Bab I Pendahuluan 1. Latar Belakang Minyak goreng (cooking oil), sebagai salah satu dari 9 (sembilan) bahan pokok 1, merupakan komoditi yang sangat penting dalam kehidupan sehari-hari masyarakat di Indonesia. Secara definisi, minyak goreng (cooking oil) adalah hasil akhir dari sebuah proses pemurnian minyak nabati. Ragam minyak nabati yang dapat digunakan sebagai bahan dasar pembuatan minyak goreng (cooking oil) antara lain adalah: minyak kelapa sawit (palm oil), minyak palm kernel, minyak palm olein, minyak palm stearin, minyak bunga matahari, minyak keledai, dan minyak zaitun 2. Secara umum, minyak goreng (cooking oil) yang beredar di pasar Indonesia berbahan dasar minyak kelapa sawit (palm oil). Pemilihan minyak kelapa sawit (palm oil) sebagai bahan dasar minyak goreng (cooking oil) didasari oleh: (i) karakter minyak kelapa sawit (palm oil) yang lebih stabil dan tidak mudah teroksidasi dalam suhu tinggi; dan 1 Keputusan Menteri Industri dan Perdagangan No. 115/MPP/KEP/2/1998 tanggal 27 Februari 1998 menetapkan ke-sembilan bahan pokok (SEMBAKO) sebagai berikut: (i) beras dan singkong; (ii) gula pasir; (iii) minyak goreng dan margarin; (iv) daging sapid an ayam; (v) telur ayam; (vi) susu; (vii) jagung dan sagu; (viii) minyak tanah atau gas ELPIJI; dan (ix) garam ber-iodium (Sumber: Wikipedia. http://id.wikipedia.org/wiki/sembilan_bahan_pokok) 2 Sutanto, Adi. Minyak Goreng. http://www.ntustisa.org/index2.php?option=com_content&do_pdf=1&id=60. NTUST Indonesian Student Association. 2008. 1
(ii) komposisi asam lemak jenuh dan asam lemak tak jenuh yang cenderung berimbang, sehingga relatif lebih bermanfaat bagi tubuh manusia bila dibandingkan dengan jenis minyak nabati lainnya. Figur 1.1 berikut menunjukkan proses pengolahan minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) menjadi minyak goreng (cooking oil). Figur 1.1. Gambaran Umum Proses Pengolahan Minyak Goreng Sawit Sumber: Rangkuman Penulis 2
Dalam peredaran di pasar Indonesia, masyarakat mengenal 2 (dua) macam minyak goreng (cooking oil) yaitu: minyak goreng dalam kemasan (cooking oil in pack) dan minyak goreng curah / minyak goreng tanpa merk (cooking oil non merk) 3. Minyak goreng dalam kemasan (cooking oil in pack) merujuk pada minyak goreng berbagai merek yang dijual dalam kemasan 1 Liter, 2 Liter dan dirijen. Sementara, minyak goreng curah atau minyak goreng tanpa merk (cooking oil non merk) mengacu pada minyak goreng yang dijual tanpa kemasan, biasanya dibeli dalam plastik atau drum atau tangki. Minyak goreng kemasan (cooking oil in pack) ditengarai memiliki kualitas yang lebih baik dari minyak goreng curah / minyak goreng tanpa merk (cooking oil non merk), karena lebih jernih dan memiliki kadar olein yang lebih tinggi. Kedua jenis minyak goreng ini juga mengadopsi sistem pemasaran yang berbeda: minyak goreng kemasan (cooking oil in pack) umumnya dipasarkan melalui distributor yang ditunjuk oleh produsen; sementara minyak goreng curah / minyak goreng tanpa merk (cooking oil without merk) umumnya dipasarkan oleh produsen dalam volume besar saja (sistem putus). Tabel 1.1 menampilkan perbandingan karakteristik minyak goreng kemasan (cooking oil in pack) dan minyak goreng curah / minyak goreng tanpa nama (cooking oil non merk). 3 Ditjen Perdagangan Dalam Negeri, Departemen Perdagangan RI. 3
