ARAH KEBIJAKAN PENYUSUNAN PROLEGNAS 2010-2014 1 Oleh : FX Soekarno, SH. 2 A. Latar Belakang Menjelang berakhirnya masa keanggotaan DPR-RI periode 2004-2009, perlu dilakukan kilas balik dan evaluasi atas pelaksanaan ketiga tugas pokok dewan yaitu tugas dibidang anggaran, legislasi dan pengawasan. Diantara ketiga tugas tersebut, yang sering mendapat sorotan adalah kinerja atas tugas legislasi yang dinilai belum memenuhi harapan masyarakat. Pada tahun 2005, DPR bersama pemerintah telah menetapkan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) untuk jangka waktu 2005-2009 sebanyak 284 Rancangan Undang-Undang (RUU). Prolegnas ini merupakan perintah Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Tujuan Prolegnas untuk mengarahkan pembentukan hukum agar dapat berjalan dalam satu kerangka pembentukan hukum yang terarah, sistematis dan terpadu. Dalam kenyataannya Prolegnas tahun 2005-2009, realisasi Prolegnas sampai tahun terakhir masih menyisakan sejumlah besar RUU yang belum diajukan atau dibahas. Hal ini tentu menjadi perhatian DPR dan Pemerintah, karena pada hakekatnya Prolegnas merupakan program/komitmen bersama antara DPR dan Pemerintah. Terkait dengan hal itu, upaya perbaikan penyusunan Prolegnas perlu dilakukan. Prolegnas harus semakin rasional dan realistik diperkirakan dapat dilaksanakan. Badan Legislasi DPR-RI menyambut baik Lokakarya Penyusunan Prolegnas yang diselenggarakan oleh BPHN. Hal ini menjadi evaluasi program penyusunan Prolegnas untuk periode berikutnya. B. Faktor dan Pertimbangan Kebutuhan Hukum serta Arah Hukum yang hendak diwujudkan pada masa berikutnya. Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), menyatakan bahwa negara Indonesia adalah negara hukum (rechtsstaat). Sebagai negara hukum Indonesia tentu harus menjadikan hukum sebagai landasan operasional dalam penyelenggaraan kehidupan bernegara, 1 Makalah disampaiakan pada Lokakarya Prolegnas Tahun 2009, yang diselenggarakan oleh BPHN, Departemen Hukum dan HAM, tanggal 10 Juni 2009, di Bandung, Jawa Barat.. 2 Ketua Badan Legislasi DPR-RI.
berbangsa dan bermasyarakat. DPR sebagai pemegang kekuasaan membentuk UU memiliki peran strategis dalam pembangunan hukum. Hukum dalam perspektif pembangunan menjadi landasan berjalan secara tertib menjamin perlindungan hak warga negara, menciptakan kepastian hukum dan terpenuhinya rasa keadilan, yang pada akhirnya perbaikan kesejahteraan dan kemakmuran rakyat. Selain itu hukum juga sebagai landasan perekat kehidupan berbangsa dan bernegara melalui penerapan unifikasi atau satu kesatuan sistem hukum nasional di dalam Negara Kesatuan RI. Sistem hukum nasional yang dimaksudkan adalah sistem hukum yang menganut asas kenusantaraan yang tetap mengakui keanekaragaman atau heterogenitas hukum yang masih berlaku dan hidup di dalam masyarakat (the living law). Membangun hukum nasional secara konstitusional akan terkait Pasal 20 ayat (1) UUD 1945, DPR merupakan pemegang kekuasaan pembentuk undang-undang dan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945, Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR. Pergeseran kekuasaan membentuk undang-undang secara langsung berimplikasi pada tanggung jawab DPR serta peran DPR dalam sistem representasi. Berarti kekuasaan membentuk UU berada di DPR, tetapi posisi Presiden dalam prosesnya tetap kuat dalam pembahasan RUU, sebab dalam Pasal 20 ayat (2) UUD 1945 