PENGATURAN PEMBEBASAN PAJAK BUMI DAN BANGUNAN DI KAWASAN JALUR HIJAU

PENGATURAN PEMBEBASAN PAJAK BUMI DAN BANGUNAN DI KAWASAN JALUR HIJAU Tesis Untuk Memperoleh Gelar Magister Pada Program Magister Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana NI LUH PUTU MIARMI NIM. 1090561022 PROGRAM MAGISTER PROGRAM STUDI ILMU HUKUM PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS UDAYANA DENPASAR 2013 ii

Lembar Pengesahan TESIS INI TELAH DISETUJUI TANGGAL 11 Oktober 2013 Pembimbing I Pembimbing II Prof. Dr. Drs. Johanes Usfunan, SH.MH. Dr. Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH.MH. NIP. 195511261985111001 NIP. 196409151990031004 Mengetahui Ketua Program Studi Magister (S2) Ilmu Hukum Universitas Udayana Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH.MH.LLM. Prof.Dr.dr. A.A. Raka Sudewi, Sp.S(K) NIP. 196111011986012001 NIP. 195902151985102001 iii

Tesis Ini Telah Diuji Pada Tanggal 11 Oktober 2013 Panitia Penguji Tesis Berdasarkan SK Rektor Universitas Udayana Nomor 1902/UN14.4/HK/2013 Tanggal 1 Oktober 2013 Ketua : Prof. Dr. Drs. Johanes Usfunan, SH.MH. Anggota : 1. Dr. Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH.MH. 2.. Dr. I Nyoman Suyatna, SH.,MH. 3. Dr. Ni Ketut Sri Utari, SH., MH. 4. Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH.,M.Hum.,LLM. iv

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT Yang bertandatangan di bawah ini : Nama : Ni Luh Putu Miarmi Program Studi : Ilmu Hukum Judul Tesis : Pengaturan Pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan di Kawasan Jalur Hijau Dengan ini menyatakan behwa karya ilmiah Tesis ini bebas plagiat. Apabila dikemudian hari terbukti Plagiat dalam karya ilmiah ini maka saya bersedia menerima sanksi sebagaimana diatur dalam Peraturan Mendiknas RI Nomor 17 Tahun 2010 dan Peraturan Perundang-undangan yang berlaku. Denpasar, Oktober 2013 v

Yang menyatakan Ni Luh Putu Miarmi UCAPAN TERIMA KASIH Puji syukur penulis panjatkan ke hadapan Ida Sang Hyang Widhi Wasa, Tuhan Yang Maha Esa, karena dengan limpahan rahmat-nya penulis dapat menyelesaikan penulisan tesis ini. Dengan tidak mengurangi rahmat-nya, penulisan tesis ini juga tidak terlepas dari bantuan dan bimbingan banyak pihak, baik secara langsung maupun tidak langsung. Atas bantuan dan bimbingan yang telah diberikan kepada penulis dalam penyelesaian tesis ini, maka dalam kesempatan ini penulis mengucapkan terima kasih yang tidak terhingga kepada yang terhormat : 1. Bapak Prof. Dr. Drs. Johanes Usfunan, SH.MH. selaku Pembimbing I, yang dengan segala kesabaran dan kearifannya telah memberikan arahan, bimbingan dan membangun konstruksi berfikir, koreksi serta kesempatan untuk berkonsultasi dari awal rencana pengajuan usulan proposal sampai selesainya penulisan tesis ini. vi

2. Bapak Dr. Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH.MH. selaku Pembimbing II, yang telah memberikan arahan berfikir, masukan dalam ujian proposal, dan dengan kesabarannya dalam membimbing penulis hingga selesainya penulisan tesis ini. 3. Para penilai Seminar Hasil penelitian dan penguji tesis, yaitu Bapak Prof. Dr. Drs Johanes Usfunan, SH. MH., Bapak Dr. Putu Gede Arya Sumertha Yasa, SH.MH., Bapak Dr. I Nyoman Suyatna, SH.MH., Ibu Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH, M.Hum.,LLM., Ibu Dr. Ni Ketut Sri Utari, SH.,MH. yang telah banyak memberikan arahan dan masukan hingga penulisan tesis ini dapat diselesaikan. 4. Bapak Rektor Universitas Udayana atas perkenannya untuk penulis mengikuti program pascasarjana. 5. Ibu Direktur dan Asisten Direktur Program Pascasarjana Universitas Udayana beserta staf atas segala bantuan pelayanan yang diberikan selama mengikuti pendidikan. 6. Ibu Dr. Ni Ketut Supasti Dharmawan, SH.,M.Hum.,LLM. selaku Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum dan Bapak Dr. Putu Tuni Cakabawa Landra, SH.M.Hum., selaku Sekretaris Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, yang selalu mendorong penulis untuk segera menyelesaikan penulisan tesis ini. vii

