BAB III GAMBARAN PENGELOLAAN KEUANGAN DAERAH SERTA KERANGKA PENDANAAN III.1. KINERJA KEUANGAN MASA LALU III.1.1. KINERJA PELAKSANAAN APBD Pendapatan Kota Surabaya selama tahun 2006-2010 rata-rata naik sebesar 17,61 persen. Kenaikan pendapatan ini seiring dengan peningkatan pendapatan yang diperoleh dari pos pendapatan asli daerah, dana perimbangan dan lain-lain pendapatan yang sah dari tahun ke tahun trendnya naik. Sedangkan dilihat dari struktur pendapatan APBD selama 5 tahun, kontribusi paling besar dalam pembentuk pendapatan APBD, bersumber dari dana perimbangan hal ini hampir sama dengan beberapa kabupaten/kota lainnya yang struktur pendapatannya APBD lebih didominasi dari dana perimbangan. Kontribusi dana perimbangan dalam pendapatan APBD Kota Surabaya selama 5 tahun rata-rata sebesar 53,72 persen. Proporsi dana perimbangan paling tinggi terjadi pada tahun 2007 yaitu sebesar 57,85 persen selanjutnya di tahun berikutnya mengalami penurunan, dan sampai tahun 2010 proporsi dana perimbangan sebesar 48,72 persen. Penurunan proporsi dana perimbangan tersebut lebih disebabkan karena kenaikan dari sumber pendapatan daerah lain-lain yang sah khususnya dari Bagi Hasil Pajak Provinsi dan Pemerintah Daerah Lainnya serta Bantuan keuangan dari Provinsi dan Pemerintah Daerah Lainnya yang selama 3 tahun terakhir mengalami peningkatan yang cukup siqnifikan. Struktur pendapatan APBD Kota Surabaya selama 5 tahun terlihat dalam Gambar 3.1 berikut ini : RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011-2015 III 1
Gambar 3.1 Struktur Pendapatan APBD Kota Surabaya Tahun 2006-2010 Sumber : Bappeko Kota Surabaya Pendapatan APBD yang berasal dari Pendapatan Asli Daerah (PAD) proporsinya pada tahun 2006 sebesar 31,44 persen, tahun 2007 turun menjadi sebesar 29,94 persen, tahun 2008 naik menjadi 31,45, tahun 2009 turun menjadi 30,27 persen dan pada tahun 2010 meningkat menjadi 32,40 persen. Penurunan proporsi PAD terhadap total pendapatan APBD tersebut tidak berarti terjadi penurunan nilai PAD, namun lebih cenderung di sebabkan pergesaran komponen - komponen pembentuk pendapatan APBD yang mengalami peningkatan. Hal ini tercermin dari laju pertumbuhan PAD terus mengalami peningkatan dimana selama 5 tahun rata-rata laju pertumbuhan PAD sebesar 18,70 persen pertahun. Selain berasal dari dana perimbangan dan pendapatan asli daerah, pendapatan daerah juga di dapat dari lain-lain pendapatan yang sah, yang setiap tahunnya lain-lain pendapatan yang sah ini mengalami peningkatan yang paling besar dibanding sumber pendapatan lainnya, selama tahun 2006-2010 pendapatan lain-lain yang sah rata-rata meningkat sebesar 24,31 persen pertahun. Kondisi pendapatan berdasarkan data APBD dilihat dari realisasi selama 5 tahun terakhir kecenderungannya mengalami peningkatan dari tahun ke tahun, sebagaimana tertera dalam tabel berikut : RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011-2015 III 2
Tabel 3.1. Realisasi APBD Tahun 2006-2009 Realisasi APBD ( dlm Rp 000.000,-) Rata-rata No. Uraian Pertumbuhan 2006 2007 2008 2009 2010 ( persen) 1. Pendapatan Asli Daerah 538.370 607.649 729.213 809.796 1.059.891 18,70 persen 1.1 Pajak Daerah 305.405 340.834 397.990 442.852 581.582 17,74 persen 1.2 Retribusi Daerah 166.978 176.786 169.558 164.248 288.714 18,61 persen 1.3 Hasil Perusahaan Daerah & Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan 21.479 38.386 42.520 43.325 63.582 34,53 persen 1.4 Lain-lain Pendapatan Asli Daerah yang Sah 44.508 51.643 119.145 159.371 126.014 39,89 persen 2. Dana Perimbangan 895.690 1.174.145 1.289.212 1.448.260 1.593.973 15,82 persen 2.1 Bagi Hasil Pajak 432.387 527.147 563.353 651.459 876.222 19,73 persen 2.2 Bagi Hasil Bukan Pajak - - 4.193 2.299 5.333 2.3 Dana Alokasi Umum 453.753 639.590 713.590 765.886 652.532 11,26 persen 3.4 Dana Alokasi Khusus 9.550 7.409 8.075 28.617 59.886 87,56 persen 3. Lain-lain Pendapatan yang Sah 278.157 247.762 300.338 417.325 617.557 24,31 persen 3.1 Pendapatan Hibah - - 1.000 - - - 3.2 Bagi Hasil Pajak Propinsi dan Pemeintah Daerah Lainnya 278.157 238.490 280.703 387.873 353.546 8,19 persen 3.3 Dana Penyesuaian dan Otonomi Khusus - 6.679 9.573 16.218 207.386 430,50 persen 3.4 Bantuan keuangan dari Propinsi dan Pemeintah Daerah Lainnya - - 5.641 10.300 33.863 155,68 persen 3.5 Dana Bagi Hasil Lainnya - 2.592 3.421 2.935 2.680 3,02 persen 3.6 Dana Insentif Daerah - - - 20.082 - Total Pendapatan 1.712.218 2.029.557 2.318.763 2.675.380 3.271.421 17,61 persen Sumber : Dinas Pedapatan dan Pengelolaan Keuangan Daerah RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 3
