I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Kelapa sawit merupakan komoditi pertanian yang sangat penting bagi Indonesia. Pengembangan kelapa sawit telah memberikan dampak yang sangat positif bagi kemajuan pembangunan dan menjadi pilar penting perekonomian nasional. Tidak hanya sebagai sumber devisa yang besar, tapi sektor kelapa sawit telah memainkan peran penting sebagai sumber pendapatan masyarakat dibeberapa wilayah Indonesia dan mempercepat pengentasan kemiskinan di daerah tanaman ini tumbuh. Minyak sawit merupakan komoditas pertanian utama di dunia yang digunakan dalam berbagai produk makanan dan non makanan. Tanaman yang berasal dari daerah pesisir Afrika Barat ini dibudidayakan diberbagai daerah tropis lembab terutama di Asia Tenggara. Pemasok utama minyak sawit di dunia adalah Indonesia dan Malaysia. Saat ini Indonesia merupakan produsen minyak sawit terbesar di dunia. Selain Indonesia, Malaysia juga merupakan produsen terbesar di dunia. Menurut Oil World (2009), pada tahun 2005, Indonesia dan Malaysia masing-masing memasok produksi kelapa sawit dunia sebesar 43 persen dan 44 persen. Namun, dari tahun 2006 hingga saat ini, Indonesia merupakan negara penghasil kelapa sawit terbesar di dunia, kemudian disusul Malaysia di urutan kedua. Berdasarkan data dari MPOB (2009), produksi minyak sawit Indonesia mencapai 20,9 juta ton, sedangkan produksi Malaysia sebesar 17,565 juta ton. Indonesia memiliki tingkat daya saing yang lebih tinggi dibanding Malaysia dan Papua New Guinea dalam memproduksi minyak sawit. Data tersebut dapat dilihat pada Tabel 1.
Tabel 1. Produser Minyak Sawit Dunia (000 ton) Country 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Indonesia 7,050 8,080 9,370 10,600 12,380 14,100 16,050 17,270 19,200 20,900 Malaysia 20,842 11,804 11,909 13,355 13,976 14,962 15,881 15,824 17,734 17,565 Thailand 525 625 600 690 735 700 860 1,020 1,300 1,310 Nigeria 740 770 775 785 790 800 815 820 830 860 Colombia 524 548 528 527 632 661 714 733 778 765 Ecuador 218 228 238 262 279 319 352 396 418 448 Papua NG 336 329 316 326 345 310 365 382 445 430 Cote d'ivore 278 205 265 240 270 320 305 315 290 325 Honduras 101 130 126 158 170 180 195 220 273 290 Brazil 108 110 118 129 142 160 170 190 220 260 Guatemala 65 70 86 85 87 92 125 130 185 238 Costa Rica 137 150 126 155 180 210 189 200 202 220 Venezuela 70 52 55 41 61 63 66 70 90 95 Others 873 883 895 906 1,131 1,099 1,202 1,262 1,340 1,359 TOTAL 21,867 23,984 25,409 28,259 31,178 33,976 37,289 38,832 43,305 45,064 Sumber : MPOB (Malaysian Palm Oil Board), 2009 Permintaan minyak sawit menunjukkan kecenderungan yang terus meningkat, sehingga Indonesia harus mampu mendongkrak produksi dalam negeri. Seperti komoditas pertanian lainnya, minyak kelapa sawit juga menghasilkan nilai tambah bagi produk hilir yaitu makanan, minyak sulingan serta merangsang industri hulu untuk menyediakan bahan bibit tanaman dan pupuk serta menyediakan lapangan kerja bagi banyak masyarakat miskin. Perkebunan kelapa sawit memperkerjakan 30 kali lebih banyak orang perhektar dibandingkan minyak pengganti lainnya seperti kedelai karena disebabkan oleh rendahnya kadar mekanisasi yang terjadi (IFC, 2010). Melalui pengembangan sektor perkebunan kelapa sawit ini, diharapkan mampu memenuhi produksi minyak sawit yang berkelanjutan dan menggerakkan perekonomian Indonesia. Peningkatan produksi minyak sawit Indonesia merupakan hal yang penting agar Indonesia dapat memanfaatkan peningkatan harga dan permintaan minyak sawit dunia. Menanggapi permintaan pasar minyak sawit yang sangat besar, tidak salah bila
