BADAN SUPERVISI BANK INDONESIA

BADAN SUPERVISI BANK INDONESIA Badan baru yang membantu Komisi XI DPR-RI dalam melaksanakan fungsi pengawasan di bidang tertentu terhadap Bank Indonesia Oleh : Agus Santoso, SH, LL.M 1 dan Hernowo Koentoadji, SH 2 PENDAHULUAN Pemilihan anggota Badan Supervisi Bank Indonesia (BSBI) sebagai pengejawantahan amanat dari Pasal 58A UU No. 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia sebagaimana telah diubah dengan UU No. 3 Tahun 2004 (UU Bank Indonesia) baru saja dilaksanakan oleh Komisi XI DPR RI melalui proses fit and proper test yang berlangsung selama 2 (dua) hari pada tanggal 22 dan 23 Juni 2005. Dari 10 (sepuluh) nama yang dicalonkan oleh Presiden, DPR telah memilih 5 (lima) anggota BSBI yang akan menjabat selama 3 (tiga) tahun. Para anggota BSBI-pun telah memilih Prof. Dr. Sutan Remy Sjahdeini, S.H sebagai Ketuanya LATAR BELAKANG PEMIKIRAN PEMBENTUKAN BADAN SUPERVISI BANK INDONESIA Wacana pembentukan BSBI digulirkan pada tahun 2001 atau sekitar 2 (dua) tahun kemudian sejak berlakunya UU Bank Indonesia No. 23 Tahun 1999. Wacana ini berkembang dari rekomendasi Tim Panel yang dibentuk oleh pemerintah untuk melakukan kajian berkenaan dengan proses amandemen atas UU Bank Indonesia. 3 Dalam pertimbangan terkait dengan usulan perlunya dibentuk BSBI antara lain mengemuka mengenai perlunya menjaga kepercayaan publik terhadap konsep indepedensi bank sentral sebagaimana yang dianut dalam UU Bank Indonesia. Tim Panel berpendapat bahwa agar independensi Bank Indonesia dapat diimplementasikan secara kredibel, maka aspek transparansi dan akuntabilitas Bank Indonesia kepada masyarakat perlu dipertegas pengaturannya. Transparansi kepada publik diperlukan agar masyarakat dapat memperoleh informasi bahwa Bank Indonesia dikelola secara baik dan secara objektif dapat menjaga 1 Analis Hukum Eksekutif, Direktorat Hukum, Bank Indonesia. 2 Analis Hukum, Direktorat Hukum, Bank Indonesia. 3 Tim Panel beranggotakan 4 (empat) orang yang terdiri dari mantan Gubernur Bank Sentral Selandia Baru (Donald Brash), mantan Gubernur Bank Sentral Chile (Roberto Zahler), Dr. Boediono dan Prof. Dr Sutan Remy Sjahdeini, S.H. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 1 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

independensinya, sedangkan aspek akuntabilitas kepada masyarakat antara lain diwujudkan dari adanya kewajiban Bank Indonesia untuk memberikan penjelasan tentang kebijakannya melalui laporan reguler kepada parlemen dan penjelasan kepada masyarakat. Untuk mewujudkan pemikiran tersebut, maka Tim Panel mengusulkan agar di dalam proses penataan kelembagaan kebanksentralan dibentuk suatu badan yang dapat membantu tugas parlemen dalam melaksanakan fungsi pengawasan terhadap bank sentral. BSBI sebagai badan yang membantu Komisi XI DPR-RI Dengan disahkannya amandemen UU No. 23 Tahun 1999 menjadi UU No. 3 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia pada tanggal 15 Januari 2004, maka diamanatkanlah pembentukan Badan Supervisi Bank Indonesia. Rumusan Pasal 58A UU tersebut tidak persis sama dengan rekomendasi Tim Panel sebagaimana diuraikan di atas. Dari rumusan pasal dan penjelasannya dapat diketahui bahwa tujuan pembentukan badan baru ini adalah untuk membantu DPR dalam melaksanakan fungsi pengawasan di bidang tertentu terhadap Bank Indonesia dalam upaya meningkatkan akuntabilitas, independensi, transparansi, dan kredibilitas Bank Indonesia. Mengenai pengertian dari pengawasan di bidang tertentu, penjelasan pasal ini merincinya secara jelas, yaitu bahwa BSBI ditugaskan untuk melakukan 3 (tiga) tugas telaahan, yakni: (a) menelaah laporan keuangan tahunan Bank Indonesia; (b) menelaah anggaran operasional dan investasi Bank Indonesia; dan (c) menelaah prosedur pengambilan keputusan kegiatan operasional di luar kebijakan moneter dan pengelolaan asset Bank Indonesia. Hasil telaahan tersebut selanjutnya disampaikan oleh BSBI kepada DPR dan tidak boleh langsung disampaikan kepada publik. Hal ini mengingat bahwa BSBI adalah badan yang oleh UU tugasnya adalah sebagai pembantu DPR, sedangkan fungsi pengawasan terhadap Bank Indonesia, berdasarkan Pasal 58 UUBI, adalah merupakan kewenangan DPR. Oleh karena itu, keberadaan BSBI tidak boleh menjadikan kewenangan DPR dalam menjalankan fungsi pengawasannya terhadap Bank Indonesia menjadi berkurang. Dari obyek penelaahan yang menjadi tugas BSBI, dan dikaitkan dengan akuntabilitas BI kepada DPR, kewajiban BI untuk menyampaikan laporan kepada DPR untuk kemudian dievaluasi oleh DPR 4, terlihat bahwa 4 Lihat Pasal 58 UUBI BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 2 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