Pembangunan Kota Surabaya tergantung dari APBD yang akan di susun dan dilaksanakan selama 5 tahun ke depan. Melihat struktur anggaran, dimana pada bagian pendapatan memiliki korelasi dengan pengelolaan pendapatan asli daerah serta kekayaan daerah yang dimiliki, maka pendapatan asli daerah menjadi tolak ukur kemandirian suatu daerah. Penggalian sumber-sumber pendanaan dari daerah, pemanfaatan sumbersumber pendapatan daerah perlu di tingkatkan, agar ketergantungan terhadap pemerintahan pusat dan pemerintah propinsi lambat laun dapat dikurangi. Untuk itu perlu adanya terobosan-terobosan dalam meningkatkan pendapatan asli daerah. Melalui peningkatan sektor yang bisa menjadi penyumbang peningkatan PAD antara lain berasal dari Pajak daerah, restribusi, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain pendapatan asli daerah yang sah. Peningkatan pajak daerah digali dari pajak reklame, pajak penerangan jalan, pajak bumi dan bangunan, serta jasa restoran dan hotel. Proyeksi pajak pada tahun 2011 mengalami pertumbuhan sekitar 190,85 persen, rata-rata pertumbuhan pajak daerah tahun 2011 sampai dengan 2015 diperkirakan 46,15 persen. Tingginya Pertumbuhan pajak daerah pada tahun 2011 tersebut di karenakan komponen bagi hasil pajak untuk PBB dan BPHTB yang semula merupakan dana perimbangan dari pemerintah pusat serta pajak air tanah yang semula merupakan bagi hasil dari propinsi menjadi pajak daerah, sesuai dengan UU no 28 tahun 2009 tentang Pajak Daerah dan Restribusi Daerah serta Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 37 Tahun 2010 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2011. Proyeksi restribusi daerah ke depan cenderung relatif perlambatan pertumbuhan hal ini di karenakan adanya beberapa penarikan restribusi berkaitan dengan pelayanan dasar di hapuskan seperti layanan kependudukan dan perijinan lainnya, sehingga di proyeksikan pada tahun 2011 sampai 2015 pendapatan dari restribusi rata-rata hanya tumbuh sebesar 1,73% pertahun. Untuk pendapatan hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan pendapatan asli daerah yang sah diperkirakan akan meningkat rata-rata sebesar 10,52 persen pertahun pada tahun 2011 sampai dengan tahun 2015. Secara RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 4
umum pertumbuhan PAD akan mengalami peningkatan rata-rata tahun 2011 sampai dengan 2015 sebesar 27,32 persen, tingginya rata-rata peningkatan PAD di karenakan pada tahun 2011 terjadi kenaikan sebesar 101 87 persen, dan pada tahun 2012 sampai dengan 2015 kenaikan rata-ratanya sebesar 8,68 persen. Untuk melihat gambaran lebih detilnya dari pendapatan daerah bisa dilihat dari tabel dibawah ini. RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 5
Tabel 3.2. Estimasi Pendapatan Daerah Tahun 2011 2015 No Uraian 2011 2012 2013 2014 2015 I Pendapatan Asli Daerah 2.139.625.575.460 2.303.745.880.342 2.490.148.670.676 2.713.171.781.476 2.985.029.900.987 1. Pajak Daerah 1.691.550.000.000 1.850.053.450.000 2.018.858.274.220 2.223.634.758.335 2.474.201.222.396 2. Retribusi Daerah 265.797.243.579 277.315.124.134 288.998.780.058 300.331.096.555 312.708.441.815 3. Hasil Pengelolaan Kekayaan 77019175680 82.515.616.099 88.429.926.289 95.344.236.478 104.258.546.667 Daerah yang Dipisahkan 4. Lain-Lain PAD yang sah 105.259.156.201 93.861.690.109 93.861.690.109 93.861.690.109 93.861.690.109 II Dana Perimbangan 973.067.060.126 1.013.133.238.329 1.055.629.508.087 1.103.941.142.287 1.158.865.750.730 1. Dana Bagi Hasil Pajak 221.518.180.068 239.671.372.660 260.249.302.945 283.156.166.526 309.555.829.884 2. Bagi Hasil Bukan Pajak 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058 5.599.253.058 3. Dana Alokasi Umum 679.450.127.000 701.363.112.611 723.281.452.084 748.686.222.704 777.211.167.789 4. Dana Alokasi Khusus 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000 66.499.500.000 III Lain-Lain Pendapatan yang sah 858.995.968.739 970.435.323.737 1.105.864.975.535 1.263.970.719.390 1.450.093.252.725 Jumlah Pendapatan 3.971.688.604.325 4.287.314.442.409 4.651.643.154.298 5.081.083.643.154 5.593.988.904.442 Sumber : Bappeko Kota Surabaya RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 6
