BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Penelitian Penetapan Undang-Undang No. 22 tahun 1999 dan Undang-Undang No. 25 tahun 1999 oleh pemerintah, mengenai Pemerintahan Daerah dan Perimbangan. Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, berimplikasi pada tuntutan otonomi yang lebih luas dan akuntabilitas publik yang nyata yang harus diberikan kepada pemerintah daerah. (Halim, 2007). Selanjutnya, undang-undang ini diganti dan disempurnakan dengan Undang-Undang No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Kemudian Undang-undang tersebut telah berubah menjadi akuntabilitas atau pertanggungjawaban pemerintah daerah berdasarkan pertanggungjawaban vertikal (Kepada pemerintah pusat) ke pertanggungjawaban horizontal (Kepada masyarakat melalui DPRD). Proses perencanaan pada organisasi sektor publik terbagi menjadi beberapa tahapan, salah satunya penganggaran. Penganggaran merupakan proses untuk menyiapkan anggaran, Tahapan penganggaran begitu penting karena anggaran yang tidak efektif dan tidak berorientasi pada kinerja dapat menggagalkan perencanaan yang telah disusun. Pengukuran kinerja secara berkelanjutan akan memberikan umpan balik, sehingga upaya perbaikan secara terus menerus akan mencapai keberhasilan di masa mendatang (Bastian, 2006:275). 1
2 Anggaran merupakan alat untuk mencegah informasi asimetri dan perilaku disfungsional berdasarkan agen atau pemerintah daerah serta merupakan proses akuntabilitas publik (Bastian, 2001). Menurut Mardiasmo (2009:75) anggaran telah mengalami perkembangan dari waktu ke waktu dimulai dari anggaran tradisional (konvensional) hingga anggaran dengan pendekatan baru (new public management). Reformasi anggaran sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sektor publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik, misalnya adalah teknik anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting), Zero Based Budgeting (ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS). Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut: komprehensif/komparatif, terintegrasi dan lintas departemen, proses pengambilan keputusan yang rasional, berjangka panjang, spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas, analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost), berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input dan daya pengawasan kinerja (Mardiasmo, 2009:76-89). Anggaran berbasis kinerja sekarang ini berada dalam sistem anggaran new public management (Mardiasmo, 2009). Anggaran berbasis kinerja merupakan sebuah sistem perencanaan program yang akan dilakukan pemerintah dengan menetapkan tolak ukur kinerja sebagai pembanding dalam mencapai tujuan.
3 Anggaran berbasis kinerja ini disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam sistem anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan publik (Mardiasmo, 2002:84). Melalui reformasi anggaran yang sudah dilakukan oleh pemerintah mengakibatkan tuntutan agar terwujud pemerintah yang amanah dan didukung oleh instansi pemerintah yang efektif, efisien, profesional dan akuntabel, serta mampu memberikan pelayanan prima dalam peroses penyusunan APBD sehingga dapat menciptakan transparansi dan meningkatkan kinerja aparatur pemerintah (Mardiasmo, 2009). Ketentuan penerapan anggaran berbasis kinerja telah dinyatakan dalam Permendagri No. 13 tahun 2006 dan diubah lagi dengan Permendagri No. 59 tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah. Didalam peraturan ini disebutkan tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA-SKPD). Dengan disusunya RKA-SKPD berarti telah terpenuhi kebutuhan tentang anggaran berbasis kinerja dan akuntabilitas. Dimana anggaran berbasis kinerja menuntut adanya output optimal atau pengeluaran yang dialokasikan sehingga setiap pengeluaran harus berorientasi atau bersifat ekonomis, efisien dan efektif. Kemudian melalui penerapan anggaran berbasis kinerja tersebut, Instansi dituntut untuk membuat standar kinerja pada setiap anggaran kegiatan sehingga jelas tindakan apa yang akan dilakukan, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berupa hasil yang diperoleh (Mardiasmo, 2006).