pemerintah mencanangkan peningkatan produksi minyak sawit nasional hingga mencapai 40 juta ton pada tahun 2020. Perluasan industri kemungkinan besar akan terus berpusat di Asia Tenggara, dimana pemerintah mendukung pengembangan sektor kelapa sawit dan rantai produksi yang berkelanjutan untuk memenuhi pasar internal maupun eksternal. Ketersediaan lahan yang luas untuk penanaman baru yang akan berproduksi dalam beberapa tahun kedepan juga mutlak diperlukan. Pembangunan merupakan suatu proses perubahan yang diharapkan mengarah pada pencapaian kondisi menjadi lebih baik dari keadaan sebelumnya. Pembangunan Perkebunan merupakan bagian integral dari pembangunan, dimana pembangunan perkebunan menyentuh langsung pada masyarakat dan mampu menjadi penyokong bagi perekonomian masyarakat. Pembangunan perkebunan meliputi peningkatan produksi, produktivitas, mutu, nilai tambah dan daya saing, pendapatan dan kesejahteraan masyarakat, devisa negara dari subsektor perkebunan, penyediaan bahan baku bagi industri pangan dan non-pangan termasuk biodiesel, pengelolaan sumber daya secara arif dan berkelanjutan serta mendorong pengembangan wilayah. Namun demikian pembangunan sektor perkebunan mengakibatkan adanya perubahan lingkungan, sosial budaya, dan ekonomi bagi berbagai pihak. Perubahan kearah perbaikan pengembangan perkebunan dapat terkendala oleh faktor teknis, alam dan permodalan yang dimiliki pelaku usaha perkebunan serta faktor kebijakan pemerintah. Aspek-aspek yang menjadi pertimbangan adalah bagaimana meminimalisir akibat yang ditimbulkan dari adanya dampak-dampak negatif yang diakibatkan dalam pengelolaan usaha perkebunan sehingga mampu menjaga dan meningkatkan produksi minyak sawit yang berkelanjutan.
Dalam jangka pendek, Indonesia harus meningkatkan produksi dalam negeri dengan meningkatkan produktivitas, melakukan perluasan areal di lahan terlantar, dan menggunakan sistem penanganan limbah ramah lingkungan. Dalam jangka panjang, Indonesia juga harus mengembangkan sektor hilir dari minyak sawit. Salah satu faktor paling dominan adalah kebijakan pemerintah. Pemerintah diharapkan mampu mengeluarkan kebijakan yang mendukung peningkataan produktivitas agar menjamin produksi minyak sawit yang berkelanjutan tanpa adanya efek negatif yang timbul dilingkup sosial budaya dan lingkungan. Di Indonesia dimana sistem sertifikasi Roundtable Sustainable Palm Oil (RSPO) untuk produksi minyak sawit berkelanjutan telah diadopsi, diharapkan penanaman secara bertahap akan bergeser dari kawasan hutan dengan nilai konservasi tinggi ke lahan pertanian yang sudah ada atau lahan rusak. Sertifikasi RSPO hadir sebagai keharusan untuk memenuhi standar yang diinginkan oleh konsumen agar produk minyak sawit dari Indonesia memiliki daya saing di pasar internasional. Sebagai negara penghasil minyak sawit terbesar di dunia, pemerintah Indonesia merasa perlu untuk mengatur dan menjaga keberlanjutan produksi minyak sawit agar tetap bertahan dalam perdagangan global yang lebih kompetitif. Arus perubahan perekonomian dunia yang terus berkembang tentu saja harus dicermati sebagai salah satu bahan analisis perencanaan untuk penentuan kebijakan pembangunan perkebunan dimasa yang akan datang. Salah satu kebijakan baru yang dikeluarkan pemerintah sebagai respon dari tuntutan perdagangan global untuk minyak sawit adalah Pedoman Perkebunan Kelapa Sawit Berkelanjutan Indonesia (Indonesian Sustainable Palm Oil/ISPO). ISPO