Tabel 1.1. Perbandingan Karakteristik Minyak Goreng Kemasan dan Minyak Goreng Curah / Minyak Goreng Tanpa Merk Kategori Minyak Goreng Curah Minyak Goreng Kemasan Kemasan Bulk/drum/tangki 1 Liter, 2 Liter dan jerigen Kualitas Tingkat Kejernihan Sistem Pemasaran Relatif cukup rendah (dari CPO dengan komposisi 75%) Tidak sejernih minyak goreng kemasan Dipasarkan oleh produsen secara putus (hanya pembelian volume besar) Lebih tinggi dari minyak goreng curah (dari CPO dengan komposisi 45 65%) Lebih jernih dengan kadar olein tinggi Dipasarkan lewat distributor yang ditunjuk produsen, dengan system komisi 5% Sumber: Rangkuman Penulis dan Positioning Paper KPPU (2009) Meski secara kualitas minyak goreng kemasan (cooking oil in pack) lebih baik, namun sampai dengan saat ini jenis minyak goreng curah atau minyak goreng tanpa merek (cooking oil non merk) masih menjadi jenis yang dikonsumsi oleh sebagian besar masyarakat Indonesia (kurang lebih 70%) 4. Faktor harga minyak goreng curah (cooking oil non merk) yang cenderung lebih murah menjadi penyebab utama tingginya konsumsi masyarakat. 4 Koran Sindo, 14 Januari 2010. Konsumen Minyak Goreng Kemasan Diharap Naik 30%. 4
Sebagai konsekuensi dari keberadaan minyak goreng (cooking oil) dalam 9 (sembilan) bahan kebutuhan pokok maka pemenuhan kebutuhan minyak goreng (cooking oil) menjadi salah satu prasyarat pemenuhan standar kesejahteraan hidup minimum masyarakat Indonesia. Oleh sebab itu kestabilan harga minyak goreng (cooking oil) perlu senantiasa terjaga. Sejauh ini harga minyak goreng (cooking oil) rata-rata nasional sangat dipengaruhi oleh harga minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) 5, dimana kenaikan harga minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) sebagai bahan baku akan segera menyebabkan kenaikan harga output, dalam hal ini, minyak goreng (cooking oil). Figur 1.2 menunjukkan eratnya korelasi antara fluktuasi harga minyak goreng (cooking oil) nasional dan harga minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) selama periode November 2006 hingga Januari 2010. 5 Positioning Paper Minyak Goreng. KPPU. 2009. 5
Figur 1.2. Harga Minyak Kelapa Sawit Mentah & Harga Ritel Minyak Goreng di Indonesia: November 2006 Mei 2010 Sumber: CEIC Database (Diakses: 19 Juli 2010) Demi menjaga kestabilan harga minyak goreng, pemerintah Indonesia telah turut melakukan berbagai Kebijakan Stabilisasi Harga, diantaranya melalui pengendalian sisi industri hulu 6 (input) lewat kebijakan Domestic Market Obligation (DMO) bagi komoditi minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) dan kebijakan Pajak Ekspor (PE) Progresive; serta pengendalian sisi industri hilir 7 (output) melalui 6 Industri hulu adalah industri-industri yang mengelola bahan mentah hasil produksi sektor primer. Industri ini umumnya berorientasi kepada bahan mentah dan berlokasi di daerah sumber bahan mentah. Dalam kajian terkait minyak goreng sawit, maka istilah industri hulu mengacu pada industri kelapa sawit (Sumber: http://file.upi.edu/direktori/b%20- %20FPIPS/JUR.%20PEND.%20GEOGRAFI/197210242001121%20- %20BAGJA%20WALUYA/GEOGRAFI_EKONOMI/Industri%20hulu%20%26%20hilir.pdf) 7 Industri hilir adalah industry yang mengolah lebih lanjut hasil-hasil industri hulu (primer). Bahan baku yang digunakan oleh industri hilir bersumber dari industri hulu dan industri lainnya. Dalam 6
penerbitan kebijakan stabilisasi harga minyak goreng secara langsung lewat Operasi Pasar (OP) minyak goreng bersubsidi dan pembebasan Pajak Pertambahan Nilai (PPN) untuk penjualan minyak goreng curah 8. Pada tahun 2009, pemerintah mengeluarkan kebijakan stabilisasi harga minyak goreng terkini lewat program MINYAKITA. Melalui program ini pemerintah bekerjasama dengan produsen Minyak goreng (cooking oil) (MGS) nasional menyediakan produk minyak goreng kemasan sederhana yang higienis dan murah. Figur 1.3 memberikan rangkuman deskriptif atas berbagai kebijakan stabilisasi harga minyak goreng yang telah diterapkan pemerintah sejak tahun 2007. kajian terkait minyak goreng sawit, maka istilah industri hilir mengacu pada industri minyak goreng sawit (Sumber: http://file.upi.edu/direktori/b%20- %20FPIPS/JUR.%20PEND.%20GEOGRAFI/197210242001121%20- %20BAGJA%20WALUYA/GEOGRAFI_EKONOMI/Industri%20hulu%20%26%20hilir.pdf) 8 Positioning Paper Minyak Goreng. KPPU. 2009. http://www.kppu.go.id/docs/positioning_paper/positioning_paper_minyak_goreng.pdf 7
