan batubara dalam negeri pada tahun 2014 ternyata hanya 87,8 juta ton (Gambar 1), sehingga banyak perusahaan pemasok batubara yang mengalami kesulitan menjual produknya di dalam negeri. 2) Tidak terserapnya DMO batubara karena ada beberapa PLTU yang diduga tidak membeli batubara dari perusahaan pemasok yang terdaftar dalam DMO, salah satu penyebabnya adalah adanya ketidaksepakatan dalam hal harga. Sehingga, untuk mendapatkan batubara, PLTU tersebut biasanya membeli batubara dari pemasok tak resmi yang harganya lebih rendah daripada yang telah ditetapkan. Demikian pula halnya yang dilakukan oleh perusahaan pemakai batubara non PLTU, seperti industri tekstil, kertas, pupuk, dan lainnya. Sumber : Ditjen Minerba, 2014b (diolah kembali) Gambar 1. Perkembangan produksi, penjualan dan DMO batubara Tahun 2008-2013 74
3) Ketidaksesuaian spesifikasi batubara antara pemakai dan pemasok menjadi penyebab tidak optimalnya pemanfaatan DMO batubara ditingkat konsumen dalam negeri. Salah satu contoh adalah PT Kaltim Prima Coal yang memiliki kualitas batubara dengan nilai kalor sekitar 7.000 kkal/kg tidak dapat menjual produknya di dalam negeri karena tidak ada perusahaan yang menggunakannya. Untuk menutupi kewajiban nya, perusahaaan tersebut membeli batubara dari perusahaan lain sesuai speifikasi konsumen dalam negeri untuk menghindari sanksi. 4) Apabila diperhatikan materi Kepmen ESDM setiap perusahaan pemasok yang mendapat kan kuota untuk memasok batubara sa ngat variatif, tergantung pada tingkat produksinya sehingga terdapat perbedaan yang sangat mencolok. Sebagai contoh, PT Adaro Indonesia wajib menyisihkan sebesar 10,8 juta ton untuk dijual di dalam negeri. Namun di sisi lain, PT Batualam Selaras mendapatkan kewajiban memasok batubara hanya 12,06 ribu ton. Dengan jumlah sebesar itu sangat tidak mungkin perusahaan tersebut menjual kuotanya, sementara secara geografis lokasi perusahaan tersebut jauh dari lokasi pemakai. Ini adalah salah satu kelemahan penetapan DMO batubara dengan sistem persentase. 5) Penetapan kuota DMO bagi perusahaan pemasok ditentukan secara proporsional sesuai tingkat produksinya terhadap semua perusahaan pemasok maupun perusahaan pengguna batubara tanpa memperhatikan spesifikasi dan lokasi. Sebagaimana diketahui bahwa jumlah perusahaan pemasok dan pemakai batubara banyak dan tersebar di berbagai lokasi, terutama lokasi pemakai batubara non-pltu yang tersebar di kota-kota besar dengan tingkat kepadatan penduduk dan lalulintas yang tinggi sehingga menyulitkan dalam transportasi pengiriman. 6) Penyaluran DMO batubara sulit dipantau, karena pemerintah hanya menetapkan jum- lah/besaran batubara dan menetapkan harga patokan batubara. Transaksi penjualan selanjutnya diserahkan kepada pasar, yaitu kedua belah pihak yang melakukan transaksi. 