merupakan kumpulan peraturan pemerintah dari berbagai institusi pemerintahan yang menyangkut aspek hukum, ekonomi, lingkungan dan sosial budaya sebagaimana diatur peraturan perundangan yang berlaku serta sanksi bagi mereka yang melanggar (www.ispoorg.or.id). Sertifikasi ISPO bersifat wajib dimiliki oleh perkebunan kelapa sawit di Indonesia. Sebagai peraturan yang baru dikeluarkan pada bulan Maret 2011, tentu saja masih diperlukan sosialisasi dan penyesuaian pelaksanaan di lapangan. Penelitian ilmiah tentang ISPO sebelumnya, menghasilkan beberapa faktor sukses dan faktor kritis dalam pelaksanaannya. Beberapa faktor yang dibahas menunjukkan bahwa kunci sukses dalam pelaksanaan untuk meningkatan sektor minyak kelapa sawit berkelanjutan adalah sukar apabila lingkungan kebijakan dan peraturan itu lemah serta tidak adanya saling mendukung dari seluruh pemangku kepentingan (Harsono, 2011). Daya dukung dari pemangku kepentingan tersebut dapat diberikan secara maksimal apabila kebijakan yang ada saling mendukung untuk kemajuan bersama. Untuk mengetahui apakah kebijakan yang telah diatur dalam ISPO telah memenuhi kebutuhan untuk meningkatkan produksi minyak sawit secara berkelanjutan, maka dilakukan penelitian analisis kebijakan yang akan mengkomparasi peraturan yang tertuang dalam ISPO dengan peraturan terkait yang ada di Kementerian lain seperti Kementerian Kehutanan, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kementerian Perdagangan. 1.2. Rumusan Masalah Sejarah, potensi dan peluang pembangunan kelapa sawit mengindikasikan bahwa kelapa sawit mempunyai prospek positif ke depan, khususnya terkait dengan nilai tambah dan daya saing. Namun demikian meskipun Indonesia menjadi produsen minyak kelapa
sawit terbesar di dunia, tetapi produktivitas tanaman kelapa sawit di Indonesia masih sangat rendah. Saat ini rata-rata produktivitas minyak kelapa sawit Indonesia hanya sebesar 3,7 ton per hektar per tahun. Angka ini lebih rendah dari potensi produksi minyak sawit yang bisa mencapai 7 ton per hektar per tahun. Selain itu kelapa sawit juga menghadapi berbagai isu terkait dengan masalah teknologi, ekonomi, sosial, lingkungan, dan tata kelola. Masalah-masalah tersebut perlu diatasi agar pembangunan kelapa sawit yang berkelanjutan dapat terwujud sehingga tidak mendistorsi daya saing produk-produk kelapa sawit Indonesia di pasar dunia. Adanya ketidak jelasan kebijakan yang dibuat oleh pemerintah tidak jarang menjadi penyebab konflik laten yang dapat mempengaruhi penurunan produktivitas minyak sawit secara nasional. Kebijakan-kebijakan tersebut tercantum dalam Peraturan Perundangan, Keputusan Presiden, Instruksi Presiden, Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri, Keputusan Menteri dari beberapa instansi pemerintahan seperti Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kementerian Perdagangan. Dalam kebijakan yang ada, terdapat hal-hal yang saling bertolak belakang atau tidak sinkron antar kebijakan tersebut. Selain itu peraturan baru tentang pedoman perkebunan kelapa sawit berkelanjutan di Indonesia (Indonesian Sustainable Palm Oil /ISPO) patut dilihat apakah sudah sejalan dengan peraturan yang ada di kementeriankementerian terkait. Pemerintah Indonesia dalam hal ini menekankan kepada para pelaku usaha kelapa sawit untuk mengacu kepada ISPO. Aturan ISPO wajib (mandatory) bagi seluruh pelaku usaha kelapa sawit dan diharapkan ketentuan ini dapat meningkatkan pengembangan produksi minyak sawit yang berkelanjutan. ISPO telah ditetapkan pada bulan Maret 2011