Figur 1.3. Intervensi Kebijakan Pemerintah Untuk Menstabilkan Harga Minyak Goreng di Indonesia Sejak Tahun 2007 Sumber: Rangkuman Penulis (2010) dan Positioning Paper Minyak Goreng (KPPU, 2009) Pada kenyataannya, meski pemerintah telah menerapkan berbagai kebijakan stabilisasi, kondisi harga minyak goreng di pasar Indonesia tetap fluktuatif. Figur 1.2 menunjukkan bahwa peningkatan harga input (minyak kelapa sawit mentah / CPO) akan segera tertransmisi dalam bentuk peningkatan harga jual eceran minyak goreng (cooking oil) di pasar, namun tidak demikan sebaliknya. Penurunan harga minyak kelapa sawit mentah (Crude Palm Oil / CPO) tidak secara langsung tercermin lewat penurunan harga jual eceran minyak goreng (cooking oil). 8
Belum stabilnya harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia menunjukkan bahwa Kebijakan Stabilisasi Harga (KSH) yang diterapkan oleh pemerintah sejak tahun 2007 hingga kini belum terealisasi dengan baik. Analisa terkait penyebab kegagalan pemerintah dalam merealisasikan kebijakan stabilisasi harga minyak goreng (cooking oil) diberikan oleh KPPU dalam Positioning Paper Minyak Goreng (2009). Rangkuman hasil analisa KPPU tersebut ditampilkan dalam Tabel 1.2 berikut ini: Tabel 1.2. Realisasi Kebijakan Stabilisasi Harga Minyak Goreng (Cooking Oil) di Indonesia: Tahun 2007 Kini Kebijakan Pemerintah Realisasi Alasan 1. Kebijakan Pemerintah Pada Sisi Hulu (Input) / CPO a. Kebijakan Domestic Realisasi tidak Komitmen perusahaan-perusahaan Market Obligation / DMO sepenuhnya dalam memenuhi alokasi pasokan yang ditetapkan dalam DMO tidak terealisasi sepenuhnya b. Kebijakan Pajak Ekspor (PE) Progresif Menimbulkan masalah bagi pekebun kelapa sawit Peningkatan beban Pajak Ekspor (PE) secara langsung akan ditransfer produsen minyak kelapa sawit mentah (CPO) kepada pekebun melalui penurunan harga beli Tandan Buah Segar (TBS) kelapa sawit yang diproduksi oleh pekebun. Kebijakan ini memicu kenaikan harga CPO dunia akibat berkurangnya pasokan CPO 9. 9 Indonesia, saat ini, masih merupakan produsen dan eksportir minyak kelapa sawit mentah (CPO) terbesar di dunia (Sumber: Positioning Paper Minyak Goreng. KPPU. 2009) 9
Tabel 1.2. (Lanjutan) Kebijakan Pemerintah Realisasi Alasan 2. Kebijakan Pemerintah Pada Sisi Hilir / Ouput a. Kebijakan PPN Tidak Efektif ditanggung pemerintah b. Kebijakan MINYAKITA (tidak mempengaruhi harga) Tidak efektif (Harga minyak di 6 kota besar Indonesia tidak berubah. Bahkan harga minyak curah cenderung naik) Karakter permintaan minyak goreng yang inelastis atau permintaan sensitif terhadap perubahan harga 10 PPN yang ditanggung pemerintah tidak mempengaruhi biaya produksi minyak goreng secara langsung Program MINYAKITA bersifat Corporate Social Responsibility (CSR) 11 daripada wajib Sumber: Rangkuman Penulis dan Positioning Paper Minyak Goreng KPPU (2009). Ketidakberhasilan kebijakan pemerintah Indonesia dalam menstabilkan harga Minyak goreng (cooking oil) juga menimbulkan tanda tanya akan kinerja industri minyak goreng nasional. Secara ideal, perubahan harga pada industri hulu (industri minyak kelapa sawit mentah / CPO) seyogyanya terefleksi secara pararel dalam 10 Pada permintaan yang bersifat inelastis, sedikit saja harga komoditi berubah akan menyebabkan jumlah permintaan berkurang secara signifikan (Sumber: Mankiw, 2009) 11 Corporate Social Responsibility (CSR) atau Tanggung Jawab Sosial Perusahaan adalah suatu konsep bahwa organisasi, khususnya perusahaan, memiliki tanggung jawab terhadap konsumen, karyawan, pemegang saham, komunitas dan lingkungan dalam segala aspek operasional perusahaan (Sumber: Wikipedia. http://id.wikipedia.org/wiki/tanggung_jawab_sosial_perusahaan) 10