Secara umum peningkatan pendapatan pada tahun 2011 sampai dengan tahun 2015 diproyeksikan akan terjadi peningkatan rata-rata sebesar 11,44 persen pertahun, dengan pertumbuhan yang paling tinggi pada tahun 2011 yaitu sebesar 21,41 persen sedangkan pada tahun selanjutnya tumbuh dikisaran antara 7 persen sampai dengan 10 persen. Dalam menghitung proyeksi pendapatan, beberapa asumsi yang digunakan antara lain : 1. Perumbuhan ekonomi dalam periode 2011 sampai dengan tahun 2015 diasumsikan sebesar 6,50 persen sampai dengan 7,15 persen. sedangkan untuk menghitung proyeksi pajak daerah selain mempertimbangkan pertumbuhan ekonomi juga mempertimbangkan pertumbuhan riil (PDRB ADHB) sektor Perdagangan, Hotel Dan Restoran yang diproyeksikan pertumbuhannya rata-rata tumbuh sebesar 14,88 persen pertahun. 2. Laju inflasi diperkirakan antara 5,5 persen sampai dengan 6,5 persen 3. Perkiraan perkembangan dana perimbangan, utamanya berasal dari Dana Alokasi Umum untuk Tahun Anggaran 2011 dan seterusnya diestimasikan akan mengalami peningkatan mengingat di tahun-tahun sebelumnya sering mengalami kenaikan yang cukup signifikan dengan adanya kebijakan pemerintah pusat mengenai Dana Alokasi Umum sesuai dengan pertumbuhan ekonomi nasional kebijakan kenaikan gaji pegawai negeri sipil. III.1.2. NERACA DAERAH Di sisi Neraca Daerah, total aset pemerintah Kota Surabaya yang tercatat sampai dengan tahun 2009 sebesar Rp 31.359,29 milyar, mengalami kenaikan sebesar 5,44 persen dibanding tahun 2008. Berdasarkan data necara daerah, rata-rata pertumbuhan aset daerah tahun 2006-2009 sebesar 2,65 persen. Pada tahun 2009, aset yang paling besar peningkatannya adalah pada aset tanah yang meningkat sebesar Rp 2.060,61 milyar atau 6,89 persen dibanding tahun 2008. RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 7
Tabel 3.3. Neraca Daerah Tahun 2008-2009 No Uraian Tahun 2008 (dlm Rp 000.000) Tahun 2009 (dlm Rp 000.000) Rata-rata Pertumbuhan (tahun 2006-2007) ( persen) 1 ASET 1.1 ASET LANCAR 1.815.203 1.371.373 25,36 1.1.1 Kas 1.618.333 1.159.482 29,37 1.1.2 Piutang 24.586 33.631 27,37 1.1.3 Persediaan 22.132 24.882 31,45 1.1.4 Investasi Jangka Panjang 150.152 153.378 8,26 1.2 ASET TETAP 27.865.033 29.925.652 1.2.1 Tanah 25.000.799 26.087.963 0,85 1.2.2 Peralatan dan Mesin 555.025 737.656 52,62 1.2.3 Gedung dan Bangunan 750.977 1.024.714 13,49 1.2.4 Jalan, irigasi, dan jaringan 1.382.934 1.679.715 15,86 1.2.5 Aset tetap lainnya 175.298 395.602 53,43 1.3 ASET LAINNYA 60.147 62.264-5,34 JUMLAH ASET DARAH 29.740.383 31.359.288 2,65 2 KEWAJIABAN 127.055 159.505 0,26 2.1 Kewajiban Jangka Pendek 72.251 115.662 14,64 2.2 Kewajiban Jangka Panjang 54.804 43.843-15,06 3 EKUITAS DANA 29.613.228 31.199.783 2,66 3.1 Ekuitas dana lancar 1.592.800 1.102.333 15,71 3.2 Ekuitas dana Investasi 28.020.428 30.097.450 2,47 JUMLAH KEWAJIBAN DAN EKUITAS DANA 29.740.283 31.359.288 2,65 Sumber : Bappeko Kota Surabaya Berdasarkan analisa rasio keuangan daerah, kemampuan keuangan pemerintah Kota Surabaya dalam memenuhi kewajiban dan utang jangka pendek sangat baik, hal ini dapat dilihat dari Rasio Likuiditas rata-rata tahun 2006 sampai dengan tahun 2009 yang dihitung dari Rasio Lancar (current ratio) RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 8
sebesar 19,28 kali dan Rasio Quick (quick ratio) sebesar 16,57 kali. Sedangkan kemampuan pemerintah kota dalam memenuhi hutang jangka panjangnya yang dilihat dari Rasio Solvabilitas juga sangat baik, hal ini dapat dilihat dari rasio total hutang terhadap total dan rasio total hutang terhadap modal rata-rata tahun 2006 sampai dengan tahun 2009 rata-rata sebesar 0,49 persen dan 0,50 persen. Tabel 3.4. Analisa Rasio Keuangan No Uraian 2006 2007 2008 2009 Rata-rata 1 Rasio Lancar (current 14,96 20,85 25,12 11,86 19,28 ratio) 2 Rasio Quick (quick ratio) 14,79 20,51 24,82 11,64 16,57 3 Rasio total hutang 0,52 % 0,48 % 0,43 % 0,51 % 0,49 % terhadap total aset 4 Rasio total hutang terhadap modal 0,52 % 0,48 % 0,43 % 0,51 % 0,50 % Sumber : Bappeko Kota Surabaya III.2. KEBIJAKAN PENGELOLAAN KEUANGAN MASA LALU Berdasarkan APBD Kota Surabaya Tahun Anggaran 2007 sampai 2009 rata-rata rasio prosentase antara total belanja untuk pemenuhan kebutuhan aparatur terhadap total pengeluaran yang meliputi Belanja dan Pembiayaan Pengeluaran hanya sebesar 23,24 persen seperti dirinci pada tabel berikut. No Uraian Tabel 3.5 Proporsi Penggunaan Anggaran Total belanja untuk pemenuhan kebutuhan aparatur Total pengeluaran (belanja + pembiayaan pengeluaran) Proporsi 1 Tahun Anggaran 743.925.180.048 3.575.976.651.582 20,80 % 2007 2 Tahun Anggaran 859.823.216.762 3.764.416.545.892 22,84 % 2008 3 Tahun Anggaran 2009 1.048.361.447.748 4.020.053.688.261 26,08 % Sumber : Bappeko Kota Surabaya Hal ini menunjukkan bahwa APBD kota Surabaya relatif baik dari sisi Belanja, karena proporsi penggunaan anggaran untuk Belanja Aparatur tidak mendominasi terhadap total pengeluaran dalam APBD. Terkait dengan RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 9
