BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Penelitian Keberhasilan pembangunan khususnya pembangunan manusia dapat dinilai secara parsial dengan melihat seberapa besar permasalahan yang paling mendasar dimasyarakat tersebut dapat teratasi. Permasalahan-permasalahan tersebut diantaranya adalah kemiskinan, pengangguran, buta huruf, ketahanan pangan. Namun persoalannya adalah capaian pembangunan manusia secara parsial sangat bervariasi dimana beberapa aspek pembangunan tertentu berhasil dan beberapa aspek pembangunan lainnya gagal. Dewasa ini persoalan mengenai capaian pembagunan manusia telah menjadi perhatian para penyelenggara pemerintahan. Berbagai ukuran pembangunan manusia dibuat namun tidak semuanya dapat digunakan sebagai ukuran standar yang dapat dibandingkan antar wilayah atau antar Negara. Oleh karena itu Badan Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) menetapkan suatu ukuran standar pembangunan manusia yaitu indeks pembangunan manusia (IPM) atau Human Development Index (HDI). Seperti diketahui beberapa faktor penting dalam pembangunan yang sangat efektif bagi pembangunan manusia adalah pendidikan dan kesehatan. Dua faktor penting ini merupakan kebutuhan dasar manusia yang perlu dimiliki agar mampu meningkatkan potensinya. Umumnya, semakin tinggi kapabilitas dasar yang dimiliki suatu bangsa, semakin tinggi pula peluang untuk meningkatkan potensi suatu bangsa 1
itu. Ditengah eskalasi persaingan global, tuntutan terhadap kapabilitas dasar itu dirasakan semakin tinggi. Jika tidak demikian maka bangsa tersebut akan kalah bersaing dengan bangsa-bangsa lain yang lebih maju. Perkembangan IPM menunjukkan peningkatan capaian IPM seiring dengan membaiknya perekonomian Negara. Secara umum pembangunan manusia di Indonesia selama periode 1996-2008 mengalami peningkatan. Hal ini tidak terlepas dari kinerja pemerintah yang terus menunjukkan peningkatan dari waktu ke waktu. Perkecualian terjadi pada periode 1996-1999 dimana terjadi penurunan capaian pembangunan manusia. Hal ini tidak terlepas dengan situasi perekonomian Negara yang memburuk saat itu sebagai dampak dari krisis ekonomi di Indonesia. Pada tahun 1996, IPM di Indonasia mencapai angka 67.7 angka ini lebih tinggi di bandingkan IPM di beberapa Negara Asia Tenggara seperti Vietnam, Camboja dam Myanmar. Namun sejak krisis ekonomi pertengahan tahun 1997, IPM di Indonesia bergerak turun menjadi 64,3 pada tahun 1999. Hal ini menyebabkan posisi Indonesia turun keperingkat ke 110 dari 177 negara dimana posisi sebelumnya Indonesia berada pada tingkat 99 dari 177 negara (UNDP, 2004). Berdsarkan laporan United Nation Development Programs (UNDP) peringkat IPM Indonesia pada tahun 2004 meningkat lagi menjadi urutan ke 108 dari 177 negara. Secara bertahap berbagai permasalahan di kabupaten/kota Nanggroe Aceh Darussalam berangsur telah teratasi mulai dari permasalahan konflik sampai terjadinya musibah gempa bumi dan tsunami tepatnya 26 desember 2004 yang telah banyak mengakibatkan hilang dan rusaknya asset pemerintah. Besarnya dana bantuan
luar negeri yang dialokasikan keseluruh kabupaten/kota provinsi NAD yang berperan dalam pembangunan kembali pembangunan infrastruktur melalui rehabilitasi dan rekonstruksi di berbagai bidang. Bantuan luar negeri tersebut berupa hibah sesuai dengan pengertian dalam Qanun Provinsi NAD No. 8 tahun 2002 tentang bantuan luar negeri dan pinjaman provinsi menyatakan bahwa bantuan luar negeri adalah hibah yang diberi oleh pemerintah luar negeri atau lembanga keuangan internasional atau lembaga lainnya diluar negeri kepada pemerintah provinsi NAD. Sementara Belanja modal kabupaten/kota NAD memperlihatkan suatu peningkatan selama periode 2006-2007 upaya peningkatan belanja modal di beberapa kabupaten/kota. Pembangunan manusia di semua kabupaten/kota NAD mengalami kemajuan namun sangat bervariasi. Kemajuan ini sangat tergantung kepada komitmen penyelenggara pemerintah daerah dalam meningkatkan kapasitas dasar penduduk yang berdampak pada kualitas hidup. Meskipun belanja modal mengalami peningkatan tapi pada kenyataannya masih ada di beberapa