4 Anggaran pada instansi pemerintah selain berfungsi sebagai alat perencanaan dan alat pengendalian juga berfungsi sebagai instrumen akuntabilitas publik atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik sebagai alat akuntabilitas publik, Penggunaan anggaran harus dapat dipertanggungjawabkan dengan menggunakan hasil berdasarkan dipergunakannya dana publik tersebut. Sehingga pada akhirnya dapat diperoleh gambaran mengenai kinerja instansi yang bersangkutan dalam penggunaan dana publik dan bisa dipertanggungjawabkan melalui media pelaporan yang dilaksanakan dalam waktu satu tahun anggaran (Mardiasmo, 2009:12). Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja dan aktivitas. Anggaran berisi estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi di masa yang akan datang (Mardiasmo, 2005:62). Sementara itu Mustopadidjaja (2002) menjelaskan bahwa untuk organisasi pemerintahan, kinerja pemerintahan yang baik (good government performance) bukan saja memerlukan kebijakan yang baik (good policy), tetapi juga sistem dan proses pelaksanaan kebijakan yang baik (good policy implementation system and process); dan kedua hal terakhir itu memerlukan sistem administrasi pemerintahan negara yang baik (good publik administration system) yang
5 mensyaratkan adanya sumberdaya manusia yang baik dan diindahkannya prinsip "the right men and women and the right places". Kebijakan yang baik tidak akan menghasilkan kinerja yang baik apabila sistem dan proses pelaksanaannya tidak baik, dan keseluruhan itu juga tergantung pada kompetensi sumberdaya manusianya yang berperan dalam sistem dan proses kebijakan. Keberhasilan sebuah organisasi tidak dapat diukur semata mata dari pespektif keuangan. Surplus atau defisit dalam laporan keuangan tidak dapat menjadi tolak ukur keberhasilan. Karena sifat dasarnya yang tidak mencari profit, keberhasilan sebuah organisasi sektor publik juga harus diukur dari kinerjanya (Mardiasmo, 2004). Hakikat pengawasan adalah mencegah sedini mungkin terjadinya penyimpangan, pemborosan, penyelewengan, hambatan, kesalahan, dan kegagalan dalam mencapai tujuan dan pelaksanaan tugas tugas organisasi. Menurut Hery (2014:11) pengawasan intern adalah seperangkat kebijakan dan prosedur untuk melindungi aset atau kekayaan perusahaan/organisasi dari segala bentuk tindakan penyalahgunaan, menjamin tersedianya informasi akuntansi perusahaan yang akurat, serta memastikan bahwa semua ketentuan (peraturan) hukum/undang-undang serta kebijakan manajemen telah dipatuhi atau dijalankan sebagaimana mestinya oleh seluruh karyawan perusahaan/organisasi. Semakin kompleks permasalahan yang dihadapi organisasi pemerintah, maka keberadaan lembaga-lembaga pengawasan semakin diperlukan. Penerapan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah menuntut masing-masing daerah untuk mempersiapkan sumber daya manusia yang baik, sumber keuangan yang cukup
6 serta sarana dan prasarana yang memadai dalam pelaksanaanya. Faktor keuangan merupakan aspek utama yang dititikberatkan dalam pelaksanaan otonomi daerah, karena pada hakikatnya otonomi daerah menuntut usaha pemerintah daerah untuk secara mandiri membiayai pengeluaran-pengeluarannya sehubungan dengan program- program yang dilaksanakan oleh pemerintah suatu daerah (Paonganan, 2011). Oleh karena itu, kinerja aparatur pada Dinas Pendapatan Pengelolaan Keuangan dan Aset Daerah berperan sangat penting terhadap pelaksanaan otonomi daerah. Beberapa tahun ini aparatur pemerintah pusat maupun pemerintah daerah tengah mendapat sorotan jika dibandingkan dengan tahun-tahun sebelumnya, terutama pada pendekatan anggaran berbasis kinerja yang dilakukan pemerintah karena sebagian besar dibiayai oleh dana publik dan marak terjadi tindak korupsi dan pemborosan pengelolaan keuangan baik dilevel pusat maupun daerah. Belum optimalnya pencapaian kinerja disebabkan oleh beberapa masalah seperti pengawasan internal pada instansi yang masih lemah, kemudian perencanaan kinerja dan penganggaran masih belum dilaksanakan dengan baik sehingga masih dilakukan penyesuaian (revisi) yang berdampak pada keterlambatan dalam penyerapan anggaran, masih terbatasnya jumlah dan kapasitas sumber daya manusia (SDM) untuk mendukung pelaksanaan kegiatan, dan sarana prasarana untuk mendukung pelaksanaan kegiatan belum terpenuhi seluruhnya. Berikut gambaran mengenai Laporan Target dan Realisasi Pendapatan Pajak Hotel, Pajak Restoran, Pajak Reklame dan Target dan Realisasi Pajak Galian Golongan C Pemkab. Bandung Barat Tahun Anggaran 2012-2015 dapat
7 dilihat pada tabel dibawah ini : Tabel 1.1 Laporan Target dan Realisasi Pendapatan Pajak Hotel, Pajak Restoran dan Pajak Reklame Kabupaten Bandung Barat Tahun 2012-2015 (dalam jutaan rupiah) Pajak Hotel Pajak Restoran Pajak Reklame Tahun Target Realisasi Target Realisasi Target Realisasi 2012 3.700 4.126 3.575 4.055 1.530 1.131 2013 4.650 6.356 5.412 5.619 1.570 1.328 2014 6.530 6.622 7.020 7.025 1.300 1.472 2015 7.700 9.237 10.500 12.167 1.432 1.723 (Sumber: DPPKAD Kab. Bandung Barat) Tabel 1.2 Target dan Realisasi Pajak Galian Golongan C Kabupaten Bandung Barat Tahun 2012-2015 Tahun Target Pendapatan Realisasi Pendapatan Persentase (%) 2012 670.000.000 584.125.157 87,18 2013 669.500.000 627.193.277 93,68 2014 8.000.000.000 1.153.240.000 14,41 2015 4.000.000.000 3.791.485.000 94,78 (Sumber: DPPKAD Kab. Bandung Barat) Berdasarkan tabel diatas mengenai Laporan Target dan Realisasi Pendapatan Pajak yang diperoleh dari Pemkab. Bandung Barat Tahun Anggaran 2012-2015 dapat diketahui bahwa target pendapatan pada Pajak Reklame pada tahun 2012-2014 dan Pajak Galian Golongan C pada tahun 2012-2015 tidak tercapai dengan optimal.
