BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Reformasi tahun 1998 membawa perubahan mendasar terhadap konstitusi Republik Indonesia. Amandemen UUD 1945 sebanyak empat kali (1999-2002) berdampak pada perubahan perundang-undangan dan sistem pemerintahan serta hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Meskipun UUD 1945 telah diamandemen berkali-kali, konstelasi politik hukum sama sekali tidak mengubah Pembukaan UUD 1945 yang didalamnya mencantumkan Pancasila sebagai dasar negara. Pembukaan masih dipertahankan sebagaimana aslinya. Menurut Prof. Notonagoro dan Drs. Sunaryo Wriksosuharjo ada tiga alasan Pembukaan UUD 1945 tidak dapat diubah, antara lain: Pertama, alasan yuridis. Pembukaan UUD 1945 adalah pokok kaidah negara yang fundamental. Jadi dilihat dan segi hukum adalah abadi. Kedua, alasan material. Pembukaan UUD 1945 tetap melekat erat dengan terbentuknya Negara Proklamasi 17 Agustus 1945 yang hanya satu kali itu saja terjadinya didalam sejarah; tidak dapat diulang. Pengubahan atau peniadaan Pembukaan UUD 1945 berarti pembubaran negara. Disamping itu, pusat dan inti dari Pembukaan yaitu Pancasila secara material terkandung didalam kehidupan bangsa Indonesia sepanjang masa; jadi seandainya pembukaan dihapus (apabila itu terjadi, perbuatan menghapus itu pasti bersifat bertentangan dengan hukum, oleh karenanya semestinya dikenai sanksi hukum) yang hilang hanyalah sifatnya sebagai hukum positif. Tetapi secara material akan tetap ada dan hidup didalam kalbu kehidupan bangsa Indonesia sepanjang masa. Ketiga, alasan gaib. Kemerdekaan bangsa Indonesia, negara Proklamasi 17 Agustus 1945, adalah berkat rahmat Allah yang Maha Kuasa. Oleh sebab 1
itu, kita tidak boleh begitu saja mengubah atau meniadakannya. Karena perbuatan mengubah atau meniadakan itu akan bertentangan dengan berkat rahmat Allah Yang Maha Kuasa; bertentangan dengan Tuhan. 1 Adapun pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam Pembukaan UUD 1945 ada empat; yaitu: 1. Negara persatuan, yang melindungi dan meliputi segenap bangsa Indonesia, yang mengatasi segala faham golongan (Sila III Pancasila). 2. Negara yang hendak mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat (Sila V Pancasila). 3. Negara yang berkedaulatan rakyat berdasar atas kerakyatan dan permusyawaratan perwakilan (Sila IV Pancasila). 4. Negara berdasar atas Ketuhanan Yang Maha Esa menurut dasar kemanusiaan yang adil dan beradab (Sila I dan II Pancasila). Perlu digarisbawahi bahwa pokok-pokok pikiran yang terkandung dalam pembukaan tersebut merupakan inti dari Pancasila. Dengan demikian, Pancasila mempunyai tempat formil pada Pembukaan UUD 1945, berstatus Pokok Kaidah Negara yang fundamental, dimana Pancasila merupakan pusat, dasar, dan inti dari Pembukaan Undang-undang Dasar 1945. Pada Kongres Pancasila II (2010) Pimpinan MPR RI, Lukman Hakim Saifuddin menyatakan bahwa Perubahan UUD 1945 yang telah dilakukan adalah satu rangkaian perubahan yang tidak terputus, bukan perubahan parsial yang telah dilakukan sebanyak 4 (empat) kali. Perubahan dari tahun 1999 hingga 2002 adalah satu rangkaian dengan pengesahan yang dilakukan secara bertahap terhadap materi yang telah berhasil disepakati. Rangkaian perubahan tersebut dilakukan berdasarkan kesepakatan tentang arah perubahan UUD 1945 yang dibuat diawal pembahasan, yaitu: 1 Dahlan Thaib. 1991. Pancasila Yuridis Kenegaraan. UPP AMO YKPN. Yogyakarta, hlm.34-35 2
1. Sepakat untuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945; 2. Sepakat untuk mempertahankan bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia; 3. Sepakat untuk mempertahankan sistem presidensiil (dalam pengertian sekaligus penyempurnaan agar betul-betul memenuhi ciri-ciri umum sistem presidensiil); 4. Sepakat untuk memindahkan hal-hal normatif yang ada dalam Penjelasan UUD 1945 ke dalam pasal-pasal UUD 1945; dan 5. Sepakat menempuh cara adendum dalam melakukan amandemen terhadap UUD 1945. 