7. Seluruh staf pada Program Studi Magister Ilmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana atas segala bantuan dan pelayanannya sehingga proses pendidikan dan penulisan tesis ini menjadi lancar. 8. Ibu Kepala Dinas Sosial dan Tenaga Kerja Kabupaten Badung beserta staf yang telah banyak memberikan dorongan dan toleransi waktu dalam mengikuti proses pendidikan sampai penulisan tesis ini dapat diselesaikan. 9. Khusus kepada kedua orang tua penulis, ayahnda I Nyoman Renda (Alm) dan Ni Luh Mutri yang telah merawat dan mendidik serta dorongan semangatnya sehingga tesis ini dapat diselesaikan. 10. Kakak Dr. I Made Sukadana, SH.MH., yang telah banyak memberikan dorongan semangat dalam penulisan tesis ini. 11. Terakhir kepada suami tercinta I Ketut Sudana, SH. dan ketiga anak-anak penulis, Ni Putu Pranasari Tanjung, I Made Timur Pradana, I Nyoman Radianta Pradana, atas pengertian dan kesabarannya serta dorongan semangatnya dari awal proses pendidikan samapi penulisan tesis ini. Penyelesaian tesis ini juga tidak terlepas dari bantuan dan dorongan dari banyak pihak yang tidak bisa penulis sebutkan satu persatu, atas bantuan dan dorongannya penulis ucapkan terima kasih, semoga amal baiknya mendapat pahala yang berlimpah dan selalu dalam lindungan-nya. Penulis menyadari tesis ini jauh dari harapan dan kesempurnaan, sehingga kritik dan saran sangat viii

diharapkan untuk menuju arah kesempurnaan. Semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi pengembangan Ilmu Hukum terutama Hukum Pemerintahaan, Denpasar, Oktober 2013 ABSTRAK Pengkajian terhadap persoalan pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau dilatarbelakangi dengan adanya kekosongan norma dan konflik norma dalam pengaturannya dengan asas / prinsip hukum pajak dan ketentuan hukum positif yang berlaku, yaitu Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999. Rumusan masalah dalam kajian ini, Pertama, apakah dasar pembenar pembebasan pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau? Kedua, bagaimana menciptakan harmonisasi pengaturan dalam pembayaran pajak bumi dan bangunan oleh masyarakat di kawasan jalur hijau? ix

Penelitian dalam kajian ini merupakan penelitian hukum normatif yang menggunakan pendekatan undang-undang, sehingga pengkajiannya didasarkan pada peraturan perundang-undangan. Disamping menggunakan pendekatan undang-undang, kajian ini juga menggunakan pendekatan konseptual dengan menganalisa pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin yang berkembang dan mengkaitkannya dengan teori-teori hukum, asas-asas hukum dalam pengaturan pembebasan pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau. Kedua pendekatan ini dipakai untuk mendapatkan kejelasan dan kepastian hukum dalam pembebasan pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau. Hasil kajian ini menunjukkan bahwa dasar pembenar pembebasan pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau secara teoritis, filosofis, yuridis, dan kewenangan diskresi tampak secara tersirat mendapat pembenaran khususnya dengan tujuan kemanfaatan hukum (doelmatiheid). Demikian juga dasar pengaturan pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan dalam bentuk Peraturan Bupati, dari kajian perundang-undangan tidak termasuk dalam kategori peraturan perundang-undangan, melainkan sebagai bentuk peraturan kebijakan (beleidregel) berdasarkan kewenangan diskresi (freies ermessen), sedangkan sebagai negara hukum dengan asas legalitasnya, unsur kepastian hukum menjadi hal yang sangat penting dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dalam keadaan demikian dipandang perlu untuk dilakukan harmonisasi hukum dalam pengaturan pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan. Kata kunci : pengaturan, pajak bumi dan bangunan, harmonisasi. ABSTRACT The study of the matter pertaining to land and building tax exemption in the green belt area is inspired by the emptiness and conflict in norms as far as the prevailing principle of the law of taxes and provision of positive law, that is, the Act Number 31 of 1999 is concerned. The problems of the present study are formulated as follows. First, how the land and building tax in the green belt are can be justified? Second, how the x