mengatur bahwa Setiap rancangan undangundang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Sejalan dengan pembentukan undang-undang berdasarkan perintah Pasal 22A UUD 1945, dibentuk Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Pembentukan undangundang berdasarkan Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 meliputi kegiatan perencanaan, persiapan, teknik penyusunan, perumusan, pembahasan, pengesahaan, pengundangan, dan penyebarluasan. Dari perspektif perencanaan, pembentukan undang-undang dimulai dari penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Mekanisme penyusunan Prolegnas lebih lanjut diatur dalam Perpres Nomor 61 Tahun 2005 dan Perpres Nomor 68 Tahun 2005, ini untuk lingkungan pemerintah. Sedangkan di lingkungan DPR diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPR. Penyusunan Prolegnas sebagai instrument perencanaan pembentukan undang-undang, dewasa ini menjadi semakin penting, jika dikaitkan dengan fungsi dan kedudukan DPR sebagai pembentuk undang-undang, sebagaimana telah ditegaskan UUD 1945. 2
C. Memperkuat Prolegnas Sebagai Instrumen Perencanaan Pembentukan Undang-Undang. Prolegnas menjadi strategis dalam pembangunan hukum nasional, sebab dari perspektif perencanaan Prolegnas akan menggambarkan arah pembangunan yang hendak dicapai untuk skala waktu tertentu misalnya jangka panjang, menengah dan tahunan yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis oleh Dewan Perwakilan Rakyat RI bersama Pemerintah dengan menggunakan indikator tertentu sesuai dengan kebutuhan hukum nasional dan masyarakat. Prolegnas selain memuat daftar rancangan undang-undang (RUU), disusun berdasarkan metode dan parameter tertentu yang dijiwai oleh visi dan misi pembangunan hukum nasional. Visi Prolegnas adalah terwujudnya negara hukum yang adil dan demokratis melalui pembangunan sistem hukum nasional dengan membentuk peraturan perundang-undangan yang aspiratif, berintikan keadilan dan kebenaran yang mengabdi pada kepentingan rakyat dan bangsa, serta tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial berdasarkan Pancasila dan UUD 1945. Untuk mewujudkan visi dan semangat tersebut dirumuskan misi Prolegnas yaitu: 1. mewujudkan materi hukum di segala bidang dalam rangka penggantian terhadap peraturan perundang-undangan warisan kolonial dan hukum nasional yang sudah tidak sesuai dengan perkembangan masyarakat yang mengandung kepastian, keadilan dan kebenaran dengan memperhatikan nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat; 2. mewujudkan budaya hukum dalam masyarakat yang sadar hukum; 3. mewujudkan aparatur hukum yang berkualitas, profesional, bermoral dan berintegrasi tinggi; serta 4. mewujudkan lembaga hukum yang kuat, terintegrasi dan berwibawa. Dalam rangka merealisasikan misi tersebut, ditempuh beberapa kebijakan Prolegnas yang pada intinya diarahkan pada : 1. pembentukan peraturan perundang-undangan di bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, ilmu pengetahuan dan teknologi, sosial budaya, pembangunan daerah, sumber daya alam dan lingkungan hidup, pertahanan dan keamanan, sebagai pelaksanaan amanat UUD 1945; 3