kabupaten/kota NAD bahwa IPM masih dibawah rata-rata karena rendahnya kemampuan daya beli dan rendahnya kesadaran masyarakat akan pangan gizi yang layak yang merupakan persoalan utama bagi masyarakat miskin di aceh dan terbatasnya akses kebutuhan dasar terutama pendidikan, kesehatan. Mardiasmo (2002) menyatakan bahwa dalam era otonomi, pemerintah daerah harus semakin mendekatkan diri pada berbagai pelayanan dasar masyarakat. Oleh karena itu alokasi modal memegang peranan penting guna peningkatan pelayanan ini diharapkan dapat meningkatkan kualitas pembangunan manusia yang diharapkan. Pada hakekatnya pembangunan adalah pembangunan
manusia, sehingga perlu diprioritaskan alokasi belanja untuk keperluan ini dalam penyusunan anggaran (Suyanto, 2009). Berdasarkan pengalaman pembangunan di berbagai Negara diperoleh pembelajaran bahwa untuk mempercepat pembangunan manusia dapat dilakukan antara lain melalui dua hal, yaitu distribusi pendapatan yang merata dan alokasi belanja yang memadai untuk pendidikan dan kesehatan. Korea selatan sebagai contoh sukses, tetap konsisten melakukan dua hal tersebut. Sebaliknya brazil mengalami kegagalan karena memiliki distribusi pendapatan yang timpang dan alokasi belanja yang kurang memadai untuk pendidikan dan kesehatan (UNDP, BPS, Beppenas, 2004). Saat ini tampak pemerintah sangat perhatian pada pembangunan manusia sehingga data IPM menjadi sangat penting dan bernilai strategis serta dibutuhkan sebagai rujukan dalam penentuan berbagai kebijakan pemerintah. Salah satu kebijakan pemerintah adalah penentuan Dana Perimbangan wilayah melalui Dana Alokasi Umum yang menggunakan data IPM, selain itu IPM digunakan untuk menilai keberhasilan kinerja pembangunan manusia di suatu wilayah. Pembangunan manusia yang dimaksud dalam IPM tidak sama dengan pengembangan sumber daya manusia yang biasanya dimaksud dalam teori ekonomi. Sumber daya manusia sebagai salah satu faktor produksi yaitu sebagai tenaga kerja. Sedangkan manusia dalam IPM lebih diartikan sebagai tujuan pembangunan manusia yang berorientasi pada peningkatan kesejahteraan manusia (Gevisioner, 2004). Perbaikan prioritas ini akan meningkatkan pula tingkat kesejahteraan masyarakat. Apabila indeks
pembangunan manusia nya rendah maka akan menetukan tingkat kesejahteraan individu yang pada akhirnya juga menentukan tingkat kesejahteraan masyarakat secara umum. Untuk mengatasi persoalan ketimpangan fiskal Dana perimbangan merupakan pendanaan daerah yang bersumber dari APBN yang terdiri atas Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK). Pada penelitian ini peneliti hanya fokus pada Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus. Dana perimbangan selain dimaksudkan untuk membantu daerah dalam mendanai kewenangannya, juga bertujuan untuk mengurangi kesenjangan pendanaan pernerintah daerah. Dalam penelitiannya Holtz-Eakin et al (1994) menunjukkan adanya keterkaitan sangat erat antara transfer dari pemerintah pusat dengan belanja modal. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 55 tahun 2005 tentang Dana Perimbangan bahwa Dana Alokasi Khusus untuk mendanai kegiatan khusus yang menjadi urusan daerah dan merupakan prioritas nasional, sesuai dengan fungsi yang merupakan perwujudan tugas ke pemerintahan dibidang tertentu khususnya dalam upaya pemenuhan kebutuhan sarana dan prasarana pelayanan dasar masyarakat. Dan berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri No 26 tahun 2006 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) bahwa pada penggunaan dana perimbangan Dana Alokasi Umum agar diprioritaskan penggunaannya untuk mendanai gaji dan tunjangan, kesejahteraan pegawai, kegiatan operasi dan pemeliharaan serta pembangunan fisik sarana dan prasarana dalam