payment for the land and building tax in the green belt by society can be harmoniously regulated? This present study is a normative legal study using the approach of law; therefore, analysis was done using the regulations of law. In addition to using the approach of law, the conceptual approach, the developing views and doctrines related to the theories of law, principles of laws applied to the regulation of the land ang building tax exemption in the green belt were also used. They were adopted in order to obtain justification and legal certainty in the land and building tax exemption in the green belt area. The results of the study showed that the land and building tax exemption in the green belt area could be implicitly justified theoretically, philosophically, juridically, and discretionally with what is referred to as doelmatigheid as the objective. The basis on which the regulation issued by the Regent to regulate the land and building tax exemption, if analyzed from law, is not under the category of the regulations of law; it is in the form of the regulation of policy (beleidregel) based on what is referred to as freies ermessen. However, as a law-based state with its legality, the element of legal certainty is highly important in carrying out government. In that situation, it is considered necessary to harmonize law in the regulation of land and building tax exemption. Key words : regulation, land and building tax, harmonization. RINGKASAN xi

Penelitian ini mengkaji Pengaturan Pembebasan Pajak Bumi dan Bangunan di Kawasan Jalur Hijau. tesis ini ditulis dalam lima (5) Bab, yang masing-masing bab menguraikan hal-hal sebagai berikut : Bab I Pendahuluan, yang membicarakan tentang latar belakang masalah dengan mengangkat konflik norma antara Peraturan Bupati Badung Nomor 25 Tahun 2011 tentang Penghargaan Peduli Lingkungan Pada Daerah Jalur Hijau Di Kabupaten Badung dan Keputusan Bupati Badung Nomor 1970/02/HK/2011dan Nomor 1954/02/HK/2012, yang berawal dari kekosongan norma yang pada akhirnya menimbulkan konflik norma dengan ketentuan hukum positif, asas atau prinsip perpajakan, asas persamaan di depan hukum, maupun dengan Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dalam pemberian penghargaan peduli lingkungan dalam bentuk pembebasan pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau. Selanjutnya dari latar belakang diangkat dua rumusan masalah, yaitu : pertama, apa dasar pembenar pembebasan pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau? kedua, bagaimana menciptakan harmonisasi pengaturan dalam pembayaran pajak bumi dan bangunan oleh masyarakat di kawasan jalur hijau? sifat penelitian ini adalah penelitian hukum normatif yang menggunakan pendekatan perundang-undangan (statute aproach) dengan menggunakan perundang-undangan sebagai bahan hukum primer, dan pendekatan konseptual (conceptual approach) dengan menganalisa pandangan-pandangan, doktrin, konsep, teori hukum, asas-asas hukum terkait dengan permasalahan. Bab II dibahas tentang Kewenangan Pemerintah Daerah dalam Penyelenggaraan Perpajakan. Bab ini menguraikan pengertian pemerintah, pemerintahan, pemerintah daerah. Pemerintah di sini dimaksudkan pemerintah dalam arti sempit (eksekutif / bestuur) sebagai lembaga atau organ. Sedangkan pemerintahan adalah sebagai penyelenggaraan segala urusan yang dilakukan oleh negara dalam rangka mewujudkan kepentingan negara dan kesejahteraan masyarakat. Pemerintah daerah adalah Gubernur, Bupati atau Walikota dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. Selanjutnya dibahas tentang wewenang pemerintah daerah dalam perpajakan dari konsep otonomi daerah merupakan wewenang delegasian (desentralisasi fiskal), sehingga pemerintah daerah berwenang dan bertanggung jawab dalam hal perpajakan yang menjadi kompetensinya. Lebih lanjut diuraikan mengenai pengertian pajak, asas dan syarat pemungutan pajak, fungsi pajak, pajak bumi dan bangunan perdesaan dan perkotaan sebagai pajak daerah. Bab III membahas tentang Dasar Pembenar Pembebasan Kewajiban Pembayaran Pajak Bumi dan Bangunan. Bab III ini terdiri dari dua sub bab uraian, yaitu : pertama, pembenaran teoritis dan filosofis pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau, kedua, pembenaran yuridis pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau. Pembenaran teoritis berdasarkan kajian dari asas-asas hukum sebagai dasar atau tumpuan berpikir atau berpendapat, kajian negara hukum, dan diskresi. xii