penerapan kebijakan anggaran yang defisit pada awal penyusunan anggaran, namun pada realisasasi anggaran pemerintah kota Surabaya lebih sering Surplus hal ini dapat di lihat dalam tabel di bawah ini. RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 10
Tabel 3.6. Realisasi Anggaran Tahun 2006-2009 NO. URAIAN 2006 2007 2008 2009 1 Realisasi pendapatan daerah 1.712.217.508.389 2.029.556.867.569 2.318.762.769.608 2.675.367.976.492 dikurangi realiasi : 2 Belanja daerah 1.386.340.966.460 1.556.472.090.169 2.019.238.286.368 3.127.363.165.158 3 pengeluaran pembiayaan daerah 14.691.495.955 20.541.718.834 10.960.748.325 14.810.748.326 A Defisit / surplus 311.185.045.974 452.543.058.566 288.563.734.915 (466.805.936.992) Ditutup dengan realiasi Penerimaan Pembiayaan 4 Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun 525.402.078.095 836.530.514.333 1.290.518.378.166 1.579.082.113.082 Sebelumnya (SILPA) 5 Pencairan Dana Cadangan 6 Hasil penjualan kekayaan daerah yang 0 0 0 0 dipisahkan 7 Penerimaan pinjaman daerah 1.631.200.000 8 Penerimaan kembali pemberian pinjaman 0 0 0 0 9 Penerimaan piutang daerah 0 0 0 0 Total Realisasi pembiayaan daerah 525.402.078.095 838.161.714.333 1.290.518.378.166 1.579.082.113.082 Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun 836.587.124.069 1.290.704.772.899 1.579.082.113.081 1.112.276.176.090 Berkenaan (SILPA) Sumber : Bappeko Kota Surabaya RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 11
Defisit riil anggaran Kota Surabaya pada tahun anggaran 2006-2010 hanya terjadi pada tahun anggaran 2009, namun Defisit riil anggaran Kota Surabaya dapat ditutup dari SILPA Tahun anggaran sebelumnya. III.3. KERANGKA PENDANAAN Kondisi belanja daerah mengalami pertumbuhan sebagaimana pendapatan daerah. Penetapan format anggaran surplus atau defisit baik secara absolut maupun relatif menunjukkan adanya peningkatan sisi belanja. Perkembangan belanja daerah selama tahun 2007-2010 adalah, tahun 2007 realisai anggaran sebesar Rp 1.556,47 Milyar, tahun 2008 sebesar Rp 2.019,24 Milyar, tahun 2009 sebesar Rp 3.127,36 Milyar tahun 2010 sebesar Rp 4.362,71 Milyar. Ditinjau dari komposisi penggunaanya, komponen belanja pelayanan publik merupakan komponen yang cukup besar menyerap belanja daerah. Pada tahun 2007 belanja publik atau belanja langsung menyerap 60,98 persen, tahun 2008 sebesar 60,59 persen, tahun 2009 sebesar 66,38 persen dan tahun 2010 sebesar 60,99 persen. Sedangkan komponen belanja digunakan untuk belanja tidak langsung di tahun 2007 sebesar 39,02 persen, tahun 2008 sebesar 39,41 persen, tahun 2009 sebesar 33,62 persen dan tahun 2010 sebesar 39,01 persen. Gambar 3.2 Struktur Belanja APBD 2006-2010 Sumber : Bappeko Kota Surabaya Dengan melihat struktur anggaran belanja tersebut, secara kumulatif RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 12
anggaran untuk menunjang program-program pembangunan (belanja langsung) relatif konstan kecuali pada tahun 2009 terjadi lonjakan yang cukup tinggi pada belanja langsung. Tabel 3.7 Pengeluaran Periodik Wajib Dan Mengikat Serta Periode Utama (dlm Jutaan Rupiah) Uraian 2006 2007 2008 2009 Belanja Tidak Langsung 600.537 607.340 795.780 1.051.417 a. Belanja Pegawai 565.120 563.853 699.384 802.603 b. Belanja Bunga - 8.382 6.291 6.287 c. Belanja Subsidi - - - - d. Belanja Hibah - - 86.599 240.862 e. Belanja Bantuan Sosial - 30.641 2.384 1.664 f. Belanja Bagi Hasil Kepada Provinsi/Kabupaten/Kota dan Pemerintahan Desa 1.570 1.334 1.121 - g. Belanja Bantuan Keuangan - - Kepada ropinsi/kabupaten/kota dan Pemerintah Desa 32.879 - h. Belanja Tidak Terduga 968 3.131 - - Belanja Langsung 785.804 949.132 1.223.459 2.075.946 a. Belanja Pegawai 103.713 180.072 160.439 245.758 b. Belanja Barang dan Jasa 538.224 520.569 588.456 687.150 c. Belanja Modal 143.867 248.491 474.564 1.143.039 Pengeluaran Pembiayaan 14.691 20.542 10.961 14.811 a. Pembentukan dana cadangan - - - - b. Penyertaan Modal (Investasi) 3.171 3.946-3.850 Pemerintah Daerah c. Pembayaran Pokok Utang 11.521 11.496 10.961 10.961 d. Pemberian Pinjaman Daerah - 5.100 - - Sumber : Bappeko Kota Surabaya Rata-rata pertumbuhan Belanja Tidak Langsung selama 4 Tahun Anggaran terakhir ialah positif 20,07 persen. Dari berbagai komponen Belanja Tidak Langsung, Pertumbuhan rata-rata terbesar disumbangkan oleh Belanja Hibah yaitu positif 178,13 persen, sedangkan rata-rata pertumbuhan negatif dialami oleh Belanja Belanja Bantuan Sosial sebesar minus 61,21 persen. Rata-rata pertumbuhan Belanja Langsung selama 4 Tahun Anggaran terakhir mengalami pertumbuhan positif 29,16 persen, dimana pertumbuhan RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 13
