BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Tuntutan pelaksanaan akuntabilitas sektor publik terhadap terwujudnya good governance di Indonesia semakin meningkat (Mardiasmo, 2009). Hal ini ditandai oleh adanya tuntutan dari masyarakat yang akan menunjang terciptanya aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, tertib dan teratur dalam menjalankan tugas dan fungsi yang sesuai dengan ketentuan yang berlaku. Dalam rangka mewujudkan tata kelola yang baik (good governance), Pemerintah Daerah harus terus melakukan upaya untuk meningkatkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan daerah. Terwujudnya good governance mewajibkan setiap satuan kerja untuk mempertanggungjawabkan keuangan daerah secara transparan kepada publik sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara. Pertanggungjawaban keuangan Pemerintah Daerah dalam bentuk Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) yang disusun oleh Kepala Satuan Kerja Pengelolaan Keuangan Daerah (SKPKD) selaku Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD) berdasarkan laporan keuangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan laporan pertanggungjawaban pengelolaan perbendaharaan daerah. LKPD yang disajikan pemerintah daerah harus mampu memberikan informasi keuangan yang berkualitas. Tujuan umum laporan keuangan adalah 1
2 menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan. Menurut Agyei (2013) tujuan laporan keuangan adalah untuk memberikan informasi tentang posisi keuangan, kinerja dan kemampuan beradaptasi keuangan suatu entitas yang berguna untuk berbagai pengguna dalam membuat keputusan ekonomi. Standar kualitas laporan keuangan terdiri dari prinsip-prinsip yang komprehensif yang netral, konsisten, sebanding, relevan dan dapat diandalkan (Suryanto, 2015). Menurut Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 Laporan keuangan yang berkualitas adalah laporan keuangan yang memiliki karakteristik relevan, andal, dapat dibandingkan serta dapat dipahami. Relevan yaitu informasi yang termuat didalamnya dapat mempengaruhi keputusan pengguna dengan membantu mereka mengevaluasi peristiwa masa lalu atau masa kini, dan memprediksi masa depan, serta menegaskan atau mengkoreksi hasil evaluasi mereka di masa lalu. Andal yaitu informasi dalam laporan keuangan bebas dari pengertian yang menyesatkan dan kesalahan yang material, menyajikan setiap fakta secara jujur, serta dapat diverifikasi. Dapat dibandingkan dengan laporan keuangan periode sebelumnya atau laporan keuangan entitas pelaporan lain pada umumnya. Dapat dipahami dalam artian dapat dimengerti oleh pengguna dan dinyatakan dalam bentuk serta istilah yang disesuaikan dengan batas pemahaman para pengguna untuk mempelajari informasi yang dimaksud.
3 Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia (BPK RI) selama ini melaksanakan audit keuangan pada Pemerintah Daerah setiap tahunnya dan mengeluarkan opini atas audit tesebut. Opini yang diberikan oleh BPK atas suatu LKPD merupakan cermin bagi kualitas akuntabilitas keuangan atas pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Penilaian atas kualitas laporan keuangan pemerintah daerah yang dilakukan oleh BPK RI dinyatakan dalam 4 (empat) bentuk opini yaitu Wajar Tanpa Pengecualian (WTP) termasuk Wajar Tanpa Pengecualian Dengan Paragraf Penjelas (WTP-DPP), Wajar Dengan Pengecualian (WDP), Tidak Wajar (TW) dan Tidak Memberikan Pendapat (TMP). Representasi kewajaran dituangkan dalam bentuk opini dengan mempertimbangkan kriteria kesesuaian laporan keuangan dengan standar akuntansi pemerintahan (SAP), kecukupan pengungkapan, kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan, dan efektivitas pengendalian internal (BPK, 2014). Berdasarkan Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK-RI Semester II Tahun 2014 menunjukkan bahwa opini WTP sebanyak 158 LKPD atau 30 persen, WDP sebanyak 310 LKPD atau 59 persen, TW sebanyak 11 LKPD atau 2 persen, TMP sebanyak 45 LKPD atau 9 persen. Masih sedikitnya LKPD yang memperoleh opini WTP di Indonesia menjadi suatu fenomena yang menarik untuk dianalisis, mengingat pemerintah menargetkan LKPD yang memperoleh opini WTP tahun 2014 mencapai 60 persen seperti yang tertuang dalam Peraturan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi Nomor 11 Tahun 2011 tentang Kriteria dan Ukuran Keberhasilan Reformasi Birokrasi. Khusus untuk