8 Berdasarkan paparan diatas mengindikasikan bahwa pengawasan internal yang lemah dan anggaran berbasis kinerja yang tidak sesuai orientasi akan mengakibatkan kinerja aparatur menjadi tidak optimal. Hal ini juga sesuai dengan pendapat Agustinus (2012) yang menyatakan adanya pengawasan memungkinkan pelaksanaan anggaran berbasis kinerja dapat diamati dan dikelola kesesuaiannya dengan rencana dalam rangka pencapaian tujuan fungsi pengawasan yang diarahkan pada: peningkatan kinerja organisasi; pemberian opini atas kinerja organisasi; dan pemberian rekomendasi kepada manajemen untuk melakukan koreksi atas masalah pencapaian kinerja yang ada akan memberikan nilai tambah bagi peningkatan kinerja penyelenggara. Berdasarkan uraian di atas, maka penulis tertarik melakukan analisis dan penelitian dalam skripsi dengan judul Pengaruh Anggaran Berbasis Kinerja dan Pengawasan Internal Terhadap Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah (Studi kasus pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat) 1.2 Identifikasi Masalah Dengan memperhatikan latar belakang yang telah dikemukakan di atas, maka perlu adanya batasan ruang lingkup untuk mempermudah pembahasan. Dalam penelitian ini, penulis membuat batasan ruang lingkup atau merumuskannya sebagai berikut: 1. Seberapa besar pengaruh anggaran berbasis kinerja terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat
9 2. Seberapa besar pengaruh pengawasan internal terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat 3. Seberapa besar pengaruh anggaran berbasis kinerja dan pengawasan internal terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat 1.3 Tujuan Penelitian Berdasarkan identifikasi masalah diatas, maka penelitian ini memiliki tujuan sebagai berikut: 1. Untuk mengetahui seberapa besar pengaruh anggaran berbasis kinerja terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat 2. Untuk mengetahui seberapa besar pengaruh pengawasan internal terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat 3. Untuk mengetahui seberapa besar pengaruh anggaran berbasis kinerja dan pengawasan internal terhadap kinerja aparatur pemerintah daerah pada Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Aset Daerah Kabupaten Bandung Barat 1.4 Kegunaan Penelitian Penelitian ini mempunyai dua manfaat, yaitu secara praktis dan teoritis yang akan dijelaskan sebagai berikut :
10 1. Bagi Penulis a. Sebagai suatu pengalaman yang berharga karena penulis dapat memperoleh gambaran secara langsung mengenai teori-teori tentang anggaran berbasis kinerja, pengawasan internal dan kinerja aparatur. b. Sebagai suatu sarana untuk menambah wawasan keilmuan, khususnya dalam menambah pengetahuan untuk menyikapi isu-isu kekinian dalam pengembangan akuntansi itu sendiri. 2. Bagi Instansi Hasil penelitian ini diharapkan menjadi masukan yang berguna dan pertimbangan yang bermanfaat bagi pihak Instansi terkait untuk lebih mengetahui bagaimana pelaksanaan anggaran berbasis kinerja dan pengawasan internal dalam meningkatkan kinerja para pegawai/pejabat yang ada di lingkungan instansi pemerintahan. 3. Bagi Pembaca Bagi pembaca pada umumnya diharapkan dapat dijadikan sumber pengetahuan dan sumber pemikiran yang bermanfaat dalam membangun bangsa ini lebih baik lagi untuk kedepannya melalui ilmu akuntansi. 1.5 Lokasi dan Waktu Penelitian Dalam penelitian ini penulis akan melakukan penelitian di Dinas Pendapatan dan Pengelolaan Keuangan Daerah Kabupaten Bandung Barat yang beralamat di Jl. Raya Gadobangkong No.94, Ngamprah, Kabupaten Bandung Barat. Untuk memperoleh data yang diperlukan sesuai dengan objek
11 yang akan diteliti, maka penulis melaksanakan penelitian pada waktu yang telah ditentukan oleh instansi tersebut. Tabel 1.3 Waktu Penelitian Bulan Kegiatan Prediksi Data Oktober Desember Maret 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 Pemilihan Judul dan Pengumpulan Data Pengajuan Proposal Bimbingan Bab I Bimbingan dan melanjutkan Bab II Bimbingan Bab III Melanjutkan Bab IV mengolah data Revisi Bab IV melanjutkan Bab V Bab V Sidang