7) Berdasarkan survei lapangan, diketahui se bagian besar perusahaan pengguna batubara non-pltu belum semuanya mengetahui adanya Peraturan Menteri ESDM ten tang DMO batubara maupun Kepmen ESDM tentang penetapan kebutuhan dan persentase mi nimal penjualan batubara untuk kepen tingan dalam negeri. Mengingat tujuan terbitnya Kepmen ESDM adalah untuk mencegah terjadinya kelangkaan batubara di dalam negeri dan menjaga kelangsungan aktivitas produksi bagi industri pengguna batubara nasional, penulis mencoba memberikan penilaian dan mengevaluasi atas implementasi Kepmen ESDM sebagai berikut: 1) Untuk menghindari ketidakakuratan penetapan besarnya DMO batubara, sebaiknya dihitung dahulu secara cermat dan akurat jumlah kebutuhan batubara untuk PLTU dan industri pengguna batubara lainnya. Demikian pula untuk kualifikasinya, karena setiap perusahaan memiliki spesifikasi yang berbeda satu dengan yang lainnya. 2) Harga patokan batubara (HPB) yang mengacu pada indeks internasional ternyata belum menjamin kelancaran transaksi penjualan batubara antara produsen dan konsumen, hal ini terbukti dari tidak terserapnya DMO batubara karena konsumen membeli dari pemasok yang harganya lebih murah dari HPB. Oleh karena itu, pemerintah harus meninjau dan menghitung kembali penetapan harga tersebut agar dapat diterima oleh semua pihak sehingga transaksi dengan produsen batubara ilegal dapat dihindari. 3) Persoalan kesulitan distribusi yang diakibatkan oleh lokasi pemasok batubara yang berjauhan, tidak dalam satu area, terutama bagi perusahaan pemasok yang mendapatkan kuota DMO batubara dalam jumlah kecil, maka perlu dibangun pusat pengum- 75
Dalam Kepmen tersebut juga dicantumkan pengalokasi kebutuhan batubara PLTU sebapulan/penyimpanan batubara atau stockpile yang strategis yang dapat dijangkau oleh semua produsen sehingga memudahkan pengiriman, khususnya produsen yang mempunyai kuota sedikit/kecil dan yang tidak memiliki pelabuhan. 4) Selain lokasi stockpile, sebaiknya juga ada fasilitas pencampuran batubara (coal blending facility) untuk menyesuaikan kualitas batubara yang diminta oleh konsumen dalam negeri. Pembangunan fasilitas ini tentunya harus berdekatan atau di sekitar para produsen dan konsumen batubara itu berada. Berdasarkan pengamatan langsung di lapangan, umumnya PLTU Swasta dipasok oleh PK- P2B, dengan jumlah stok batubara cukup, juga ditambah stok cadangan (dead stock) yang lebih besar lagi, sehingga operasional PLTU menjadi maksimal. Sementara itu, kebutuhan batubara untuk PLTU milik PLN yang jumlahnya banyak dan tersebar, di samping dipasok oleh produsen yang terdaftar dalam DMO, juga dipasok oleh perusahaan tambang batubara (anak perusahaan PLN) dan KP/IUP serta trader batubara, yang tidak masuk dalam daftar perusahaan yang terkena DMO, sehingga ada beberapa PLTU yang operasionalnya tidak optimal. Di sisi produsen, terdapat transfer quota dari perusahaan yang melebihi kewajiban ke perusahaan yang tidak dapat memasok ke dalam negeri terkait spesifikasi yang tidak sesuai. Permasalahan terkait dengan penerapan kebijakan DMO, menurut pengamatan survei, jumlah kebutuhan batubara untuk domestik lebih besar daripada jumlah kebutuhan batubara DMO, mengingat banyak Industri Kecil-Menengah (IKM) yang tidak tersentuh oleh kebijakan DMO tersebut. Dengan disahkan nya UU Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambang an Mineral dan Batubara, Permen ESDM Nomor 34 Tahun 2009 tentang Pengutamaan Pemasokan Kebutuhan Mineral dan Batubara Untuk Kepentingan Dalam Negeri, dan Permen ESDM Nomor 17 Tahun 2010 tentang Tata Cara Penetapan Harga Patokan Mineral dan Batubara, serta di sisi lain gambaran kenaikan tingkat produksi