4 opini BPK di Daerah Provinsi Bali dari tahun 2009 sampai dengan 2014 dapat dilihat dalam Tabel 1.1. Tabel 1.1 Opini LKPD Kabupaten / Kota di Provinsi Bali Tahun 2009 sampai dengan 2014 NO KABUPATEN/KOTA TAHUN 2009 2010 2011 2012 2013 2014 1 BADUNG WDP WDP WTP WTP TW WTP 2 BANGLI WDP WDP WDP WDP TMP WDP 3 BULELENG WDP TMP WDP WDP WDP WTP 4 GIANYAR WDP WDP WDP WDP WDP WTP 5 JEMBRANA TW TW WDP WDP WDP WTP 6 KLUNGKUNG WDP WDP WDP WDP WDP WDP 7 TABANAN WDP WDP WDP TMP WDP WTP 8 DENPASAR WDP WDP WDP WTP WTP WTP 9 KARANGASEM WDP TMP WDP WDP WDP WDP Sumber: BPK-RI 2015 Tabel 1.1 menunjukan bahwa dalam kurun waktu tahun 2009 sampai dengan 2014 raihan opini Kualitas laporan keuangan pemerintah daerah di Provinsi Bali selama 6 (enam) tahun terakhir mengalami peningkatan. Hasil audit BPK terhadap LKPD 9 (sembilan) Kabupaten/Kota se-bali tahun 2014 ada sebanyak 6 (enam) pemerintah daerah memperoleh opini WTP sedangkan 3 (tiga) pemerintah daerah memperoleh opini WDP. Kenaikan opini WTP serta penurunan opini WDP, TMP dan TW, secara umum menggambarkan adanya perbaikan yang dicapai oleh entitas pemerintahan daerah dalam menyajikan laporan keuangan yang wajar sesuai dengan prinsip yang berlaku (BPK, 2014). Penelitian dilaksanakan di Kabupaten Klungkung sebagai salah satu Kabupaten yang pada hasil pemeriksaan BPK tahun 2015 untuk LKPD tahun 2014 memperoleh opini WDP. Opini WDP ini bukan merupakan suatu hasil yang maksimal serta mengindikasikan bahwa masih banyak kelemahan dalam
5 pencatatan dan pelaporan keuangan daerah yang perlu diperbaiki (Indriasih, 2014). Permasalahan yang menghambat Kabupaten Klungkung untuk mencapai opini WTP berdasarkan laporan hasil pemeriksaan (LHP) BPK RI tahun 2015 atas LKPD Kabupaten Klungkung tahun 2014 antara lain seperti: 1) Temuan SPI - Pengelolaan pajak hotel dan restoran tidak sesuai ketentuan; - Penatausahaan persediaan Pemerintah Kabupaten Klungkung tidak tertib; - Penatausahaan aset tetap Pemerintah Kabupaten Klungkung tidak tertib; - Penatausahaan PBB tidak tertib; - Belanja bedah rumah dianggarkan pada dua anggaran yang berbeda; 2) Temuan kepatuhan - Pengelolaan penyertaan modal Pemerintah Kabupaten Klungkung kepada koperasi tidak sesuai naskah perjanjian; - Penetapan surat ketetapan pajak air tanah oleh bidang pajak Dinas Pendapatan Pengelolaan Keuangan dan Aset (DPPKA) Kabupaten Klungkung Tahun 2014 kurang memadai; - Belanja barang dan jasa berupa pemberian uang tunai sebesar Rp68.750.000,00 pada Dinas Pendidikan Pemuda dan Olahraga tidak sesuai ketentuan; - Laporan realisasi penggunaan dana atas belanja bantuan sosial dan hibah belum disampaikan kepada Bupati Klungkung;
6 - Kegiatan pengadaan pembangkit listrik tenaga surya (plts) dan biogas pada Badan Pemberdayaan Masyarakat Desa, Perempuan, KB dan Pemerintahan Desa (BPMPKBPD) tidak efektif; - Realisasi belanja pelayanan medik tidak sesuai ketentuan; - Penerima bantuan keuangan TA 2014 belum seluruhnya menyampaikan laporan penggunaan dana sebesar Rp896.572.186,00; - Bantuan keuangan pemerintah desa untuk iuran BPJS ketenagakerjaan tidak memiliki dasar hukum sebesar Rp149.963.048,20 dan atas realisasinya lebih catat sebesar Rp4.289.125,00; - Hasil pelaksanaan belanja modal pada tiga SKPD tidak sesuai spesifikasi teknis; - Penghapusan dan pemindahtanganan atas empat kendaraan dinas senilai Rp236.970.000,00 dan aset pada rumah jabatan senilai Rp95.282.788,32 tidak sesuai dengan peraturan perundangan; - Alokasi anggaran untuk belanja modal tidak memadai; - Dana BOS dari Pemerintah Pusat Tidak Disajikan dalam Laporan keuangan pemerintah Kabupaten Klungkung. Rendahnya kualitas LKPD dipengaruhi oleh beberapa faktor, diantaranya kompetensi sumber daya manusia (SDM) dan penerapan sistem pengendalian intern pemerintah (SPIP), hal ini sejalan dengan hasil penelitian sebelumnya yang dilakukan oleh Widyaningsih dkk (2011), Karmila (2013), Nurillah (2014). Rendahnya kualitas laporan keuangan tidak serta merta hanya dipengaruhi faktor diatas, namun juga tergantung dengan adanya faktor kontijensi