pembentukan BSBI diharapkan dapat memperkuat fungsi pengawasan DPR terhadap kegiatan operasional dan investasi BI. Dalam kaitannya dengan tugas Bank Indonesia dalam menetapkan dan melaksanakan kebijakan moneter, perbankan dan sistem pembayaran, eksistensi badan ini tidak mengurangi independensi Bank Indonesia. Hal ini mengingat dalam melaksanakan tugasnya itu, BSBI tidak boleh mencampuri dan tidak menilai kebijakan BI (di bidang sistem pembayaran, pengaturan dan pengawasan bank, serta bidangbidang yang merupakan penetapan dan pelaksanaan kebijakan moneter), serta tidak mengevaluasi kinerja Dewan Gubernur. 5 Selanjutnya, terkait dengan struktur hubungan kerja dan tanggung jawab BSBI dengan DPR, pembentukan badan ini dimaksudkan untuk secara lebih spesifik, dengan profesionalisme para anggotanya, membantu tugas Komisi yang membidangi Bank Indonesia (dalam hal ini untuk periode DPR 2004-2009, adalah Komisi XI DPR). 5 Lihat juga Pasal 4 Ayat (2) dan Pasal 9 UUBI. Pasal 4 Ayat (2). Bank Indonesia adalah lembaga negara yang independen dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, bebas dari campur tangan Pemerintah dan/atau pihak lain, kecuali untuk hal-hal yang secara tegas diatur dalam Undangundang ini. Pasal 9. (1) Pihak lain dilarang melakukan segala bentuk campur tangan terhadap pelaksanaan tugas Bank Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8. (2) Bank Indonesia wajib menolak dan atau mengabaikan segala bentuk campur tangan dari pihak mana pun dalam rangka pelaksanaan tugasnya. Sebagaimana diketahui, dalam pelaksanaan tugasnya sehari-hari, DPR dibagi dalam beberapa Komisi, dan Komisi yang membidangi Bank Indonesia adalah Komisi XI. Dengan demikian, dalam prakteknya, tugas BSBI pada waktunya adalah membantu tugas Komisi XI DPR. Mengenai hal ini anggota Komisi XI DPR RI, Drajad Wibowo berpendapat bahwa BSBI merupakan semacam konsultan plus untuk DPR karena telaahantelahaannya tidak boleh disampaikan kepada publik. 6 Apabila dibandingkan dengan UU Bank Indonesia yang lama, yaitu UU No.13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral yang tidak menganut konsep independensi bank sentral 7,. Kedudukan BSBI ini sangat berbeda dengan kedudukan 2 (dua) badan yang ada pada tatanan kelembagaan pada waktu itu. Pertama, Komisaris Pemerintah sebagaimana yang pernah diatur dalam Pasal 22 sd 24 UU No.13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, karena Komisaris Pemerintah bertanggung jawab kepada Presiden dan tugasnya adalah mengawasi Bank Indonesia selaku perusahaan. Dalam kedudukannya yang demikian itu, Komisaris Pemerintah mempunyai hubungan kerja yang bersifat langsung dengan 6 Daily Investor Indonesia, tanggal 23 Juli 2005 7 Di dalam undang-undang ini Bank Indonesia didudukkan sebagai pembantu pemerintah, sebagaimana dapat dilihat dari rumusan Pasal 7: Tugas Pokok bank adalah membantu pemerintah. Pasal 17 Presiden dapat memberhentikan Gubernur dan Direktur-Direktur meskipun masa jabatan yang bersangkutan belum berakhir BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 3 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