yang cenderung semakin meningkat tajam, terutama tiga tahun ter- akhir, merupakan tantangan bagi pemerintah yang memegang kendali kebijakan, bagaimana upaya pengelolaan batubara sebagai komoditas ekspor di samping sebagai sumber energi primer bagi dunia industri di Indonesia. Dengan perkataan lain adalah tantangan mengendalikan tingkat produksi batubara dan ekspor serta jaminan pasokan batubara untuk kepentingan dalam negeri. Satu hal yang perlu juga disadari adalah bahwa batubara termasuk sumber daya tak terbarukan, berimplikasi terhadap keterbatasan waktu pemanfaatannya, sehingga diperlukan kebijakan dalam pengelolaannya, agar terwujud transformasi manfaat yang dapat dirasakan masyarakat tidak sebatas hanya pada waktu selama umur tambang saja. Pemanfaatan batubara oleh industri di dalam negeri untuk mendorong terwujudnya peningkatan efsiensi produksi dan pemasaran serta integrasi pasar domestik dalam rangka penguatan daya saing dan daya tahan perekonomian nasional (Putra, 2011). 5. ALOKASI DAN KUOTA DMO BATUBARA Dalam Kepmen ESDM No. 2901 K/30/ MEM/2013, disebutkan bahwa kuota DMO batubara ditetapkan sebesar 95,55 juta ton, dengan komposisi 59,16% harus dipenuhi oleh perusahaan batubara di Kalimantan Timur, Kalimantan Selatan (30,59%), Sumatera Selatan (5,94%), Kalimantan Tengah (3,47%), Riau (0,35%), Bengkulu (0,26%), dan Jambi (0,23%). Perusahaan batubara yang diwajibkan untuk memasok kebutuhan batubara untuk industri di dalam negeri sebanyak 85 perusahaan, terdiri atas 50 perusahaan dengan izin PKP2B dan satu BUMN, serta 34 IUP OP. Dari 85 perusahaan yang diwajibkan untuk memenuhi kebutuhan batubara dalam negeri, 46 perusahaan diantaranya berasal dari Kalimantan Timur, Kalimantan Selatan 20 perusahaan, Kalimantan Tengah 8 perusahaan, Sumatera Selatan 8 perusahaan, sedangkan Jambi, Bengkulu dan Riau masing-masing satu perusahaan. 76
Tabel 1. Jumlah perusahaan wajib memenuhi kebutuhan batubara dalam negeri untuk industri Tahun 2014 Lokasi Jumlah perusahaan Kewajiban DMO (ton) PKP2B IUPOP PKP2B IUPOP Jumlah Kalimantan Selatan 13 7 25.867.287 3.364.087 29.231.374 Kalimantan Timur 23 23 46.085.726 10.437.534 56.523.260 Kalimantan Tengah 7 1 3.064.772 249.741 3.314.513 Sumatera Selatan 7 1 5.516.437 160.177 5.676.614 Jambi - 1-217.048 217.048 Bengkulu - 1-249.775 249.775 Riau 1-337.416-337.416 Jumlah 51 34 80.871.638 14.678.362 95.550.000 Sumber : Kepmen ESDM No. 2901 K/30/MEM/2013, Tahun 2013. No. Tabel 2. Daftar jumlah kebutuhan batubara menurut jenis industri tahun 2014 Industri Kebutuhan (juta ton) (%) GCV (GAR) Kkal/kg 1 a. PT PLN (Persero) 57,40 60,07 4.000-6.200 b.ipp 19,91 20,84 4.000-5.300 c. PLTU Non PT PLN (Persero) dan IPP 1,39 1,45 5.000-5.800 Jumlah 78,70 82,37 2 Semen 9,80 10,26 4.200-6.300 3 Metalurgi 3,23 3,38 5.000-8.300 4 Tekstil, Pupuk, dan Pulp a. Tekstil dan Produk Tekstil 2,06 2,16 4.200-5.600 b. Pupuk 1,16 1,21 4.200 c. Pulp 0,60 0,63 4.500-5.500 Jumlah 16,85 17,63 Jumlah seluruh 95,55 100,00 GCV (GAR) = gross calorific value. *) Kepmen ESDM No. 2901 K/30/MEM/2013 Tabel 2 di atas mencantumkan spesifikasi batubara konsumen, namun sebaliknya kualitas batubara dari masing-masing produsen tidak dicantumkan sehingga hal ini akan menyulitnyak 78,70 juta ton (82,37%) dan industri lainnya 16,85 juta ton (17,63%). Namun pada kenyataannya jumlah kebutuhan batubara untuk PLTU tidak sebanyak yang telah ditetapkan, karena ada beberapa PLTU telah melakukan kontrak jangka panjang dengan perusahaan pemasok tertentu sehingga penetapan kuota akan berkurang. Industri lainnya seperti tekstil, berdasarkan hasil penelitian di lapangan kebutuhannya sebanyak 4.555.580 ton (347 perusahaan), jauh lebih besar dari pada yang tercatat dalam Kepmen ESDM No. 2901 K/30/ MEM/2013 yang jumlahnya 2,06 juta ton (Tabel 2). Sebagian besar industri pengguna batubara non- PLTU membeli batubara tidak melalui perusahaan-perusahaan yang telah ditunjuk dalam Kepmen ESDM, melainkan melalui para penyalur (trader). Untuk menjaga mesin boiler dari kerusakan, umumnya industri tekstil membeli batubara dengan tingkat kepanasan antara 5.800-6.000 kkal/kg. 77
Sumber : KESDM, DJK, 2014, Perkembangan pasokan dan permintaan tenaga listrik, Konsinyering supply Demand energy, 20 Juni 2014, Bandung Dirjen Minerba, 2014 http://ppkh.dephut.go.id/index.php/pages/peta BLH Provinsi Banten, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur (2014) Disnaker Provinsi Banten, Jawa Barat, Jawa Tengah, Jawa Timur (2014) Diolah kembali. Gambar 2. Kuota DMO dan pemakaian batubara dalam negeri menurut provinsi dan pengelompokan industri (ton) pemakaian batubara, industri di Pulau Jawa paling banyak menggunakan batubara yaitu sebesar 69.477.308 ton dari total 87.799.134 ton kebutuhan batubara domestik (Gambar 2). Secara geografis, Kalimantan Selatan yang memiliki kedekatan jarak dengan Pulau Jawa yang seharusnya sebagai pemasok utama namun wilayah ini ternyata hanya diwajibkan memasok batubara dalam negeri sebesar 29.231.374 ton sehingga kekurangannya dipasok dari Kalimantan Timur yang memiliki kuota sebanyak 56.523.260 ton. Namun masih tersisa 16.277.326 ton sehingga bisa didistribusikan untuk konsumen di wilayah Kalimantan yang besarnya 3.505.000 ton dan wilayah bagian timur Indonesia sebanyak 4.441.000 ton. Sisa kelebihan sebanyak 12.772.326 ton didistribusikan untuk industri/konsumen di wilayah Sumatera. Padahal di wilayah ini masih banyak perusahaan batubara yang dapat memenuhi kebutuhan batubara oleh industri di wilayah ini. Sehingga kelebihan kewajiban DMO batubara oleh Kalimantan Timur bisa dibebankan kepada produsen batubara di Pukan bagi konsumen untuk mencari dan membeli batubara dengan kualitas yang diinginkan. Seperti yang dijelaskan oleh Budiraharjo (2009), bahwa dalam perdagangan komoditas batubara, faktor terpenting yang mengikat transaksi antara pembeli dan penjual adalah kualitas batubara, di mana spesifikasi yang disyaratkan oleh pembeli yang harus dipenuhi oleh penjual selalu tertulis dalam kontrak kesepakatan pembelian salah satunya adalah GCV (GAR) = gross calorific value. Kualitas batubara tidaklah seragam di dalam satu lapangan penggalian, bahkan di dalam lapisan yang sama sekalipun. Kondisi ini tidak lain disebabkan oleh karakteristik yang khas dari proses pembentukan batubara itu sendiri. Oleh karena itu, penjual biasanya akan melakukan pencampuran batubara (blending) dari beberapa lokasi atau lapisan yang memiliki kualitas berbeda beda sehingga didapat angka GAR rata rata yang dikehendaki. Pola distribusi DMO batubara Apabila diperhatikan dari peta penyebaran 78