7 yaitu komitmen organisasi yang dapat memberikan dampak meningkatnya kualitas LKPD. Untuk dapat menghasilkan laporan keuangan yang berkualitas, maka SDM yang melaksanakan sistem akuntansi sangatlah penting. Begitu juga di instansi pemerintahan, untuk menghasilkan Laporan Keuangan Daerah yang berkualitas dibutuhkan SDM yang memahami dan kompeten dalam akuntansi keuangan Pemerintahan Daerah (Nurillah, 2014). SDM adalah salah satu elemen yang paling penting dari organisasi, oleh karena itu harus dipastikan bahwa SDM dilakukan dalam rangka memberikan kontribusi optimal terhadap pencapaian tujuan organisasi (Suwanda 2015). Suatu sistem yang sebaik apapun akan sia-sia begitu saja, apabila tidak ditunjang oleh kualitas SDM yang memadai khususnya kualitas pribadi SDM yang terdiri dari potensi pendidikan, pengalaman, dan pelatihan (Indriasih, 2014). Kompetensi pegawai yang menyusun laporan keuangan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) di Kabupaten Klungkung belum memadai. Salah satu indikatornya adalah latar belakang pendidikan pegawai yang bertanggung jawab menyusun laporan keuangan SKPD. Dari 37 Pejabat Penatausahaan Keuangan (PPK) SKPD di lingkungan Pemerintah Kabupaten Klungkung, hanya 6 orang atau 16,22 persen dengan latar belakang pendidikan akuntansi dan 31 orang dengan latar belakang pendidikan non akuntansi atau 83,78 persen.
8 Penelitian mengenai pentingnya kompetensi SDM dalam meningkatkan kualitas laporan keuangan telah dilakukan oleh banyak peneliti dengan hasil yang bervariasi. Choirunisah (2008), Roviyanti (2011), Sukmanigrum (2011), Nurillah (2014), Mahaputra (2014), membuktikan secara empiris bahwa SDM berpengaruh positip dan signifikan terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Hasil penelitian yang berbeda ditunjukkan oleh Indriasari (2008) menyatakan bahwa kompetensi SDM tidak berpengaruh signifikan terhadap keterandalan pelaporan keuangan pemerintah daerah. Penelitian yang dilakukan oleh Ponamon (2014) bahwa kompetensi SDM tidak berpengaruh terhadap kualitas LKPD. Penelitian yang dilakukan oleh Winidyaningrum (2010) menunjukkan bahwa SDM berpengaruh positip signifikan terhadap keterandalan pelaporan keuangan pemerintah daerah namun tidak berpengaruh terhadap ketepat waktuan pelaporan keuangan pemerintah daerah. Faktor selanjutnya yang mempengaruhi kualitas laporan keuangan adalah SPIP yang dibangun dari lima komponen berdasarkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 60 Tahun 2008 yaitu (1) lingkungan pengendalian, (2) penilaian risiko, (3) aktivitas pengendalian, (4) informasi dan komunikasi serta (5) monitoring. Gubernur, Bupati dan Walikota selaku kepala daerah wajib melakukan pengendalian atas penyelenggaraan kegiatan pemerintahan serta menyampaikan LKPD yang disusun dengan mengikuti SAP yang telah diterima secara umum sehingga pengelolaan keuangan yang efektif, efisien, transparan, dan akuntabel dapat dicapai (Indriasih, 2014). Penelitian sebelumnya tentang sistem pengendalian intern dilakukan oleh Indriasari (2008) yang membuktikan
9 secara empiris bahwa pengendalian internal akuntansi pemerintah daerah berpengaruh terhadap nilai laporan keuangan pemerintah daerah yang dinyatakan dengan ketepat waktuan dan keterandalan. Hal ini didukung oleh penelitian yang dilakukan oleh Choirunisah (2008), Irwan (2011), Yudianta (2012), Mahaputra (2014), dan Nurillah (2014) yang menyatakan bahwa sistem pengendalian intern berpengaruh positif dan signifikan terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Hasil penelitian berbeda ditunjukkan oleh Setiyawati (2013) dan Yensi (2014) bahwa sistem pengendalian intern tidak berpengaruh terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah, sedangkan Karmila (2014) menyatakan bahwa sistem pengendalian intern tidak berpengaruh signifikan terhadap keterandalan pelaporan keuangan SKPD. Ketidakkonsistenan hasil penelitian sebelumnya tentang pengaruh kompetensi SDM dan SPIP terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah disebabkan oleh adanya faktor