Bank Indonesia, sedangkan dalam hal kedudukan BSBI, BSBI tidak mempunyai hubungan kerja langsung dengan Bank Indonesia, melainkan dengan DPR. Dalam konteks ini, dalam hal BSBI mempunyai keperluan untuk berhubungan langsung dengan Bank Indonesia, maka tentunya badan ini terlebih dahulu harus memperoleh penugasan dari DPR. Selain itu, BSBI juga berbeda dari Dewan Moneter sebagaimana pernah diatur dalam Pasal 8 sd 14 UU No. 13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, mengingat Dewan Moneter yang beranggotakan menteri-menteri yang membidangi keuangan dan perekonomian serta Gubernur Bank Indonesia bertugas membantu pemerintah dalam merencanakan dan menetapkan kebijakan moneter, sedangkan kedudukan BSBI adalah sebagai pembantu DPR untuk menelaah laporan/ prosedur yang terkait dengan kegiatan/ anggaran operasional BI, di luar kebijakan di bidang moneter, perbankan, dan sistem pembayaran. Dari perbandingan dengan pengaturan tatanan kelembagaan dalam UU yang lama tersebut, yaitu UU No.13 Tahun 1968 tentang Bank Sentral, dapat diketahui bahwa kedudukan BSBI tidak berada dalam struktur organisasi Bank Indonesia dan pembentukan BSBI tidak dimaksudkan untuk dapat mencampuri tugas dan wewenang Bank Indonesia sehari-hari, serta tidak dimaksudkan pula untuk mengurangi independensi Bank Indonesia dalam pelaksanaan tugasnya. Sesuai dengan maksud pembentuk undang-undang, penambahan BSBI dalam penataan kelembagaan, adalah untuk memperkuat fungsi pengawasan DPR terhadap Bank Indonesia di bidang tertentu dalam rangka untuk meningkatkan akuntabilitas, independensi, transparansi, dan kredibilitas Bank Indonesia. Untuk kelancaran pelaksanaan tugas BSBI dan terkait pula dengan teknis penyediaan anggaran operasional BSBI, maka pada BI ditunjuk suatu satuan kerja penghubung yang menjembatani antara kewenangan persetujuan anggaran operasional BSBI yang ada pada DPR dengan teknis penyediaan anggaran operasional BSBI oleh BI. TUGAS BSBI Sebagai pedoman BSBI dalam melaksanakan tugasnya selaku badan yang membantu Komisi XI DPR, Pasal 58A secara tegas menguraikan tentang tugas yang harus dijalankan oleh BSBI dan pembatasan mengenai hal-hal yang tidak boleh dilakukan oleh BSBI. Pengaturan UU yang jelas seperti ini tentu sangat diperlukan untuk mengoptimalkan fokus kerja BSBI. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 4 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

Selain itu, pengaturan tentang apa yang harus diperbuat (do s) BSBI dan apa yang tidak boleh diperbuat (dont s) BSBI ini menggambarkan secara tegas pula bahwa penambahan badan baru dalam tatanan hubungan antara DPR dengan Bank Indonesia tidak mengubah keyakinan pembentuk undang-undang tentang diperlukannya bank sentral yang independen untuk menjaga kestabilan moneter. Sesuai dengan amanat Pasal 58 A UUBI, tugas BSBI dalam rangka membantu DPR dalam melaksanakan fungsi pengawasan di bidang tertentu terhadap Bank Indonesia adalah melakukan telaahan atas : a. laporan keuangan tahunan BI; b. anggaran operasional dan investasi BI; c. prosedur pengambilan keputusan kegiatan operasional di luar kebijakan moneter dan pengelolaan asset BI. Hasil telaahan yang dilakukan oleh BSBI tersebut selanjutnya disampaikan kepada DPR sebagai masukan bagi DPR dalam rangka menjalankan fungsi pengawasannya terhadap Bank Indonesia. Selain menyebutkan secara eksplisit tentang tiga tugas yang diamanatkan UUBI, Pasal 58A juga menegaskan bahwa hubungan kerja BSBI adalah kepada DPR dan tidak ada garis hubungan kerja secara langsung dengan Bank Indonesia. Berhubung dengan itu, UU memberikan batasan bahwa BSBI: a. Tidak melakukan penilaian terhadap kinerja Dewan Gubernur; b. Tidak ikut mengambil keputusan serta tidak ikut serta memberikan penilaian terhadap kebijakan di bidang sistem pembayaran, pengaturan dan pengawasan bank serta bidang-bidang yang merupakan penetapan dan pelaksanaan kebijakan moneter. c. Tidak dapat menghadiri Rapat Dewan Gubernur; d. Tidak dapat mencampuri dan menilai kinerja Bank Indonesia; e. Tidak dapat mengevaluasi kinerja Dewan Gubernur; f. Tidak dapat menyatakan pendapat untuk mewakili Bank Indonesia; dan g. Tidak dapat menyampaikan informasi yang terkait dengan pelaksanaan tugasnya langsung kepada publik. Mengenai rincian lingkup tugas BSBI dan batasan yang dituangkan UU ini, pakar ekonomi Univesitas Gadjah Mada Sri Adiningsih berpendapat bahwa format yang ada sudah tepat karena BSBI memang tidak boleh memiliki BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 5 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