2. penggantian peraturan perundang-undangan peninggalan kolonial dan menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang ada yang sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan jaman; 3. percepatan proses penyelesaian RUU yang sedang dalam proses pembahasan dan membentuk undang-undang dan peraturan pelaksanaannya: 4. pembentukan peraturan perundang-undangan yang baru untuk mempercepat reformasi, mendukung pemulihan ekonomi, perlindungan hak asasi manusia dan pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme serta kejahatan transnasional; 5. ratifikasi secara selektif konvensi internasional yang diperlukan untuk mendukung pembangunan ekonomi, demokrasi dan perlindungan hak asasi manusia serta pelestarian lingkungan hidup, yang sejalan dengan kepentingan nasional; 6. pembentukan peraturan perundang-undangan baru sesuai dengan tuntutan masyarakat dan kemajuan jaman; 7. pemberian landasan yuridis bagi penegakan hukum secara tegas, profesional dan menjujung tinggi hak asasi manusia dan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender; dan 8. pembentukan hukum sebagai sarana pembaruan dan pembangunan disegala bidang yang mengabdi kepada kepentingan rakyat, bangsa dan negara guna mewujudkan prinsip keseimbangan antara ketertiban, kepastian hukum (legitimasi) dan keadilan. Visi dan misi Prolegnas menggambarkan cita hukum (rechtside), yang secara operasional hendak diwujudkan melalui penetapan prolegnas. Penetapan Prolegnas pada tahun 2005 dilakukan untuk satu masa keanggotaan DPR periode 2004-2009 yang secara politis berkeinginan menyelesaikan 284 RUU. Dari 284 RUU apabila dibagi 5 tahun, berarti ratarata tiap tahun harus diselesaikan 56 RUU. Di luar Prolegnas yang telah ditetapkan masih dimungkinkan pengajuan RUU diluar Prolegnas sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 17 ayat (3) UU Nomor 10 Tahun 2004. Dari Prolegnas 2005-2009 disusun dan ditetapkan Prolegnas RUU Prioritas Tahun Anggaran. Tahun 2005 ditetapkan sebanyak 55 RUU, tahun 2006 sebanyak 43 RUU, tahun 2007 sebanyak 32 RUU, tahun 2008 sebanyak 31 RUU dan tahun 2009 sebanyak 36 RUU. Dalam daftar Prolegnas Prioritas RUU terdapat daftar kumulatif terbuka misalnya Pembentukan Daerah Otonom, Ratifikasi Perjanjian internasional, 4
dampak Putusan Mahkamah Konstitusi dan Reformasi Agraria masing-masing dengan satu judul RUU. Produk legislasi Masa Keanggotaan DPR Periode 2004-2009 dapat dilihat dalam matriks di bawah ini: Tabel 1 Produk Legislasi 2004-2009 No Tahun Target Disahkan Prosentase (Prioritas dan Luncuran) 1 2005 55 14 25,45 % 2 2006 45 39 86,67 % 3 2007 80 40 50,00% 4 2008 79 59 74,68 % 5 2009 76 8 9,21 % 160 56,33 % Sumber : Data Baleg Juni 2009 Data dengan jumlah 160 RUU pada matriks di atas sesungguhnya tidak berkorelasi langsung dengan 284 RUU Prolegnas Tahun 2005-2008. Sampai bulan Juni 2009, RUU yang telah disetujui dan disyahkan menjadi undangundang ada sebanyak 160. Prosentase penyelesaian RUU jika dibandingkan dengan jumlah awal dalam Prolegnas sebanyak 284 maka tingkat penyelesaian pembahasan mencapai 56,33 %. Sebagian besar RUU yang diselesaikan adalah RUU tentang Pembentukan Daerah Otonom (pemekaran daerah) sebanyak 56 RUU dan pembentukan Pengadilan Tinggi Agama sebanyak 4 RUU. Artinya kurang lebih 37 % dari RUU yang berhasil diselesaikan disusun dan dibahas adalah RUU yang dari segi materi muatannya bersifat mutatis mutandis. Realisasi Prolegnas masih dapat bertambah mengingat pembahasan RUU periode DPR masih berlanjut sampai akhir September 2009. Dalam berbagai kesempatan pimpinan dan anggota DPR terus meneguhkan komitmen untuk menyelesaikan sisa agenda legislasi sampai akhir periode. 3 Dalam Masa Persidangan IV Tahun Sidang 2008-2009 DPR akan melanjutkan pembahasan 39 RUU yang masih dalam tahap pembicaraan tingkat I dengan 3 Lihat dalam Perbaikan Citra DPR Kado Akhir masa Jabatan, Majalah Parlementaria, Edisis 71, Mei 2009. 5