lau Sumatera karena jumlah IUP cukup ba nyak, dan produksi batubaranya juga sangat tinggi. Apabila diperhatikan dalam Kepmen ESDM bahwa jatah DMO batubara untuk tahun 2014 di wilayah Sumatera (termasuk Jambi, Bengkulu dan Riau) sebanyak 6,48 juta ton, padahal kebutuhan batubara oleh industri di Sumatera seba nyak 10.375.826 ton. Besarnya kuota dibebankan hanya ke 11 perusahaan saja (Kepmen ESDM No. 2901 K/30/MEM/2013), padahal jumlah produsen batubara di wilayah ini sangat banyak, di Sumatera Selatan tahun 2013 tercatat ada 30 perusahaan (termasuk PT. BA) yang memproduksi 23,77juta ton batubara (Distamben Sumatera Selatan, 2014 dan Hasmawaty, AR, 2008) Nilai kalor batubara dari Sumatera Selatan berkisar antara 5.000-6.300 kkal/kg bahkan ada yang 7.000 kkal/kg. Jambi, tahun 2014 memproduksi batubara sebanyak 3.917.814 ton (Distamben Jambi, 2014) dari sekitar 28 perusahaan. Belum lagi batubara yang dihasilkan dari Riau (24 IUPOP) dan Bengkulu, sehingga kebutuhan batubara oleh industri di wilayah ini sebenarnya bisa dipenuhi oleh produsen batubara di Pulau Sumatera. Oleh karena itu, penetapan kuota DMO batubara sebaiknya mempertimbangkan juga kewilayahan (zonasi) produsen (Tabel 3). Tabel 3. Kebutuhan batubara dalam negeri menurut wilayah Tahun 2014 PROVINSI KEBUTUHAN (TON) JUMLAH Industri lainnya PLTU (TON) NAD 965.000 534.000 1.499.000 Sumatera Utara 1.338.000 331.526 1.669.526 Sumatera Barat 1.281.000 782.000 2.063.000 Riau 669.000 1.184.300 1.853.300 Sumatera Selatan 1.090.000 147.000 1.237.000 Lampung 1.531.000 1.531.000 Kepulauan Riau 111.000 111.000 Bangka Belitung 412.000 412.000 Sumatera 10.375.826 Banten 18.349.000 2.849.548 21.198.548 Jawa Barat 6.965.000 4.405.869 11.370.869 Jawa Tengah 10.723.000 906.293 11.629.293 Jawa Timur 21.955.000 3.323.598 25.278.598 Jawa 69.477.308 Kalimantan Barat 471.000 471.000 Kalimantan Tengah 365.000 365.000 Kalimantan Selatan 1.200.000 1.200.000 Kalimantan Timur 669.000 800.000 1.469.000 Kalimantan 3.505.000 Sulawesi Selatan 560.000 1.199.000 1.759.000 Sulawesi Tenggara 95.000 190.000 285.000 Sulawesi Utara 280.000 280.000 Gorontalo 152.000 152.000 Sulawesi 2.476.000 NTB 713.000 14.000 727.000 NTT 143.000 143.000 Maluku 91.000 91.000 Maluku Utara 43.000 43.000 Papua 961.000 961.000 Timur lainnya 1.965.000 Jumlah 71.132.000 16.667.134 87.799.134 Sumber : Hasil survei Puslitbang tekmira 2014 mendapatkan kuota DMO batubara sebesar 6,48 juta ton. Penetapan 11 produsen batubara, sebaiknya ditinjau kembali karena di wilayah Sumatera terdapat lebih dari 50 perusahaan lain yang beroperasi belum dikenakan kewajiban memasok kebutuhan batubara dalam negeri. Distamben Sumatera Selatan (2014) mencatat bahwa produksi batubara di wilayah ini tercatat sebanyak 23,77juta ton, tapi mengapa hanya Berdasarkan hasil perhitungan dengan menggunakan pemrograman linear (Nasendi dan Anwar, 1985 dan Suseno, 2006b), diketahui bahwa untuk memenuhi kebutuhan batubara di Pulau Jawa sebesar 69.477.308 ton, yang terdiri atas 57.992.000 ton (PLTU) dan 11.485.308 ton (industri non-pltu), dapat dipasok dari Pulau Sumatera sebanyak 10 juta 79