kewenangan yang besar. 8 BSBI dibentuk bukan untuk menilai seluruh aspek kegiatan Bank Indonesia tetapi untuk membantu sebagian tugas Komisi XI DPR dalam melaksanakan pengawasan di bidang tertentu saja terhadap Bank Indonesia. Dalam konteks lingkup tugas BSBI tersebut kiranya patut dibahas pula bahwa dalam melaksanakan kewenangan dan tugasnya tersebut, BSBI tidak mempunyai kewenangan sebagai badan pemeriksa (auditor) terhadap Bank Indonesia, sehingga kewenangan BSBI sangat berbeda dari dan tidak dapat disetarakan dengan kewenangan yang diberikan UU kepada Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagaimana diatur dalam Pasal 59 dan 61 UUBI. Berdasarkan Pasal 59 UUBI, BPK dapat melakukan pemeriksaan khusus terhadap Bank Indonesia atas permintaan DPR apabila diperlukan. Dalam penjelasan pasal ini dapat diketahui bahwa DPR akan meminta BPK untuk melakukan pemeriksaan khusus terhadap Bank Indonesia apabila DPR ingin mengetahui lebih dalam mengenai suatu permasalahan atau suatu kegiatan tertentu yang berkaitan dengan pengelolaan keuangan dan pelaksanaan anggaran oleh Bank Indonesia. Selanjutnya, Pasal 61 UUBI mengatur mengenai kewajiban Bank Indonesia untuk menyampaikan laporan keuangan tahunan Bank Indonesia, kewajiban pemeriksaan BPK terhadap laporan 8 Harian Sinar Harapan, 23 Juli 2005 keuangan Bank Indonesia, dan kewajiban BPK untuk menyampaikan laporan hasil pemeriksaannya kepada DPR. ANGGOTA BSBI Sebagai badan yang diharapkan dapat membantu tugas Komisi XI DPR secara maksimal dalam pengawasan di bidang tertentu terhadap Bank Indonesia, tentu saja kompetensi dan profesionalisme anggota BSBI menjadi faktor yang signifikan. Sebagaimana diatur dalam Pasal 58 A ayat (2), BSBI terdiri dari 5 (lima) anggota yang terdiri dari seorang Ketua merangkap anggota dan 4 (empat) orang anggota yang dipilih oleh DPR dan diangkat oleh Presiden. Anggota BSBI tersebut diusulkan oleh Presiden sekurangkurangnya 10 (sepuluh) orang. Keanggotan BSBI dipilih dari orangorang yang memenuhi persyaratan tertentu, yaitu mempunyai intergritas, moralitas, kemampuan/ kapabilitas/keahlian, profesionalisme dan berpengalaman di bidang ekonomi, keuangan, perbankan atau hukum. Masa jabatan anggota BSBI adalah selama 3 (tiga) tahun dan dapat dipilih kembali untuk satu kali masa jabatan berikutnya. Dengan demikian, seseorang hanya dapat menjabat sebagai anggota BSBI selama 2 (dua) kali atau 6 (enam) tahun. Berkaitan dengan proses pemilihan anggota BSBI, pada tanggal 28 BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 6 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