2 Kesepakatan tidak mengubah Pembukaan UUD 1945 karena didalam Pembukaan UUD 1945 tidak hanya terdapat pernyataan tujuan bernegara, tetapi juga terkandung nilai-nilai Pancasila yang diyakini oleh semua komponen bangsa sebagai nilai bersama yang mendasari berdirinya negara Indonesia. Nilai-nilai tersebut tidak hanya memiliki arti historis sebagai nilai yang menjadi dasar kemerdekaan, tetapi juga memiliki arti futuristik sebagai nilai yang menjadi pemandu dalam perkembangan bangsa dan negara Indonesia ke depan untuk mencapai cita-cita nasional. Jimly Asshiddiqie menyebutkan bahwa dengan tidak diubahnya Pembukaan UUD 1945, maka tidak berubah pula kedudukan Pancasila sebagai dasar-dasar filosofis bangunan Negara Republik Indonesia. Hal yang berubah adalah sistem dan institusi untuk mewujudkan cita-cita berdasarkan nilai-nilai Pancasila. Pembukaan UUD 1945 sudah menunjukkan dengan jelas bahwa Pancasila merupakan Dasar Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat yang bentuk dan wujudnya tertuang dalam UUD. Pancasila merupakan inti daripada Pembukaan. Dengan tercantum dalam Pembukaan UUD 1945 maka Pancasila berkedudukan sebagai 2 Lukman Hakim dalam Prosiding Kongres Pancasila II: Konsistensi Nilai-nilai Pancasila dalam UUD 1945 dan Implementasinya. PSP Press. 2010. Yogyakarta 3
norma dasar hukum objektif. Sesuai dengan kedudukan Pembukaan UUD 1945 sebagai Pokok Kaidah Fundamental Negara Republik Indonesia yang mempunyai kedudukan sangat kuat, tetap, tidak dapat diubah oleh siapapun. Demikian juga kedudukan Pancasila. 3 Nilai-nilai Pancasila menjiwai seluruh norma yang terdapat dalam batang tubuh konstitusi. Pancasila adalah roh dari konstitusi dan segala peraturan perundangundangan yang berlaku. 4 Dalam pandangan hukum Pancasila dijadikan sumber dan kaidah penuntun hukum yang menjadi dasar serta tujuan dalam setiap pembentukan hukum yang berlaku di Indonesia atau yang biasa disebut Pancasila sebagai cita hukum. Tujuan-tujuan itu adalah membangun segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, mencerdaskan kehidupan bangsa, memajukan kesejahteraan umum, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia. Perubahan Undang-Undang Dasar Negara Indonesia Tahun 1945 dalam kebijakan tentang Pemerintahan Daerah mengalami perubahan yang cukup mendasar, salah satunya adalah pemilihan kepala daerah secara langsung. Perubahan dilatarbelakangi oleh kehendak untuk menampung semangat otonomi daerah dalam memperjuangkan kesejahteraan masyarakat. Otonomi daerah memberi keleluasaan kepada daerah mengurus urusan rumah tangganya sendiri secara demokratis dan bertanggung jawab dalam bingkai NKRI. Pemerintah daerah mempunyai ruang yang sangat luas dengan pemberlakuan Undang-Undang No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti 3 Hartono.1992. Pancasila: Ditinjau dari Segi Historis. Rineka Cipta. Jakarta, hlm.93 4 Akil Mochtar. Makalah berjudul Menjaga Konsistensi Aturan Konstitusi:Peran dan Fungsi Mahkamah Konstitusi. Makalah disampaikan pada Program Pendidikan Reguler Angkatan XLVI, Lembaga Ketahanan Nasional (Lemhannas) Republik Indonesia, Jakarta, 19 Agustus 2011 4
Undang-Undang No.22 Tahun 1999. Dengan titik acuan Pasal 18 UUD 1945 telah mendorong daerah-daerah untuk berdiri secara otonom dan sekaligus tuntutan kepada pemerintah pusat untuk melakukan pemekaran daerah dengan membentuk kabupaten, kota, dan provinsi baru. Data Direktorat Jenderal Otonomi Daerah Kemendagri (2013) menunjukkan bahwa Indonesia memiliki 539 daerah otonom, terdiri atas 34 provinsi, 412 kabupaten (tidak termasuk 1 kabupaten administratif di Provinsi DKI Jakarta), 93 kota (tidak termasuk 5 kota administratif di Provinsi DKI Jakarta). 5 Mengingat keberagaman dan karakter daerah yang di Indonesia, implementasi UU Pemerintahan Daerah tidaklah semudah seperti apa yang telah dikonsepkan. Dalam tataran praktis ternyata telah menimbulkan persoalan. Tuntutan pemekaran daerah, otonomi seluas-luasnya hingga persoalan yang marak terjadi hampir merata di daerah adalah persoalan pemilihan kepala daerah. Daerah Istimewa Yogyakarta adalah daerah berdaulat yang bernama Negeri Ngayogyakarta Hadiningrat dan Negeri Paku Alaman yang telah eksis sebelum kemerdekaan Indonesia pada 17 Agustus 1945. Setelah kemerdekaan, pembentukan perundang-undangan diatur oleh UU No.12 Tahun 2011 sebagai pengganti UU No.10 Tahun 2004. UU inilah yang menjadi pedoman dalam pembuatan suatu peraturan perundang-undangan. Pembentukan Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) didirikan dengan UU No.3 Tahun 1950 yang kemudian diubah dengan UU No.19 Tahun 1950. Status keistimewaan masih diakui dan melekat pada Yogyakarta tetapi dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan, pemerintahan daerah DIY mengikuti seperti halnya 5 Dirjend Otda Kemendagri, Pembentukan Daerah Daerah Otonomi di Indonesia Sampai Dengan Tahun 2013, hlm.29 5