bentuk perubahan harga pada industri hilir (industri minyak goreng / cooking oil). Dengan demikian ketika harga minyak kelapa sawit mentah (CPO) naik/turun, harga minyak goreng (cooking oil) di pasar seyogyanya secara otomatis berubah ke arah yang sama (naik/turun). Tidak turunnya harga minyak goreng (cooking oil) di pasar Indonesia ketika harga minyak kelapa sawit mentah (CPO) anjlok selanjutnya mengindikasikan adanya fenomena Asymmetric Price Transmission (APT), yaitu fenomena dimana pergerakan harga di pasar input tidak diikuti secara simetris oleh pergerakan harga di pasar output. Secara teoritis, penyebab APT antara lain adalah 12 : a. Struktur Pasar Yang Tidak Kompetitif (Non-Competitive Market Structures) Struktur pasar yang tidak kompetitif atau pasar persaingan tidak sempurna (imperfect competition) ditandai oleh adanya penguasaan kekuatan pasar (market power) oleh 1 (satu) atau beberapa produsen atau konsumen. Berbagai macam struktur pasar persaingan tidak sempurna ditunjukan oleh Tabel 1.3. Adanya konsentrasi kekuatan pasar (market power) memberikan kesempatan bagi penetapan harga sepihak yang hanya akan menguntungkan pihak yang menguasai pasar. 12 Meyer, J and von Cramon-Taubadel. Asymmetric Price Transmission: A Survey. 2004. Halaman: 5-10. 11
Tabel 1.3. Macam-macam Struktur Pasar Persaingan Tidak Sempurna Jenis Pasar Monopoli Oligopoli Persaingan Monopolistik (Monopolistic Competition) Monopsoni Oligopsoni Informasi Assimetris (Asymmetric Information) (Imperfect Competition) Keterangan Hanya terdapat 1 (satu) produsen atau penjual Terdapat segelintir produsen atau penjual Terdapat beberapa penjual yang memproduksi barang-barang yang sangat berbeda (highly differentiated goods) Hanya terdapat 1 (satu) konsumen atau pembeli Terdapat segelintir konsumen atau pembeli Salah satu atau segelintir pesaing memiliki akses informasi yang lebih baik daripada pesaing lainnya di pasar Sumber: Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/imperfect_competition b. Biaya Penyesuaian dan Biaya Menu (Adjustment and Menu Cost) Dalam disiplin ekonomi, biaya menu (menu cost) adalah biaya-biaya yang dikeluarkan oleh perusahaan untuk (misalnya:) melakukan up-date daftar harga, brosur, atau material-material lain karena terdapat perubahan harga dalam perekonomian. Biaya-biaya penyesuaian dan biaya menu dapat menciptakan fenomena APT karena akan merubah kuantitas dan/atau harga input dan/atau output. 12
c. Faktor lain-lain (Miscellaneous) Faktor-faktor lain seperti: intervensi politik, keberadaan informasi asimetris (asymmetric information) dan keberadaan manajemen inventori juga dapat menyebabkan transmisi perubahan harga input terhadap harga output tidak berjalan dengan lancar. Berdasarkan ulasan teoritis singkat terhadap faktor-faktor penyebab Asymmetric Price Transmission (APT) diatas maka faktor-faktor yang dapat menjelaskan ketidakstabilan harga minyak goreng (cooking oil) antara lain adalah: struktur pasar minyak goreng yang (kemungkinan) tidak kompetitif, adanya biaya penyesuaian dan menu (adjustment and menu costs), serta faktor-faktor lain. Diantara faktor-faktor tersebut, struktur pasar minyak goreng (cooking oil) yang tidak kompetitif telah dicurigai sebagai penyebab utama ketidakstabilan harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia. Terkait dengan hal ini, pada tanggal 4 Mei 2010, Majelis Komisi KPPU menyatakan 21 (dua puluh satu) perusahaan dalam industri Minyak goreng (cooking oil) terbukti melanggar Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat Pasal 4, Pasal 5, dan Pasal 1. Selanjutnya Majelis Komisi menjatuhkan putusan denda pada 21 (dua puluh satu) perusahaan yang dinyatakan terlibat dalam praktek oligopoli harga Minyak goreng (cooking oil) diantaranya: PT. Multimas Nabati Asahan; PT. Sinar Alam Permai; PT. 13