Maret 2005, Presiden menyampaikan 10 (sepuluh) nama calon anggota BSBI kepada DPR RI untuk dilakukan pemilihan melalui fit and proper test. Dari 10 (sepuluh) orang yang dicalonkan tersebut yaitu Sutan Remy Sjahdeini, Bambang Triaji, John A Prasetyo, Zaki Baridwan, Armida S Alisjahbana, Romli Atmasasmita, Widigdo Sukarman, Anny Ratnawati, Marsuki dan Noke Kiroya, kesemuanya dinyatakan memenuhi kriteria/persyaratan calon anggota BSBI sebagaima diatur dalam Pasal 58 A ayat (3). Proses fit and proper test untuk memilih anggota BSBI telah dilaksanakan oleh Komisi XI DPR RI pada tanggal 22 dan 23 Juni 2005. Dalam proses fit and proper test tersebut, yang diwarnai dengan pengunduran diri salah seorang calon yaitu, John A. Prasetyo, para calon diminta untuk memaparkan pandangan-pandangannya mengenai tugas BSBI dalam membantu Komisi XI DPR dalam tugas pengawasan terhadap Bank Indonesia. Dari sepuluh calon dimaksud, telah terpilih 5 (lima) orang anggota BSBI yaitu Romli Atmasasmita, Marsuki, Widigdo Sukarman, Sutan Remy Sjahdeini dan Anny Ratnawati, untuk masa jabatan selama 3 (tiga) tahun. Selanjutnya, memenuhi ketentuan undang-undang bahwa Ketua BSBI dipilih dari dan oleh anggota BSBI, maka para anggota BSBI telah melaksanakan proses pemilihan Ketua dan dari proses tersebut telah terpilih Sutan Remy Sjahdeini sebagai Ketua BSBI. Selanjutnya, sesuai dengan Pasal 58 A ayat (2), anggota BSBI terpilih tersebut akan diangkat oleh Presiden. Terkait dengan akan segera bekerjanya BSBI, dalam rangka optimalisasi kinerja kiranya DPR patut memikirkan mengenai perlunya pengaturan atau kode etik bagi anggota BSBI dalam hal yang bersangkutan memiliki jabatan rangkap yang potensial memiliki conflict of interest dengan tugasnya selaku anggota BSBI misalnya selaku pemegang saham pengendali pada bank umum, BPR, lembaga keuangan bukan bank serta perusahaan penyedia barang dan jasa untuk kebutuhan Bank Indonesia atau pengurus pada bank umum, BPR dan lembaga keuangan bukan bank, perusahaan penyedia barang dan jasa untuk kebutuhan Bank Indonesia dan perusahaan terafiliasi dengan Bank Indonesia. Selain itu kiranya perlu pula dipikirkan adanya pengaturan yang memberikan kewenangan kepada DPR untuk dapat memberhentikan anggota BSBI dalam masa jabatannya dalam hal yang bersangkutan melakukan perbuatan tercela atau berhalangan tetap. Kedua hal ini penting untuk dikemukakan mengingat UU tidak mengaturnya. HARAPAN TERHADAP BSBI Dalam Pasal 58 A ayat (4) UUBI diatur pula mengenai anggaran dan tempat berkantornya BSBI. UU BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 7 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

mengatur bahwa seluruh biaya BSBI dibebankan pada anggaran operasional Bank Indonesia. Selanjutnya, pada Penjelasan ayat (5), disebutkan bahwa BSBI bertempat yang disediakan oleh Bank Indonesia. Berkenaan dengan pengaturan tersebut, terdapat kesangsian dari sementara kalangan terhadap kinerja BSBI dalam melaksanakan tugasnya membantu Komisi XI DPR dalam pelaksanaan tugas pengawasan terhadap Bank Indonesia. Mengenai hal ini Sri Adiningsih berpendapat, Semua amat tergantung oleh intergritas dan moralitas anggota BSBI. 9 Terlepas dari kesangsian itu, pada dasarnya pengaturan UU yang menyatakan bahwa seluruh biaya BSBI dibebankan pada anggaran operasional Bank Indonesia dan kantor BSBI disediakan oleh Bank Indonesia, tidak dapat diartikan bahwa Bank Indonesia memiliki kewenangan untuk menetapkan jumlah anggaran dan fasilitas bagi keperluan operasional BSBI. Dengan mengingat bahwa BSBI adalah pembantu DPR, maka kewenangan untuk menetapkan besarnya jumlah anggaran dan fasilitas BSBI adalah sepenuhnya merupakan kewenangan DPR, dan dalam melaksanakan kewenangannya itu, DPR perlu memperhatikan pula kemampuan keuangan Bank Indonesia. Dengan mekanisme seperti ini, diharapkan integritas BSBI akan tetap terjaga. Akhirnya, berkenaan dengan penataan kelembagaan ini, masyarakat, sebagaimana halnya pembentuk undang-undang, tentu berharap agar BSBI dapat menjalankan tugasnya sebagaimana yang diamanatkan UU yaitu badan yang membantu Komisi XI dalam melaksanakan fungsi pengawasan di bidang-bidang tertentu terhadap Bank Indonesia dalam rangka mengupayakan peningkatan akuntabilitas, independensi, transparansi, dan kredibilitas Bank Indonesia. 9 Harian Sinar Harapan, tanggal 23 Juli 2005. BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 8 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005

BULETIN HUKUM PERBANKAN DAN KEBANKSENTRALAN 9 Volume 3, Nomor 2, Agustus 2005