pemerintah daerah lainnya yang diatur dalam UU Pemerintah Daerah No.32 Tahun 2004. Semua pemerintahan daerah tunduk pada UU Pemerintahan Daerah terkecuali Pemerintah Daerah DKI Jakarta, Papua, DIY, dan Aceh dalam hal-hal tertentu. Pembentukan pemerintah daerah yang bersifat khusus dan bersifat istimewa tersebut dilandasi Pasal 18 B ayat 1 UUD 1945. DKI Jakarta dibentuk dalam UU Nomer 29 Tahun 2007, Papua dengan UU Nomer 21 Tahun 2001 dan Aceh diatur dalam UU Nomer 44 Tahun 1999. Diantara ketiga pemerintah daerah tersebut, pembentukan UU Keistimewaan DIY mengalami proses yang paling lama lebih dari 10 tahun sampai terbentuknya UU No.13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan DIY yang disyahkan pada 31 Agustus 2012. B. Rumusan Masalah sebagai berikut: Berdasarkan uraian diatas penulis merumuskan pokok-pokok permasalahan 1. Bagaimana pencerminan nilai-nilai Pancasila dalam pengaturan pembentukan perundang-undangan di Indonesia? 2. Nilai-nilai Pancasila apa saja yang terdapat dalam UU No.13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta? C. Keaslian Penelitian Keaslian penelitian dapat diartikan bahwa masalah yang dipilih belum pernah diteliti oleh peneliti sebelumnya atau harus dinyatakan dengan tegas bedanya dengan penelitian yang sudah pernah dilakukan. Dari penelusuran pustaka yang dilakukan penulis ditemukan beberapa buku dan kajian yang memiliki relevansi terhadap proposal yang penulis susun. Sumber-sumber tersebut terdiri dari 6
Membongkar Mitos Keistimewaan Yogyakarta (2003), Keistimewaan Jogja VS Demokratisasi (2004), Jogja dalam Keistimewaan (2007), Tim Asistensi UUK DIY (2011) Rakyat Jogja Menjawab Isu Seputar Keistimewaan DIY; Jogja Bergolak: Diskursus Keistimewaan DIY Dalam Ruang Publik (2010), namun penulis tidak menemukan penelitian yang membahas secara khusus mengenai implementasi nilai-nilai Pancasila dalam peraturan perundang-undangan di Indonesia khususnya UU Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta karena pembahasan dan fokus kajian tersebut berbeda dan dilakukan sebelum UUK disyahkan pada tahun 2012. Berdasarkan hal tersebut maka dapat disimpulkan bahwa penelitian yang penulis susun memiliki karakteristik (keaslian penelitian) tersendiri. D. Tujuan Penelitian Adapun tujuan dari penelitian ini adalah sebagai berikut: 1. Tujuan Obyektif a. Menganalisis nilai-nilai Pancasila dalam UU No.12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan b. Menganalisis nilai-nilai Pancasila dalam UU No.13 Tahun 2012 tentang Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. 2. Tujuan Subyektif a. Mendapatkan data yang berhubungan dengan obyek yang diteliti guna menyusun tesis sebagai syarat dalam memperoleh gelar Magister Hukum pada Program Studi Magister Hukum Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada. 7
E. Manfaat Penelitian Adapun manfaat dari penelitian ini adalah: 1. Manfaat Akademis a. Hasil penelitian ini dapat dijadikan sebagai bahan kajian dan referensi dalam mengetahui lebih mendalam aktualisasi nilai-nilai Pancasila dalam peraturan perundang-undangan. b. Hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai model penyelesaian masalahmasalah yang muncul mengenai politik hukum pembuatan peraturan perundang-undangan di Indonesia dengan mengimplementasikan nilai-nilai Pancasila sebagai pradigma dan solusi dalam memperkuat integrasi nasional dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia. 2. Manfaat Praktis a. Hasil penelitian diharapkan dapat membantu memberikan pemahaman kepada publik dan pihak-pihak terkait yang mempunyai kepedulian dan kepentingan dasar-dasar aktualisasi nilai-nilai Pancasila dalam UU Pembentukan Perundang-Undangan dan UU Keistimewaan Daerah Istimewa Yogyakarta. b. Bagi sistem ketatanegaraan menurut Pembukaan UUD 1945 yang meletakkan Pancasila sebagai dasar negara dan dalam Pasal 1 ayat 1: Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan, yang berbentuk Republik, maka penelitian ini dapat memberikan kontribusi penguatan komitmen kebangsaan, persatuan, bhinneka tunggal ika dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila. 8
c. Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi pemikiran, masukan, dan pengayaan ilmu hukum, khususnya hukum kenegaraan Indonesia dengan kajian politik hukum yang berparadigma Pancasila. 9