kontinjensi. Salah satunya adalah komitmen organisasi yang diduga dapat memperlemah atau memperkuat pengaruh antara kompetensi SDM dan SPIP terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Hal ini didukung dari hasil penelitian Sugandi (2014) yang menyatakan bahwa komitmen organisasi mempengaruhi keterandalan pelaporan keuangan pemerintah daerah. Penelitian yang dilakukan oleh Rashid et al., (2003) menyatakan bahwa komitmen organisasi berpengaruh terhadap kinerja keuangan organisasi. Penelitian yang dilakukan Rahmawati (2015) menunjukkan bahwa komitmen organisasi memoderasi atau memperkuat pengaruh kapasitas sumber daya manusia terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah, tetapi tidak
10 mempunyai pengaruh langsung terhadap kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. Penelitian yang dilakukan Ratifah dan Ridwan (2012) menunjukkan bahwa komitmen organisasi memperkuat pengaruh SIKD terhadap kualitas laporan keuangan. Secara konseptual komitmen organisasi adalah suatu tingkat keyakinan sejauh mana seseorang memihak pada suatu organisasi tertentu yang tujuannya berniat memelihara keanggotaan dalam organisasi itu (Ikhsan dkk, 2011). Penelitian ini bertujuan untuk mendapatkan bukti empiris mengenai komitmen organisasi sebagai pemoderasi pengaruh kompetensi SDM dan SPIP pada kualitas laporan keuangan Pemerintah Daerah. 1.2. Rumusan Masalah Berdasarkan uraian latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, maka yang menjadi rumusan masalah adalah: 1) Apakah kompetensi sumber daya manusia berpengaruh positif pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung? 2) Apakah sistem pengendalian intern pemerintah berpengaruh positif pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung? 3) Apakah komitmen organisasi memperkuat pengaruh kompetensi sumber daya manusia pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung? 4) Apakah komitmen organisasi memperkuat pengaruh sistem pengendalian intern pemerintah pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung?
11 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah yang telah diuraikan, maka tujuan yang ingin dicapai dari penelitian ini adalah: 1) Untuk mengetahui pengaruh dan mendapatkan bukti empiris kompetensi sumber daya manusia pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung. 2) Untuk mengetahui pengaruh dan mendapatkan bukti empiris sistem pengendalian intern pemerintah pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung. 3) Untuk mengetahui pengaruh dan mendapatkan bukti empiris komitmen organisasi memperkuat kompetensi sumber daya manusia pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung. 4) Untuk mengetahui pengaruh dan mendapatkan bukti empiris komitmen organisasi memperkuat sistem pengendalian intern pemerintah pada kualitas Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten Klungkung. 1.4. Manfaat penelitian 1.4.1 Manfat Teoritis Manfaat penelitian yang diharapkan adalah sebagai berikut: 1) Dapat memberikan kontribusi pada pengembangan teori khususnya untuk menguji teori hubungan antara kompetensi sumber daya manusia, sistem pengendalian intern dan komitmen organisasi pada kualitas laporan keuangan pemerintah daerah.
12 2) Dapat memberikan tambahan bukti empiris pada literatur akuntansi khususnya mengenai komitmen organisasi sebagai pemoderasi pengaruh kompetensi sumber daya manusia dan sistem pengendalian intern pemerintah pada kualitas laporan keuangan pemerintah daerah. 1.4.2 Manfaat Praktis Manfaat penelitian bagi lembaga terkait adalah sebagai berikut: 1) Diharapkan dapat memberikan sumbangan pemikiran tentang faktor kompetensi sumber daya manusia dan sistem pengendalian intern pemerintah serta komitmen organisasi yang dibutuhkan dalam memperbaiki kualitas laporan keuangan pemerintah daerah untuk meningkatkan akuntabilitas pemerintah daerah di masa yang akan datang. 2) Bagi Pemerintah Kabupaten Klungkung, penelitian ini diharapkan dapat berguna sebagai bahan masukan dalam meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah daerah demi terwujudnya akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan pemerintah daerah.