perincian 16 RUU akan diselesaikan sampai akhir Masa Persidangan IV (sudah diselesaikan 3 RUU) dan 23 RUU akan diselesaikan sampai dengan akhir masa jabatan keanggotaan Dewan pada tanggal 30 September 2009. D. Kendala dan Hambatan Pelaksanaan Prolegnas DPR dan Pemerintah memiliki tanggung jawab yang sama dalam pelaksanaan Prolegnas untuk itu perlu melakukan identifikasi terhadap faktor yang menjadi penghambat. Meskipun perlu diuji beberapa permasalahan dalam pelaksanaan Prolegnas antara lain sebagai berikut: 1. Penentuan jumlah RUU sebanyak 284 RUU pada tahun 2005 belum sepenuhnya menggunakan kriteria yang jelas dan tepat, dikaitkan dengan kebutuhan hukum yang ada. Penentuan judul yang masuk tidak disertai alasan mengenai urgensi RUU bahkan ada beberapa RUU yang memiliki kesamaan atau kedekatan substansi materi yang akan diatur. 2. Penentuan prioritas tahunan belum sepenuhnya memperhitungkan kapasitas dan ketersediaan waktu legislasi DPR. DPR menjadwalkan hari legislasi 2 hari kerja dalam setiap minggu pada setiap Masa Persidangan. 3. Parameter yang digunakan untuk menentukan RUU yang akan dimasukan dalam Prolegnas sering kalah oleh kepentingan politik. 4. Komitmen terhadap Prolegnas sebagai satu-satunya instrumen perencanaan pembentukan undang-undang, belum sepenuhnya ditaati baik oleh pemerintah maupun DPR, masih sering terjadi masuknya RUU yang sebelumnya tidak tercantum dalam daftar Prolegnas. 5. Mekanisme pembahasan RUU di lingkungan DPR membutuhkan waktu yang panjang, karena keharusan adanya DIM lebih dulu dan harus mendapatkan persetujuan semua fraksi dan pemerintah. Penyusunan dan pembahasan RUU adalah proses yang dinamis, faktor-faktor yang berpengaruh dalam penyusunan Prolegnas dan pembahasan RUU selayaknya mendapatkan kajian dan evaluasi sebagai bentuk penyelesaian yang pada akhirnya mampu memberikan solusi dalam pembentukan hukum nasional. Pembangunan hokum membutuhkan waktu yang panjang dan upaya berkesinambungan. Tanpa bermaksud mencari alasan pemaaf, Amerika Serikat memerlukan satu setengah abad untuk membangun hukum nasionalnya. Grant Gilmore, sejarawan hukum Amerika terkenal, membagi seratus lima puluh tahun sejarah hukum Amerika Serikat (1800-1950) ke dalam 3 periode, yaitu The Age of Discovery, The Age of Faith dan The Age of Anxiety. Namun membangun sistem hukum bukan pekerjaan mebalikkan 6
tangan, memerlukan proses yang panjang dan akan menghadapi berbagai masalah dan tantangan. Semakin kompleks keragaman masyarakat kian banyak problem internal dan eksternal/global yang dihadapi, maka menentukan pilihan kebijakan/politik hukum akan semakin tidak sederhana. E. Arah Prolegnas 2010 2014 Sebagai instrumen perencanaan pembangunan hukum jangka menengah, Prolegnas 2010-2014 perlu disusun secara lebih cermat dan terarah untuk menghasilkan arah pembangunan hokum yang selalu operasional menurut daftar RUU sesuai dengan visi lima tahun kedepan. Dengan mengacu pada tahapan pembangunan, mungkinkah periode keanggotaan DPR 2010-2014 sebagai fase akhir dari masa transisi kehidupan kenegaraan, dimana yang dimaksud UU dalam daftar Prolegnas Pemerintah