Berdasarkan kajian teoritis menunjukkan bahwa pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan sebagai bentuk diskresi pemerintah daerah karena keterbatasan asas legalitas. Secara filosofis menunjukkan bahwa pembebasan tersebut terkait dengan tujuan hukum terutama aspek kemanfaatan hukum, sedangkan unsur kepastian hukum dan keadilan tampak dikesampingkan. Pembenaran dari kajian yuridis dilakukan terhadap katentuan peraturan perundang-undangan yang mempunyai kesamaan maksud dengan maksud dan tujuan pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau, seperti Undang-Undang Pemerintahan Daerah, Undang-Undang Penataan Ruang, Undang-Undang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup, Peraturan Daerah tentang Jalur Hijau, Peraturan Daerah tentang Rencana tata Ruang Wilayah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung, Peraturan Daerah Kabupaten Badung Nomor 3 Tahun 2012 tentang Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan, menunjukkan bahwa secara tersirat atau implisit ada unsur pembenarnya. Akan tetapi dari substansi Peraturan Bupati Badung tampak unsur kepastian hukum terabaikan. Bab IV membahas tentang Harmonisasi Hukum Dalam Pengaturan Pembebasan Kewajiban Pembayaran Pajak Di Kawasan Jalur Hijau, terdiri dari empat sub bab, yaitu : pertama : Analisis Ketentuan Hukum dalam Pengaturan Pembebasan Pembayaran Pajak Bumi dan bangunan di Kawasan Jalur Hijau, kedua, Kewenangan Diskresi Pemerintah Daerah, ketiga, Peraturan Kebijakan Sebagai Bentuk Kewenangan Diskresi, keempat, Harmonisasi Hukum dalam Pengaturan Pembebasan Pembayaran Pajak Bumi dan Bangunan. Pembahasan dalam bab IV ini menunjukkan bahwa Peraturan Bupati Nomor 25 Tahun 2011 sebagai dasar pemberiaan pembebasan pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau, tidak termasuk dalam katagori peraturan perundang-undangan, melainkan berbentuk peraturan kebijakan yang pembentukannya secara konseptual berdasarkan asas freies ermessen (diskresi) sebagai wujud penyelenggaraan negara kesejahteraan (welfare state) untuk mengisi kekosongan hukum dalam menekan alih fungsi lahan produktif,. Kewenangan pembentukan peraturan kebijakan sebagai pengaturan lebih lanjut penyelenggaraan pemerintahan berasal dari kewenangan mengatur pemerintah (kewenangan formal). Akan tetapi, walaupun dasar pengaturan pembebasan sebagai bentuk peraturan kebijakan dengan pertimbangan kemanfaatan hukum, sebagai negara hukum dengan asas legalitas, unsur kepastian hukum wajib ditaati dan dipertahankan untuk mencapai keadilan. Peraturan kebijakan Bupati tampak bertentangan dengan asas-asas atau prinsip pemungutan pajak, asas persamaan di depan hukum, hak asasi manusia, dan termasuk ranah perbuatan melanggar hukum. Sehingga dalam hal ini perlu dilakukan harmonisasi hukum yang dilakukan melaui harmonisasi kebijakan formulasi ( sistem pengaturan) dan harmonisasi materi (substansi), dan mencakup komponen materi hukum (legal substansi), struktur hukum dan kelembagaan (legal structure), budaya hukum (legal culture). xiii