oleh Menteri Pertanian. Landasan peraturan yang terdapat dalam ISPO merangkum beberapa peraturan yang telah ditetapkan dari berbagai kementerian terkait. Penelitian sebelumnya menunjukkan bahwa kunci sukses dalam pelaksanaan ISPO untuk meningkatan sektor minyak kelapa sawit berkelanjutan adalah sukar apabila lingkungan kebijakan dan peraturan itu lemah serta tidak adanya saling mendukung dari seluruh stakeholder. Titik-titik kritis yang ditemukan dalam penelitian tersebut yaitu inklusifitas dan transparansi, kualitas prinsip dan kriteria ISPO serta pelaksanaan yang rendah (Harsono, 2011). Dari kondisi yang ada, penelitian analisis kebijakan terhadap peningkatan produksi minyak sawit yang berkelanjutan ini perlu dilakukan untuk menghasilkan rumusan strategi dan rekomendasi kebijakan yang mendukung peningkatan produksi minyak sawit yang berkelanjutan di Indonesia. Beberapa pertanyaan untuk mendukung penelitian ini adalah : 1. Bagaimana implementasi peraturan pemerintah dalam meningkatkan produksi minyak sawit yang berkelanjutan; 2. Apa dampak peraturan pemerintah tentang pengembangan minyak sawit terhadap aspek ekonomi, lingkungan, sosial dan budaya masyarakat. 1.3. Tujuan Penelitian Tujuan utama dari penelitian ini adalah untuk menganalisa kebijakan, dan mengkomparasi kebijakan pemerintah tentang industri perkebunan minyak sawit antara empat kementerian yaitu Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kementerian Perdagangan serta merumuskan strategi kebijakan
atau rekomendasi untuk lebih mengoptimalkan pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut. Selain itu penelitian ini dapat mengetahui hal-hal sebagai berikut : 1. Mengidentifikasi dampak kebijakan pemerintah dalam peningkatan produksi minyak sawit yang berkelanjutan; 2. Menganalisa pengaruh kebijakan tentang minyak sawit terhadap aspek ekonomi, lingkungan, sosial dan budaya masyarakat; 3. Memberikan rekomendasi kebijakan untuk meningkatkan produksi minyak sawit yang berkelanjutan. 1.4. Ruang Lingkup Penelitian ini dilakukan pada empat kementerian yang terkait dengan kebijakan minyak sawit di Indonesia yaitu Kementerian Pertanian, Kementerian Kehutanan, Kementerian Lingkungan Hidup dan Kementerian Perdagangan. Ruang lingkup penelitian ini adalah menganalisa kebijakan dari ke empat kementerian tersebut yang berkaitan dengan pengembangan industri minyak sawit di Indonesia sebagai acuan peraturan untuk meningkatkan produksi minyak sawit yang berkelanjutan. Rangkaian pengkajian dimulai dari analisa faktor-faktor sukses ISPO yang dihasilkan dari penelitian sebelumnya. Berdasarkan faktor- faktor sukses tersebut akan dicari kendala atau permasalahan yang akan dihadapi dalam pelaksanaan ISPO dimasa yang akan datang. Permasalahan yang akan diketahui menghambat perkembangan produksi minyak sawit dengan pengambilan data dari para pemangku kepentingan yang terdiri dari berbagai sumber seperti dewan ahli, akademisi, pelaku industri, pemerintah dan organisasi
masyarakat yang fokus terhadap industri minyak sawit. Sementara dari data yang terkumpul akan diolah menjadi informasi dengan metodologi yang mampu dijadikan sebagai rekomendasi perbaikan kebijakan dimasa yang akan datang. 1.5. Manfaat Penelitian Penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai berikut : 1. Sebagai kontribusi masukan atau rekomendasi terhadap kebijakan pemerintah tentang minyak sawit agar terjalin sinergi yang optimal antar kementerian terkait; 2. Sebagai bahan bacaan ilmiah tentang pentingnya sinkronisasi peraturan pemerintah antar kementerian untuk mengoptimalisasi capaian target.
Untuk Selengkapnya Tersedia di Perpustakaan MB-IPB