Gambar 3. Pola distribusi batubara dalam negeri dengan satu atau lebih perusahaan batubara, ketidaksesuaian spesifikasi antara pemasok dengan konsumen serta banyaknya industri lain (non-pltu) pemakai batubara yang tidak mengetahui informasi mengenai penetapan DMO batubara yang diterbitkan pemerintah, menjadi indikasi tidak terjadinya transaksi. Halton; sisanya sebanyak 59.477.308 ton dapat dipasok masing-masing dari Kalimantan Selatan sebanyak 20.274.096 ton dan Kalimantan Timur sebanyak 39.203.212 ton (Gambar 3). Kebutuhan batubara di Pulau Sulawesi dapat dibagi menjadi dua wilayah, yaitu Sulawesi Selatan dan Sulawesi Tenggara sebanyak 2.044.000 ton, sebaiknya dipasok dari Kalimantan Selatan, sedangkan konsumsi batubara untuk Sulawesi Utara, Gorontalo, dan Maluku Utara dipasok dari Kalimantan Timur. Kebutuhan batubara Nusa Tenggara Barat dan Timur yang besarnya 870.000 ton, sebaiknya dipasok dari Kalimantan Selatan; begitu juga untuk konsumen yang berada di wilayah Maluku dan Papua. Karena proses transaksi diserahkan kepada kedua belah pihak dengan kesepakatan harga batubara berdasarkan acuan yang telah ditetapkan pemerintah melalui Direktorat Jenderal Minerba, maka yang dikhawatirkan adalah tidak adanya kesepakatan harga. Hal ini sering terjadi sehingga pihak konsumen mencari batubara dari perusahaan lain (di luar yang ditetapkan dalam Kepmen ESDM) yang harganya le bih murah. Selain itu, adanya kontrak jangka panjang pihak konsumen Gambar 4. DMO dan penjualan batubara dalam negeri tahun 2010-2014 80
hal seperti inilah yang bisa menyebabkan tidak tercapainya sasaran DMO batubara yang telah ditetapkan pemerintah seperti yang telah terjadi sebelumnya (lihat Gambar 4). 6. KESIMPULAN DAN SARAN 6.1 Kesimpulan Kebijakan dikeluarkannya Keputusan Menteri ESDM tentang penetapan kewajiban penjualan batubara dalam negeri yang telah diterbitkan tahun 2010-2014 dimaksudkan untuk melindungi dan menjamin ketersediaan batubara untuk industri di dalam negeri. Berdasarkan kajian terdapat beberapa hal yang perlu diperhatikan Kepmen ESDM tersebut agar lebih implementatif, yaitu: 1. Memetakan secara lebih detail jumlah pasokan di tingkat pemasok dan kebutuhan di tingkat konsumen dengan memperhatikan spesifikasi masing-masing perusahaan pemasok dan pengguna. 2. Kewajiban pasokan juga dikenakan kepada perusahaan kecil, dan sebaiknya dipikirkan untuk membangun tempat penampungan dan pencampuran batubara agar memudahkan pendistribusiannya. 3. Sebagian besar konsumen batubara non PLTU tidak berada dalam satu area dan berada di kota-kota besar dengan tingkat kepadatan penduduk dan lalu lintas yang tinggi sehingga mengalami kesulitan dalam pendistribusiannya oleh karena itu perlu dibangun depo-depo batubara berdasarkan zonasi. 6.2 Saran 1. Menghitung ulang keakuratan jumlah kebutuhan batubara oleh industri di dalam negeri, terutama yang telah melakukan transaksi jangka panjang. pemasok dan konsumen batubara atau berdasarkan zonasi. 3. Memperhatikan spesifikasi masing-masing pemasok dan konsumen, dengan membangun tempat penampungan (stockpile) yang strategis dan tempat pencampuran (blending) batubara di tingkat produsen dan sentra/depo-depo batubara di tingkat konsumen untuk memudahkan pendistribusian. 