Bab V Kesimpulan, berdasarkan pembahasan pada bab-bab sebelumnya, disimpulkan dalam dua kesimpulan, yakni ; pertama, dari kajian teoritis, filosofis dan yuridis, pembebasan kewajiban pembayaran pajak bumi dan bangunan di kawasan jalur hijau secara tersirat mendapat pembenaran dari aspek kemanfaatan hukum, dengan mengabaikan unsur kepastian hukum dan keadilan. Kedua, sebagai negara hukum dengan asas legalitasnya kepastian hukum menjadi hal sangat penting, sehingga Peraturan Bupati Badung Nomor 25 Tahun 2011 dan Keputusan Bupati Badung Nomor 1970/02/HK/2011 dan Nomor 1954/02/HK/2012 sebagai bentuk peraturan kebijakan yang melanggar asas-asas hukum dan norma hukum, wajib dilakukan harmonisasi hukum. Berdasarkan kesimpulan tersebut, disarankan : pertama, dilakukan reformulasi Peraturan Bupati dan Keputusan Bupati dengan mendasarkan pada hukum positif (peraturan perundang-undangan) yang berlaku. Kedua, untuk menjamin kepastian hukum, terhadap Peraturan dan Keputusan Bupati Badung tersebut dilakukan harmonisasi hukum, sehingga dapat menjamin aspek kepastian hukum dan terwujudnya keadilan. xiv

DAFTAR ISI Halaman Sampul Depan Halaman Sampul Dalam Lembar Persyaratan Gelar Magister. Lembar Pengesahan Tesis.... Lembar Penetapan Panitia Penguji Tesis.... Surat Pernyataan Bebas Plagiat Ucapan Terima Kasih :.. Abstrak : Abstract... Ringkasan : Daftar Isi :.. ii iii iv v vi ix x xi xiv BAB I : PENDAHULUAN. 1 xv

11.1. Latar Belakang Masalah. 1 11.2. Rumusan Masalah. 6 11.3. Tujuan Penelitian 7 11.4. Manfaat Penelitian.. 8 11.5. Landasan Teoritis.. 9 11.6. Metode Penelitian.. 30 11.6.1. Jenis Penelitian.. 30 11.6.2. Metode Pendekatan 31 11.6.3. Sumber Bahan Hukum... 32 11.6.4. Teknik Pengupulan bahan Hukum. 34 11.6.5. Teknik Analisis Bahan Hukum... 35 11.7. Orisinal Penelitian.. 35 BAB II : KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM PENYELENGGARAAN PERPAJAKAN. 41 2.1. Pengertian Pemerintah, Pemerintahan dan pemerintahan Daerah 41 xvi

A. Pemerintah dan Pemerintahan.. 41 B. Pemerintahan Daerah 51 2.2. Wewenang Pemerintah Daerah dalam Perpajakan. 62 2.2.1. Pengertian Pajak... 62 2.2.2. Asas-Asas dan Syarat-syarat Pemungutan Pajak 66 2.2.3. Fungsi Pajak. 72 2.2.4. Subyak Pajak dan Obyek Pajak Bumi dan Bangunan 73 2.2.5. Pajak Bumi dan Bangunan Perdesaan dan Perkotaan sebagai Pajak Daerah.. 75 BAB III : DASAR PEMBENAR PEMBEBASAN KEWAJIBAN PEMBAYARAN PAJAK BUMI DAN BANGUNAN.. 80 11.1. Pembenara n Teoritis Filosofis Pembebasan Kewajiban Pembayaran Pajak Bumi dan Bangunan di Kawasan Jalur Hijau.. 80 a.. Pembenaran Teoritis 80 a.1. Asas Hukum... 82 a.2. Negara Hukum.. 84 a.3. kewenangan Diskresi 88 b. Pembenaran Filosofis.. 94 3.2. Pembenaran Yuridis. 100 BAB IV : HARMONISASI HUKUM DALAM PENGATURAN PEMBEBASAN KEWAJIBAN PEMBAYARAN PAJAK DI KAWASAN JALUR HIJAU 110 xvii

a. Analisis Ketentuan Hukum dalam Pengaturan Pembebasan Pembayaran Pajak dan Bangunan di Kawasan Jalur Hijau. 112 b. Kewenangan Diskresi Pemerintahan Daerah 119 c. Peraturan Kebijakan Sebagai Bentuk Kewenangan Diskresi 129 d. Harmonisasi Hukum dalam Pengaturan Pembebasan Pembayaran Pajak Bumi dan Bangunan 141 BAB V : PENUTUP.. 149 1. Kesimpulan. 149 2. Saran / Rekomendasi.. 150 DAFTAR PUSTAKA 151 LAMPIRAN xviii