rata-rata terbesar dialami oleh Belanja Modal sebesar 68,59 persen, sedangkan untuk Belanja Barang dan Jasa justru mengalami rata-rata pertumbuhan negatif 7,45 persen. Pada pos Belanja Langsung APBD kota Surabaya, proporsi Belanja Modal pada tahun 2009 mendominasi terhadap komponen Belanja, dan mempunyai pertumbuhan rata-rata paling besar. Dengan kondisi seperti ini kebijakan anggaran pemerintah kota surabaya sudah pada arah yang tepat memngingat belanja modal memiliki multiplier effect yang berperan penting bagi pertumbuhan suatu daerah. Rata-rata pertumbuhan Pembiayaan Pengeluaran selama empat tahun terakhir mengalami pertumbuhan negatif 7,70 persen. Pertumbuhan negatif terbesar dialami oleh komponen Pembayaran Pokok utang yang menurun ratarata 1,9 persen setiap tahunnya. Beberapa hal yang menjadi pertimbangan dalam pembiayaan belanja langsung antara lain : 1. Pemenuhan standar pelayanan publik minimal di Surabaya. 2. Peningkatan efisiensi pelayanan publik di Surabaya. 3. Netralitas dampak mobilisasi penerimaan terhadap perkembangan ekonomi daerah maupun nasional. 4. Implementasi strategi pro growth (pro investment), pro job, dan pro poor di Kota Surabaya sehingga dapat meningkatkan kesejahteraan Rakyat. 5. Peningkatan akuntabilitas dan transparansi anggaran serta peningkatan partisipasi masyarakat. Kondisi tersebut menunjukkan bahwa kebutuhan daerah di Kota Surabaya sudah relatif baik jika dibandingkan dengan kapasitas fiskal yang dimiliki daerah, ini tercermin dari proporsi belanja lansung lebih besar dari belanja tidak langsung. Namun demikian Pemerintah Kota Surabaya terus berupaya untuk meningkatkan kemandiran daerah melalui kebijakan efisiensi dan efektifitas belanja yang dimanfaatkan sebaik dan seoptimal mungkin untuk meningkatkan pelayanan, RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 14
pemberdayaan masyarakat dan kemandirian daerah guna mewujudkan kesejahteraan masyarakat. Dalam rangka mempertimbangkan belanja-belanja tersebut di atas, maka di perlukan struktur anggaran dan pengelolaan keuangan daerah yang tepat. Struktur anggaran yang tepat merupakan syarat pokok bagi pengelola keuangan yang baik di daerah, untuk itu ada beberapa yang di lakukan, yaitu : 1. Struktur anggaran harus secara eksplisit memisahkan pendapatan dan pembiayaan. Pembiayaan yang berasal dari utang misalnya, tidak bisa diklam sebagai pendapatan karena suatu saat nanti dana tersebut harus dikembalikan. Demikian pula penerimaan yang berasal dari kinerja anggaran tahun-tahun sebelumnya (seperti dana cadangan dan SILPA) ataupun dana dana yang bersifiat temporer (seperti hasil penjualan aset daerah) tidak bisa dimasukkan ke dalam komponen pendapatan daerah karena berpotensi menganggu perencanaan keuangan daerah. 2. Struktur alokasi anggaran harus disusun sesuai prioritasnya, yakni antara alokasi belanja untuk urusan yang bersifat wajib dan pilihan, serta antara alokasi belanja yang dirasakan menfaatnya secara langsung dan tidak langsung oelh masyarakat. Pengelolaan keuangan di daerah meliputi mobilisasi pendapatan, penetapan alokasi belanja daerah, dan mobilisasi pembiayaan. Untuk memenuhi syarat kecukupan (sufficient condition) bagi pengelola keuangan daerah yang baik maka daerah perlu memahami dan menggali potensi.keunggulan daerah serta mengidentifikasi pokok-pokok permasalahan yang ada, prioritas prioritas pembangunan daerah dengan beberapa pertimbangan tersebut menjadi dasar pola alokasi belanja di kota surabaya. Dalam upaya mewujudkan Surabaya Lebih Baik, perlu dilakukan pembenahaan tata ruang, pembangunan infrastruktur dan Sumber Daya Manusia (SDM). Untuk itu, ruang gerak anggaran perlu lebih dioptimalkan tidak hanya melalui mobilisasi sumber pendapatan, tetapi juga melalui upaya penggalian sumber pembiayaan antara lain dari pinjaman dan obligasi kota, serta melakukan efisiensi belanja. Disamping itu, perlu dilakukan proses penganggaran partisipatif RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 15
