BAB 1 PENDAHULUAN. merupakan suatu hal yang harus diketahui oleh publik untuk dievaluasi, dikritik,

Transkripsi

1 1 BAB 1 PENDAHULUAN 1.1.Latar Belakang Anggaran merupakan suatu hal yang sangat penting dalam suatu organisasi. Pada organisasi privat atau swasta, anggaran merupakan suatu hal yang sangat dirahasiakan, sedangkan untuk organisasi sektor publik anggaran merupakan suatu hal yang harus diketahui oleh publik untuk dievaluasi, dikritik, dan diberi masukan dalam rangka meningkatkan kinerja instansi pemerintah. Anggaran banyak yang pada akhir periode terdapat kelebihan anggaran maupun kekurangan anggaran pada penerapannya sehingga dibutuhkan metode pelaksanaan yang pas mengenai penerapan sistem anggaran supaya tidak menjadikan anggaran yang disusun tersebut terdapat kekurangan maupun kelebihan anggaran pada akhir periode (Bastian, 2006) Penganggaran di Indonesia mengalami beberapa kali perubahan mulai dari sistem anggaran tradisional menjadi sistem anggaran PPBS. Sebelum berlakunya Pemendagri nomor 13 tahun 2006, Indonesia menerapkan sistem anggaran yang berbasis pengeluaran dan pendapatan atau disebut sistem anggaran tradisional. Sistem anggaran ini digunakan disemua pemerintah daerah di Indonesia, anggaran ini sangat sederhana sehingga mudah dalam proses penyusunannya. Sistem anggaran tradisional tersebut mulai diganti dengan sistem anggaran PPBS sebagaimana dijelaskan dalam Pemendagri nomor 13 tahun 2006 dan masih digunakan sebagai pedoman penyusunan APBD saat ini (Sunardi, 2017).

2 2 Dengan menerapkan sistem anggaran tradisional maka akan mengalami kesulitan dalam mengukur kinerja pemerintah daerah, karena output yang dihasilkan dari sistem anggaran tradisional kurang bisa diukur dan sistem anggaran tradisional ini kurang bisa sebagai acuan dalam menetapkan sistem anggaran periode berikutnya, sistem anggaran tradisional yang ada di Indonesia ini berlaku sampai diterbitkan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 (Sunardi, 2017). Berdasarkan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 pasal 22 berbunyi struktur APBD terdiri atas pendapatan daerah, belanja daerah, pembiayaan daerah, untuk klasifikasi dari struktur APBD tersebut dijelaskan dalam Pemendagri nomor 13 tahun 2006 pasal 24 yaitu: a. Pendapatan daerah meliputi urusan pemerintah daerah, organisasi kelompok, jenis, obyek pendapatan. b. Belanja daerah meliputi urusan pemerintah daerah, organisasi, program, kegiatan, kelompok, jenis, obyek dan rincian obyek belanja. c. Pembiayaan daerah meliputi urusan pemerintah daerah, organisasi, program, kegiatan, kelompok, jenis, obyek dan rincian obyek pembiayaan. Berikut ini data pemerintah daerah yang sudah menerapkan sistem anggaran berdasarkan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 : 1. Kabupaten Klaten (Ppid.klatenkab.go.id) 2. Kota Bandung (Ppid.bandung.go.id) 3. Kabupaten Purworejo (Purworejokab.go.id) 4. Kabupaten Blora (Blorakab.go.id) 5. Kabupaten Karawang (Karawangkab.go.id)

3 3 6. Kabupaten Bojonegoro (Kanalbojonegoro.com) 7. Kabupaten Tegal (keuangandaerah.tegalkab.go.id) Dari perubahan tersebut, penelitian ini meneliti bagaimana pengaruh sistem anggaran tradisional yang ditetapkan sebelum diberlakukan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 dan meneliti pengaruh sistem anggaran PPBS setelah diberlakukan Pemendagri nomor 13 tahun Anggaran pada dasarnya merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial. Lingkup sektor publik di Indonesia mengenal Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (RAPBN) di tingkat pusat maupun RAPBD di tingkat daerah. Pada pasal 1 UU 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, APBD diartikan sebagai rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Rancangan tersebut memuat pos-pos pendapatan dan belanja yang menjadi sasaran atau target yang hendak dicapai selama satu tahun. Laporan Realisasi Anggaran merupakan bagian dari Laporan Keuangan Pemerintah Daerah seperti yang disyaratkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 tentang Standard Akuntansi Pemerintah. Secara operasional, Menteri Dalam Negeri telah menindaklanjutinya dengan mengeluarkan Kepmendagri Nomor 13 tahun 2005 tentang Pedoman Pengelolaan Keuangan Daerah sehingga setiap Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dapat meningkatkan kualitas pengelolaan dan transparansi laporan keuangan (Memesah, 1995).