4. Melakukan sosialisasi dan pengawasan yang lebih intensif dalam penerapan Kepmen ESDM tentang kewajiban produsen untuk memenuhi kebutuhan batubara dalam negeri agar lebih implementatif. UCAPAN TERIMA KASIH Pada kesempatan ini, tidak lupa penulis menyampaikan ucapan terimakasih kepada semua pihak yang telah memberikan kontribusi, baik berupa data, diskusi dan masukan sehingga terwujudnya kajian ini menjadi suatu makalah ilmiah. DAFTAR PUSTAKA Ditjen Ketenagalistrikan, 2014, Perkembangan Pasokan Dan Permintaan Tenaga Listrik Konsinyering Suplly Demand Energy, Bandung, 20 Juni 2014. Ditjen Minerba ESDM, 2014a, Pengendalian Produksi Batubara Dalam Rangka Domestic Market Obligation, Disampaikan dalam: FGD Jaminan Pasokan Batubara untuk Kebutuhan Dalam Negeri dan Pengembangan Infrastruktur Pendistribusian Batubara, 25 November 2014, Bandung. 2. Pemerintah harus mengkaji ulang model penetapan besaran kuota batubara domestik dengan memperhatikan letak geografis 81
Ditjen Minerba ESDM, 2014b, Batubara Dalam Bauran Energi, Bahan Dirjen Minerba Pada Rapat Roadmap Energi Dengan Sekretaris Kabinet, Jakarta, 17 Februari 2014, Direktorat Jenderal Mineral Dan Batubara, Kementerian Energi Dan Sumber Daya Mineral, Jakarta. Distamben Sumatera Selatan, 2014, Data Porduksi dan Penjualan Batubara Provinsi Sumatera Selatan, Dinas Pertambangan dan Energi Provinsi Sumatera Selatan, Palembang. Distamben Jambi, 2014, Data Porduksi dan Penjualan Batubara Kabupaten Jambi, Dinas Pertambangan dan Energi Kabupaten Jambi, Jambi. Kepmen ESDM No. 2901 K/30/MEM/2013, Tahun 2013, Jumlah perusahaan wajib memenuhi kebutuhan batubara dalam negeri untuk industri tahun 2014, Ditjen Minerba, 2014, Jakarta. Nasendi B.D. dan Anwar, 1985, Program Linear dan Variasinya, PT. Gramedia, Jakarta. Putra, Sodikin Mandala, 2011, Teknologi Pemanfaatan Batubara Untuk Menghasilkan Batubara Cair, Pembangkit Tenaga Listrik, Gas Metana Dan Briket Batubara, Prosiding Seminar Nasional AVoER ke-3, Palembang, 26-27 Oktober 2011, hal. 309-318, ISBN: 979-587-395-4. Suherman, Ijang dan Suseno, Triswan, 2007, Kajian Kecenderungan Pemanfaatan Batubara, Jurnal Teknologi Mineral Dan Batubara, No. 40, Tahun 15, Mei 2007, ISSN 0854-7890, 36/Akred-LIPI/P2MBI/9/2006. Suseno, Triswan dan Haryadi, Harta, 2013, Analisis Kebijakan Pengendalian Produksi Batubara Nasional Dalam Rangka Menjamin Kebutuhan Energi Nasional, Jurnal Tekmira, Volume 9, No. 1, Januari 2013:23-34, Puslitbang Tekmira, Bandung). Suseno, Triswan, 2006, Analisis Jalur Transportasi Batubara unuk Industri tekstil di Kota/Kabupaten Bandung),Jurnal Tekmira No. 36,Tahun 14, Januari 2006, ISSN 0854-7890, 41:47, Puslitbang Tekmira, Bandung. Suseno, Triswan, 2007, Analisis Potensi Kebutuhan Batubara untuk Industri tekstil di Provinsi Jawa Barat,Jurnal Tekmira No. 39,Tahun 15, Januari 2007, ISSN 0854-7890, 13:18, Puslitbang Tekmira, Bandung. Suseno, Triswan, 2005, Prospek Batubara Indonesia, MINERAL & ENERGI, Litbang Energi dan Sumber Daya Mineral, Volume 3 No. 1, Maret 2005, ISSN : 1693 1421. www.beritasatu.com, 2014, Kementerian ESDM: Realisasi Produksi Batubara 2014 Melebihi Target, Selasa, 06 Januari 2015, jam 16:08. Rahmat, Muhamad, 2015, KPK dan Tambang Batubara, www.fiscuswannabe.web.id, Tuesday, 10 March 2015. 82