rangka peningkatan pelayanan dasar dan pelayanan umum yang dibutuhkan masyarakat. Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Alokasi Khusus (DAK) dan Pendapatan Asli Daerah (PAD) pada dasarnya untuk mendanai pembangunan fisik sarana dan prasarana dengan arah kebijakan peningkatan, perluasan dan pemerataan pendidikan untuk belanja modal dilaksanakan melalui antara lain penyediaan fasilitas layanan pendidikan berupa pembangunan unit sekolah baru, penambahan ruang kelas dan penyediaan fasilitas kemajuan pendidikan, sarana dan prasarana yang memadai untuk kenyamanan bersekolah. Sedangkan dalam peningkatan pelayanan dasar kesehatan pemerataan pembangunan dibidang kesehatan fokus pada (i) peningkatan akses, pemerataan, keterjangkauan dan kualitas pelayanan kesehatan terutama bagi masyarakat miskin; (ii) peningkatan ketersediaan tenaga medis dan paramedik terutama pelayanan dasar daerah terpencil dan tertinggal; (iii) pencegahan dan pemberantasan penyakit menular;(iv) penanganan gizi kurang dan gizi buruk pada ibu hamil, bayi dan balita;(v) peningkatan obat generic esensial, pengawasan obat serta (vi) revitalitas program KB (BPS, 2004). Berbagai pemaparan ini menunjukkan tingginya pendapatan daerah akan meningkatkan belanja modal memberikan dampak yang berarti bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat yang tercermin dari meningkatnya Indek Pembangunan Manusia (IPM).
Studi Abdullah (2004) menemukan adanya perbedaan preferensi antara eksekutif dan legislatif dalam pengalokasian PAD ke dalam belanja sektoral. Alokasi untuk infrastruktur dan DPRD mengalami kenaikan, tapi alokasi untuk pendidikan dan kesehatan justru mengalami penurunan yang menyebabkan diskresi atau penggunaan PAD tidak sesuai dengan preferensi publik. Akibat penyebab penggunaan PAD tidak sesuai dengan preferensi publik maka tidak terwujud tingkat kesejahteraan masyarakat yang pada akhirnya menyangkut kepada kualitas pembangunan manusia. Darwanto dan sari pernah melakukan pengujian adanya pengaruh Pertumbuhan ekonomi, PAD dan DAU terhadap pengalokasian anggaran belanja modal pada Kabupaten/Kota se Jawa-Bali baik Kabupaten dan kota dari tahun 2004-2005. Dari penelitian tersebut di peroleh kesimpulan bahwa terdapat keterbatasan tahun pada periode 2004-2005 karena data untuk variabel dependen merupakan variabel baru sehingga dimungkinkan kurang untuk melakukan generalisasi atas penelitian ini. Karena menurut Halim (2002) Pemerintah kabupaten/ kota di Jawa- Bali memiliki kemampuan keuangan berbeda dengan Pemerintah kabupaten/ kota di luar Jawa-Bali. Menanggapi hal tersebut, Mutiara Maimunah melakukan penelitian yang sama pada Pemda kabupaten/ kota di pulau Sumatra pada tahun 2003 dan 2004. Christy yaitu Hubungan DAU, Belanja Modal dan Kualitas Pembangunan Manusia dari pengujian hasil menunjukkan DAU berpengaruh secara positif terhadap belanja modal, pengujian ini konsisten temuan prakoso (2004) serta Harianto dan Adi (2007) yang menunjukkan bahwa Dana Alokasi Umum berpengaruh secara positif
terhadap belanja modal. Nilai signifikan yang sangat kecil mengindikasikan ketergantungan pemerintah daerah yang sangat tinggi terhadap DAU untuk kebutuhan pembelanjaan daerah. Dan belanja modal ber pengaruh terhadap kualitas pembangunan manusia, hasil penelitian ini sejalan dengan argumentasi Mardiasmo (2002). Melihat dua penelitian sebelumnya yang hanya terbatas pada wilayah bagian Barat Indonesia, peneliti tertarik untuk melengkapi kedua penelitian tersebut dengan menambah variabel dana alokasi khusus, pendapatan asli daerah dan Belanja Modal sebagai variabel Intervening serta tahun penelitian dari tahun 2006-2007 untuk prosi dana aloksai umum, dana alokasi khusus, pendapatan asli daerah dan belanja modal. Untuk indeks pembangunan manusia tahun amatan 2007-2008 dengan wilayah yang berbeda yaitu keseluruhan kabupaten/kota di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam. Berdasarkan latar belakang tersebut maka penulis tertarik untuk membuat penelitian dengan judul "Pengaruh Pendapatan Daerah terhadap Indeks Pembangunan Manusia dan Belanja Modal sebagai variabel intervening pada pemerintahan Kabupaten/kota se Nanggroe Aceh Darussalam". 1.2 Perumusan Masalah Sumber-sumber Pendapatan Daerah yaitu Pendapatan Asli daerah, Dana Perimbangan dan Lain-lain Pendapatan Daerah yang syah, penelitian ini hanya di fokuskan pada Pendapatan Asli Daerah, untuk Dana Perimbangan hanya di fokuskan pada Dana Alokasi Umum dan dana Alokasi Khusus.