(participatory budgeting) dengan melibatkan seluruh stakeholders. Dalam upaya memenuhi kebutuhan pembangunan infrastruktur kota, perlu dikembangkan model pembiayaan public-private partnership. Kebijakan keuangan Pemerintah Kota Surabaya juga bergantung pada proyeksi pertumbuhan ekonomi, realisasi investasi dan kemampuan pengeluaran investasi oleh Pemerintah Kota. Pertumbuhan ekonomi pada tahun 2011-2015 diperkirakan akan terus meningkat seiring dengan stabilitas politik dan keamanan baik nasional maupun tingkat Kota. Peranan investasi pemerintah (APBN dan APBD) rata-rata berkisar 5-7 persen. Arah kebijakan keuangan daerah bermanfaat untuk : 1. Menopang proses pembangunan Kota yang berkelanjutan sesuai dengan visi nasional dan visi spesifik Pemkot Surabaya. 2. Menyediakan pelayanan dasar secara memadai bagi kesejahteraan masyarakat. 3. Meminimalkan resiko fiskal sehingga keberlanjutan anggaran Kota dapat terjamin. Belanja Daerah merupakan kewajiban Pemerintah Kota sebagai pengurangan nilai kekayaan bersih dan merupakan batas tertinggi untuk setiap jenis belanja yang bersangkutan. Pada periode 2007-2010 belanja daerah Kota Surabaya adalah sebegai berikut : Tahun Tabel 3.8 Belanja Daerah 2007-2010 Belanja Tidak Langsung Belanja Langsung Jumlah Belanja 2007 607.339.649.155 2.968.637.002.427 3.575.976.651.582 2008 795.779.543.464 2.968.637.002.428 3.764.416.545.892 2009 1.051.416.685.832 2.968.637.002.429 4.020.053.688.261 2010 1.701.814.805.524 2.968.637.002.430 4.670.451.807.954 Sumber : Bappeko Kota Surabaya Belanja daerah disusun dengan pendekatan kinerja yang ingin dicapai (performance-based budgeting). Dalam perencanaan lima tahun ke depan, Belanja Daerah diproyeksikan berdasarkan kebutuhan daerah untuk membiayai RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 16
antara lain: 1. Belanja Pegawai yang meliputi gaji, tunjangan, kesra, dan lain-lain. 2. Belanja Telepon, Air dan Listrik (TAL). 3. Belanja Dedicated Program yakni program yang berskala besar, monumental, dan berdampak luas pada kepentingan publik. 4. Belanja Kegiatan Tahun Jamak (multi years) yakni kegiatan yang diselesaikan lebih dari setahun dan telah memperoleh persetujuan DPRD. 5. Belanja Prioritas SKPD yakni untuk membiayai kegiatan sesuai tupoksi dan urusan pemerintahan. Pada setiap tahunnya, Belanja daerah nantinya akan dikelompokkan dalam urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan wajib meliputi: pendidikan; kesehatan; lingkungan hidup; pekerjaan umum; penataan ruang; perencanaan pembangunan; perumahan; kepemudaan dan olahraga; penanaman modal; koperasi dan usaha kecil dan menengah; kependudukan dan catatan sipil; ketenagakerjaan; ketahanan pangan; pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; keluarga berencana dan keluarga sejahtera; perhubungan; komunikasi dan informatika; pertanahan; kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian; pemberdayaan masyarakat dan Kelurahan; sosial; kebudayaan; statistik; kearsipan; dan perpustakaan. Sedangkan urusan pilihan meliputi: kelautan dan perikanan; pertanian; pariwisata; industri; perdagangan; dan ketransmigrasian. Arah kebijakan Belanja Daerah dapat dijelaskan sebagai berikut : 1. Menitikberatkan pada Urusan Wajib dan Urusan Pilihan yang sesuai denga Prioritas Pembangunan Kota 2. Menjalankan participatory program and budgeting untuk isu-isu yang dominant antara lain: pendidikan, kesehatan, Lingkungan dan transportasi. 3. Melakukan efisiensi belanja, melalui : Meminimalkan belanja yang tidak langsung dirasakan pada masyarakat; Melakukan proper budgeting melalui analisis cost benefit dan tingkat efektivitas setiap program; RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 17
Melakukan prudent spending melalui pemetaan profil resiko atas setiap belanja kegiatan beserta perencanaan langkah antisipasinya. 4. Belanja daerah disusun berdasarkan sasaran/target kinerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) yang harus dicapai setiap tahunnya. (performance-based budgeting) 5. Melakukan analisis khusus untuk permasalahan gender, anak, ibu hamil, pendidikan, ekonomi kerakyatan, birokrasi, asuransi sosial pensiun, dan jaminan pemeliharaan kesehatan masyarakat. 6. Memberikan bantuan-bantuan (khususnya) keuangan dalam bentuk: Subsidi, untuk menolong kelompok ekonomi lemah dalam mengakses fasilitas publik. Hibah, untuk menyentuh kegiatan/usaha penduduk/komunitas sebagai seed money yang berperan untuk mendorong perangkat kelurahan berperan sebagai urban manager. Bantuan sosial, untuk menyentuh komunitas sosial tertentu dalam rangka pembangunan modal sosial. Bantuan keuangan, untuk memberikan insentif/disinsentif kepada pemerintah Kota/Daerah lainnya dalam rangka kerjasama/komitmen antar pemerintah Kota/daerah. 7. Membangun Medium Term Expenditure Framework (MTEF) terutama untuk menyelesaikan program-program yang harus dirampungkan dalam lebih dari satu tahun anggaran. 8. Memperjelas kerangka regulasi untuk setiap penetapan jenis belanja dan pagu alokasi dari setiap SKPD. 9. Meningkatkan proporsi alokasi belanja pada tingkat Kecamatan, Kelurahan dan UPT; 10. Meningkatkan alokasi anggaran pada bidang-bidang yang langsung menyentuh kepentingan masyarakat. Estimasi perkembangan belanja daera Kota Surabaya tahun 2011-2015 terdiri dari belanja langsung dan tidak langsung. Belanja langsung terdiri belanja pegawai, belanja barang dan jasa, dan belanja modal. Sedangkan belanja tidak RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 18