Wilmar Nabati Indonesia; PT. Multi Nabati Sulawesi; PT. Agrindo Indah Persada; PT. Musim Mas; PT. Intibenua Perkasatama; PT. Megasurya Mas; PT. Agro Makmur Raya; PT. Mikie Oleo Nabati Industri; PT. Indo Karya Internusa; PT. Permata Hijau Sawit; PT. Nagamas Palmoil Lestari; PT. Nubika Jaya; PT. SMART, Tbk; PT. Salim Ivomas Pratama; PT. Bina Karya Prima; PT. Tunas Baru Lampung, Tbk; PT. Berlian Eka Sakti Tangguh; PT. Pacific Palmoil Industri; dan PT. Asian Agro Agung Jaya. PT. Sinar Mas Agro Resources and Technology (SMART) Tbk sebagai salah satu produsen minyak curah dan minyak kemasan telah dijatuhi hukuman denda sebesar Rp 25.000.000.000 (dua puluh lima miliar rupiah). Masalah ketidakstabilan harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia dalam hal ini selanjutnya telah memicu timbulnya pertanyaan-pertanyaan seperti: bagaimanakah karakteristik pasar minyak goreng (cooking oil) di Indonesia? bagaimanakah metode penetapan harga yang diterapkan oleh kebanyakan produsen minyak goreng (cooking oil) di Indonesia; apakah masalah APT benar-benar disebabkan oleh faktor pasar yang tidak kompetitif; dan apakah keputusan KPPU dalam masalah oligopoli industri minyak goreng (cooking oil) sudah tepat? Pertanyaan-pertanyaan ini selanjutnya menjadi dasar penyusunan thesis ini. Analisis hukum dalam thesis ini terutama akan menitikberatkan pada putusan KPPU bagi PT. SMART, Tbk berupa denda sebesar 25 (dua puluh lima) milyar rupiah. 14
2. Perumusan Masalah Sehubungan dengan putusan denda KPPU bagi PT. SMART, Tbk maka masalahmasalah yang akan dibahas dalam thesis ini dapat disarikan dalam bentuk beberapa pertanyaan berikut: a. Bagaimanakah karakteristik pasar minyak goreng (cooking oil) di Indonesia? b. Bagaimanakah praktek penetapan harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia, terutama yang dilakukan oleh PT. SMART Tbk? c. Apakah putusan KPPU yang menyatakan bahwa PT. SMART Tbk bersalah melakukan praktek oligopoli harga minyak goreng (cooking oil) sudah tepat? 3. Keaslian Penelitian Penelitian terkait praktek persaingan usaha yang melanggar Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 sudah banyak dilakukan oleh akademika di Indonesia. Demikian pula penelitian yang terkait dengan persaingan usaha tidak sehat dan putusan KPPU, bukan merupakan topik penelitian yang baru. Namun, topik penelitian terkait praktek oligopoly terhadap PT. Sinar Mas Agro Resources and Technology (SMART) Tbk dan putusan Majelis Komisi KPPU terkait praktek oligopoli minyak goreng (cooking oil) di Indonesia sampai saat ini belum pernah penulis temukan. Salah satu kemungkinan alasan bagi fakta ini adalah putusan Majelis Komisi yang baru dibacakan bulan Mei 2010. Hal ini kemudian melandasi keinginan penulis untuk melakukan penelitian dan kajian lebih dalam. 15
4. Tujuan Penelitian Adapun tujuan obyektif dari penelitian dan penulisan thesis ini adalah: a. Mengetahui karakteristik pasar minyak goreng (cooking oil) di Indonesia b. Mengetahui praktek penetapan harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia, terutama yang dilakukan oleh PT. SMART Tbk c. Melakukan analisa terhadap ketepatan atau ketidaktepatan dari putusan Majelis Komisi KPPU yang menyatakan bahwa PT. SMART Tbk bersalah karena terlibat melakukan praktek oligopoly harga minyak goreng (cooking oil) di Indonesia. 5. Faedah Penelitian Penelitian yang dilakukan dalam penyusunan thesis ini antara lain memberikan faedah bagi: a. Dunia akademis Bagi dunia akademis, penelitian ini diharapkan memberikan faedah bagi perkembangan teori dan analisa hukum terkait dengan persaingan usaha, khususnya oligopoli. b. Praktisi Hukum Bagi praktisi hukum, penelitian ini diharapkan memberikan tambahan referensi bagi kajian hukum persaingan usaha khususnya oligopoli. 16
c. Pengambil Keputusan Bagi pengambil keputusan, penelitian ini diharapkan dapat memberikan bahan masukan (referensi) bagi pengambilan kebijakan terkait pengendalian harga minyak goreng (cooking oil) di masa yang akan datang. 17