Berdasarkan uraian latar belakang masalah diatas, maka rumusan masalah dalam penelitian ini adalah 1. Apakah Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Pendapatan Asli Daerah berpengaruh signifikan terhadap Indeks Pembangunan Manusia melalui Belanja Modal? 2. Apakah Dana Alokasi Umum, Pendapatan Asli Daerah dan Belanja Modal berpengaruh signifikan terhadap Indeks Pembangunan Manusia? 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan latar belakang dengan rumusan masalah, maka yang menjadi tujuan penelitian ini adalah untuk memperoleh bukti empiris dan menganalisis 1. Dana Alokasi Umum, dana Alokasi Khusus, Pendapatan Asli Daerah berpengaruh signifikan terhadap Indeks Pembangunan Manusia melalui Belanja Modal. 2. Dana Alokasi Umum, Pendapatan Asli Daerah dan Belanja Modal berpengaruh signifikan terhadap Indeks Pembangunan Manusia? 1.4. Manfaat Penelitian Berdasarkan latar belakang, rumusan penelitian ini diharapkan memberikan manfaat bagi: 1. Untuk memberikan pengetahuan dan wawasan peneliti dan untuk tambahan referensi jika ada penelitian yang berkaitan dengan Pendapatan Asli Daerah, Dana
Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus, Belanja Modal, Indeks Pembangunan Manusia. 2. Bagi Pemerintah adalah sebagai bahan pertimbangan dalam pengambilan kebijakan agar penggunaan Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan Khususnya Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus di perioritaskan pada capaian pembangunan manusia melalui kebutuhan fisik sarana dan prasarana pembangunan program dan kegiatan kesehatan, pendidikan, ekonomi di Nanggroe Aceh Darussalam. 3. Dapat bermanfaat untuk memberikan bahan referensi dan perbandingan dalam kegiatan penelitian selanjutnya. 1.5. Originalitas Penelitian Penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini merupakan replikasi variabel pada penelitian Fhino Andrean Christie pada penelitian hubungan antara Dana Alokasi Umum, Belanja Modal dan Indeks Pembangunan Manusia. Perbedaan penelitian terdahulu dengan penelitian sekarang adalah, 1. Penelitian terdahulu peneliti meneliti Kabupaten dan Kota se-jawa Tengah. Tahun data yang digunakan pada penelitian tersebut dari tahun 2004 s/d 2006. Alat uji statistik menggunakan Analisis Regresi Sederhana. 2. Sedangkan pada penelitian ini peneliti menambah variabel Dana Alokasi Khusus dan Pendapatan Asli Daerah, judul pengaruh Pendapatan Daerah terhadap Indeks Pembangunan Manusia melalui Belanja Modal. untuk Dana Alokasi Umum, Dana
Alokasi Khusus, Pendapatan Asli Daerah, dan Belanja Modal tahun amatan 2006-2007, sedangkan untuk Indeks Pembangunan Manusia tahun amatan 2007-2008, dengan meneliti wilayah yang berbeda yaitu pada Kabupaten/Kota se- Nanggroe Aceh Darussalam. Alat uji Path Analisis Metode Trimming.