langsung terdiri dari belanja pegawai, belanja bunga, belanja subsidi, belanja hibah, belanja bantuan sosial, belanja bagi hasil, belanja bantuan keuangan, dan belanja tak terduga. Estimasi pertumbuhan belanja tidak langsung dari tahun 2011-2015 memiliki pertumbuhan rata-rata sebesar 7,46% dengan pertumbuhan di tiap tahunnya yang fluktuatif. Sedangkan estimasi pertumbuhan belanja langsung dari tahun 2011-2015 memiliki pertumbuhan sebesar 7,54%. Namun, pertumbuhan belanja Kota Surabaya secara keseluruhan dari tahun 2011-2015 mengalami pertumbuhan rata-rata pertahun sebesar 7,51%. RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 19
Tabel 3.9 Estimasi Perkembangan Belanja Daerah Tahun 2011 2015 No. URAIAN BELANJA 2011 2012 2013 2014 2015 2.1 Belanja Tidak Langsung 2.1.1 Belanja Pegawai 1.557.468.205.305 1.636.303.702.595 1.719.767.188.879 1.810.003.166.639 1.909.863.616.273 2.1.2 Belanja Bunga 7.102.500.000 5.425.660.144 4.658.910.637 4.260.731.532-2.1.3 Belanja Subsidi - - - - 2.1.4 Belanja Hibah 437.308.349.354 408.173.851.656 420.443.723.884 437.666.930.640 494.173.629.966 2.1.5 Belanja Bantuan Sosial 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000 4.600.000.000 2.1.6 Belanja Bagi Hasil Kepada Propinsi/ Kabupaten/ Kota dan Pemerintahan Desa 3.190.280.754 1.200.000.000 1.230.000.000 1.300.000.000 1.340.000.000 2.1.7 Belanja Bantuan Keuangan Kepada Pemerintahan Desa 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000 1.900.000.000 2.1.8 Belanja Tidak Terduga 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 10.000.000.000 Sub Jumlah 2.021.569.335.413 2.067.603.214.395 2.162.599.823.400 2.269.730.828.811 2.421.877.246.239 2 Belanja Langsung 2.1 Belanja Pegawai 407.778.425.445 435.552.871.110 463.188.041.930 487.411.619.986 509.857.057.196 2.2 Belanja Barang dan Jasa 1.474.197.158.850 1.533.385.581.008 1.597.302.852.473 1.665.938.099.901 1.739.007.319.080 2.3 Belanja Modal 1.291.557.292.019 1.345.578.294.546 1.404.905.053.995 1.473.007.869.143 1.551.386.984.204 Sub Jumlah 3.173.532.876.314 3.314.516.746.664 3.465.395.948.399 3.626.357.589.030 3.800.251.360.480 Jumlah Belanja 5.195.102.211.727 5.382.119.961.059 5.627.995.771.799 5.896.088.417.842 6.222.128.606.719 SURPLUS/(DEFISIT) (1.223.413.607.402) (1.094.805.518.650) (976.352.617.501) (815.004.774.688) (628.139.702.276) Sumber Data Bappeko Kota Surabaya, diolah RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 20
III.4. ARAH KEBIJAKAN KEUANGAN III.4.I. Arah Kebijakan Pendapatan Kota Otonomi daerah menimbulkan konsekuensi terhadap Pemerintah Daerah untuk menyelenggarakan segala urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan dalam rangka mencapai kemakmuran, kesejahteraan, dan memberikan pelayanan kepada masyarakat yang mampu memberikan kepuasan. Untuk dapat mencapai maksud tersebut, dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan diperlukan kemampuan pendanaan dari pemerintah daerah berkaitan dengan upaya melakukan optimalisasi sumber-sumber pendapatan daerah. Pendapatan Daerah merupakan seluruh penerimaan yang berasal dari daerah itu sendiri maupun alokasi dari Pemerintah Pusat sebagai hak pemerintah daerah yang tidak perlu dibayar kembali oleh daerah. Pendapatan daerah Kota Surabaya terdiri dari Pendapatan Asli Daerah (PAD), Dana Perimbangan dan Lain-lain Pendapatan Daerah yang sah, diuraikan sebagai berikut : a. Pendapatan Asli Daerah. Seiring dengan meningkatnya kewenangan pemerintahan yang dilimpahkan kepada daerah guna melayani dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, tuntutan peningkatan PAD semakin besar, mengingat palayanan kepada masyarakat selayaknya memenuhi Standar Pelayanan Minimal (SPM). Kebijakan yang ditetapkan untuk meningkatkan PAD dirumuskan sebagai berikut : 1. Intensifikasi Pajak atau Retribusi daerah diantaranya melalui penyempurnaan sistem pelayanan pajak dan retribusi daerah, optimalisasi pelaksanaan landasan hukum yang berkaitan dengan penerimaan daerah yaitu dengan cara memperbarui tarif pajak maupun retribusi, meningkatkan pengawasan terhadap pemungutan pajak atau retribusi, meningkatkan koordinasi dan kerja sama antar unit satuan kerja terkait agar penerimaan pajak atau retribusi dapat lebih optimal, dan penagihan piutang pajak yang sulit ditagih; 2. Ekstensifikasi Pajak atau Retribusi daerah diantaranya melalui Pengkajian jenis retribusi baru yang tidak kontra produktif terhadap kinerja perekonomian daerah, pengkajian jenis retribusi yang tidak layak dan perlu RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 21