telah berbentuk prolegnas yang bukan lagi berdasarkan pada fokus berupa kebijakan, tetapi lebih bersifat muatan implementatif untuk pemenuhan kesejahteraan rakyat. Dengan berkaca pada hasil capaian dan berbagai kelemahan dalam prolegnas 2005-2009 maka arah dan kebijakan Prolegnas 2010-2014 memperhatikan hal-hal sebagai berikut; 1. Selera politis harus mampu mengimplementatif komitmen politik dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat. 2. Keberlanjutan Prolegnas 2005-2009 dengan penyesuaian dan kriteria selektif. Meskipun tidak ada aturan sifat mewaris dari DPR periode lama kepada DPR yang baru, namun demi perspektif politik pembangunan hokum memungkinkan hal ini dilaksanakan. Sebab, RUU yang telah disusun dan dibahas, namun tidak dapat diselesaikan telah melalui tahapan yang panjang sehingga dari segi materi sangat penting untuk memenuhi kebutuhan regulasi pada bidang yang diatur. Dengan demikian dari sisa 284 RUU dalam Prolegnas 2005-2009 yang belum terselesaikan perlu dikaji dan diseleksi untuk masukkan dalam Prolegnas 2010-2014. 3. Menyelaraskan Prolegnas dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang, khususnya pembangunan hukum. 4. RUU yang merupakan perintah atau penjabaran Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 5. RUU yang berbasis pemenuhan kebutuhan hukum masyarakat/rakyat khususnya yang berkaitan dengan peningkatan kesejahteraan, seperti sektor pertanian, kelautan, usaha kecil, energi, transportasi, dan sebagainya. 7
6. Mempertegas kriteria dan urgensi memasukkan RUU dalam Prolegnas, khusus untuk Prolegnas Prioritas RUU perlu kesiapan Naskah Akademis dan draft awal RUU. Pemerintah/departemen diharapkan mengusulkan RUU berdasarkan kebutuhan nyata/potensial dan dapat direalisasikan bukan atas dasar keinginan. 7. Konsistensi dalam pelaksanaan Prolegnas baik DPR maupun Pemerintah. RUU yang penanganan dan penyusunan diserahkan kepada pemerintah, hendaknya diajukan pemerintah. Pemerintah diminta untuk tidak menggunakan mitra kerja di DPR untuk mengajukan RUU yang sudah menjadi porsi pemerintah sebagaimana disepakati dalam Prolegnas prioritas. 8. Mempercepat penggantian undang-undang peninggalan kolonial, khususnya menyangkut RUU yang sudah lama dipersiapkan dan di tunggu yaitu RUU KUHP dan hokum acaranya serta RUU KUHPerdata. 9. Menata kembali mekanisme penyusunan dan pembahasan RUU, apabila dimungkinkan dengan menetapkan batasan waktu pembahasan suatu RUU. 10. Agar Prolegnas mempunyai kekuatan mengikat, keputusan mengenai Prolegnas perlu diundangkan dalam berita Negara. F. Penutup Demikian beberapa pemikiran untuk penyusunan Prolegnas 2010-2014, dengan harapan Prolegnas yang akan disusun di lingkungan Pemerintah dapat dilakukan dengan memperhatikan berbagai faktor untuk mewujudkan (menghasilkan) UU yang aspiratif dan mengabdi pada kepentingan rakyat dan bangsa. Dengan demikian DPR dalam hal ini Badan Legislasi bersama Pemerintah/Menteri Hukum dan HAM dapat mengadakan koordinasi guna menetapkan Prolegnas sebagai instrumen perencanaan pembentukan undangundang sebagai program dalam keanggotaan DPR Periode 2010-2014 bersama dengan Pemerintah. Sekian, selamat menjalankan lokakarya. Bandung, 10 Juni 2009. 8
Daftar Pustaka Undang-Undang dasar 1945 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Rancangan Peraturan DPR tentang Penyusunan Prolegnas dan Pembahasan RUU, Baleg 2006. 9
10