dihapus, pengkajian mekanisme pajak atau retribusi untuk target kelompok baru terutama sektor-sektor ekonomi yang belum tergarap misalnya dari sektor informal; 3. Pengelolaan BUMD yang efisien dan efektif diantaranya melalui Perbaikan manajemen dan profesionalisme perusahaan BUMD, divestasi modal Pemerintah Kota pada perusahaan yang merugi dan pembinaan yang semakin intensif oleh instansi pembina. 4. Meminimalkan kebocoran pemungutan pajak maupun retribusi daerah melalui peningkatan sistem pemungutan, sistem pengendalian dan pengawasan atas pemungutan pendapatan asli daerah untuk terciptanya efektifitas dan efisiensi, serta peningkatan kesejahteraan pegawai melalui pemberian insentif biaya pemungutan. b. Dana Perimbangan. Dana Perimbangan merupakan pendapatan pemerintah daerah yang berasal dari pemerintah pusat. Pendapatan yang diperoleh dari dana perimbangan pada dasarnya merupakan hak pemerintah daerah sebagai konsekuensi dari revenue sharing policy. Konsep revenue sharing didasarkan atas pemikiran untuk pemberdayaan daerah dan prinsip keadilan. Seiring meningkatnya tuntutan akuntabilitas kinerja pemerintah maka kebijakan revenue sharing harus transparan, demokratis dan adil. Terhadap dana perimbangan ini maka kebijakan yang ditetapkan adalah : 1) Pemerintah Kota secara aktif ikut serta dalam melakukan pendataan terhadap wajib pajak dan pendapatan lainnya yang nantinya merupakan Pendapatan Bagi Hasil bagi Daerah. 2) Melakukan analisis perhitungan untuk menilai akurasi perhitungan terhadap formula bagi hasil dan melakukan peran aktif berkoordinasi dengan Pemerintah Pusat, sehingga alokasi yang diterima sesuai dengan kontribusi yang diberikan atau sesuai dengan kebutuhan yang akan direncanakan. RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 22
c. Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah. Penerimaan Lain-lain Pendapatan Daerah Yang Sah adalah pendapatan daerah yang berasal dari Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah Daerah lainnya, dan Dana Penyesuaian dan Otonomi khusus. Kebijakan yang ditetapkan untuk pendapatan tersebut adalah aktif bekerja sama dengan Pemerintah Provinsi Jawa Timur guna meningkatkan penerimaan dari sektor pajak yang dikelola oleh Pemerintah Provinsi. III.4.II. Arah Kebijakan Belanja Daerah Dari perkembangan yang terjadi selama pelaksanaan otonomi daerah, sistem dan mekanisme APBD selama periode 2006 2010 telah mengalami perubahan. Dengan terbitnya Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 tahun 2006 yang disempurnakan dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 59 tahun 2007, mekanisme APBD menggunakan sistem anggaran kinerja. Sistem tersebut berakibat pada perencanaan penganggaran terutama pada sisi belanja daerah yang harus terukur baik kinerja maupun jumlah kebutuhannya. Belanja Daerah merupakan perwujudan dari kebijakan penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan yang berbentuk kuantitatif. Berdasarkan uraian tersebut diatas maka kebijakan belanja Pemerintah Kota Surabaya diprioritaskan untuk melaksanakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah daerah dan diarahkan untuk hal-hal sebagai berikut : a. Peningkatan efektifitas penanggulangan kemiskinan. b. Pemerataan Pembangunan dan Pemantapan Infrastruktur; c. Peningkatan Aksesibilitas dan Kualitas Pelayanan Pendidikan; d. Peningkatan Aksesibilitas dan Kualitas Pelayanan Kesehatan; e. Peningkatan Kualitas Tata Kelola Pemerintahan dan Peningkatan Pelayanan Publik; f. Peningkatan Pertumbuhan Ekonomi dengan Menciptakan Kemandirian Kerja dan Perluasan Lapangan Kerja; g. Meningkatkan kualitas pelayanan masyarakat dan upaya pemenuhan kebutuhan dasar sarana dan prasarana pelayanan masyarakat; RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 23
h. Meningkatkan alokasi anggaran pada bidang-bidang yang langsung menyentuh kepentingan masyarakat (public interest); i. Mengakomodir sebanyak-banyaknya aspirasi dan kepentingan masyarakat dalam skala mikro (bottom up); j. Memantapkan akuntabilitas publik dan efisiensi pengelolaan belanja; k. Menjamin terlaksananya program kegiatan skala besar dan prioritas (dedicated program). RPJMD KOTA SURABAYA TAHUN 2011 2015 III 24