4 4 Penyusunan anggaran di publik merupakan suatu proses yang cukup rumit. Hal tersebut berbeda dengan penganggaran pada sektor privat. Anggaran pada sektor privat merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik. Sebaliknya pada sektor publik, anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik dan didiskusikan untuk mendapat masukan. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dari uang publik. Dalam pelaksanaannya, perubahan-perubahan atas rencana anggaran yang telah ditetapkan sebelumnya lazim dilakukan. Praktik yang berlaku adalah Anggaran Murni dan Anggaran Perubahan. Anggaran murni adalah anggaran awal seperti termaktub dalam RAPBD. Anggaran Perubahan adalah anggaran yang ditetapkan setelah RAPBD berjalan. Selisih besaran antara realisasi dengan anggaran yang ditetapkan ini menjadi perhatian utama (Mardiasmo, 2005). Undang-Undang nomor 22 tahun 1999 yang mengatur mengenai otonomi daerah di Indonesia dan sekarang berubah menjadi undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah dan undang-undang nomor 25 tahun 1999 dan sekarang berubah menjadi undang-undang nomor 33 tentang perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dengan sistem pemerintahan desentralisasi sudah mulai efektif dilaksanakan sejak 1 Januari Undang-undang tersebut merupakan kebijakan yang dipandang sangat demokratis dan menggambarkan serta memenuhi aspek desentralisasi pemerintah yang sesungguhnya. Pertimbangan mendasar terselenggaranya otonomi daerah adalah perkembangan kondisi di dalam negeri yang mengindikasikan bahwa semangkin maraknya

5 5 globalisasi yang menuntut daya saing tiap negara, termaksuk daya saing pemerintah daerahnya. Daya saing pemerintah ini diharapkan akan tercapai melalui peningkatan kemandirian pemerintah daerah. Selanjutnya peningkatan kemandirian pemerintah daerah tersebut diharapkan dapat diraih melalui otonomi daerah (Halim, 2002). Secara teknis, perkiraan keadaan yang akan terjadi di masa mendatang menjadi pertimbangan penting dalam penyusunan anggaran. Keadaan internal yang berada di bawah kendali semestinya bisa diakomodasikan dengan baik. Persoalan yang muncul adalah perubahan-perubahan eksternal yang berada di luar kendali sehingga sulit diperkirakan. Kemampuan melihat jauh ke depan semacam ini yang akan menentukan ketepatan anggaran dengan realisasinya. Selisih antara anggaran dengan realisasinya menjadi indikator keberhasilan penyusunan anggaran. Sebagai konsekuensinya, penyusun cenderung selalu bersikap mencari aman dengan menetapkan anggaran pada angka yang relatif rendah dengan harapan agar dapat dengan mudah dicapai realisasinya. Dalam pemahaman akuntansi, masalah selisih anggaran ini erat berkaitan dengan besaran kandungan informasi laporan keuangan. Besaran (kebergunaan) kandungan informasi dapat diketahui dengan mengamati apakah informasi akuntansi memiliki kandungan informasi. Kandungan informasi tersebut sekaligus menunjukkan keberlakuan teori komparatif. Teori komparatif menyatakan bahwa daerah yang miskin cenderung untuk menetapkan anggaran pendapatan yang terlalu tinggi (overestimate revenue) dibandingkan dengan

6 6 daerah yang relatif lebih kaya. Sebaliknya, (underestimate spending) anggaran belanja ditetapkan terlalu rendah (Halim, 2002). Anggaran bagi sektor publik adalah alat untuk mencapai tujuan dalam rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat yang tujuannya adalah untuk meningkatkan pelayanan publik dan kesejahteraan masyarakat. Perencanaan dan penganggaran merupakan proses yang terintegrasi, karena output dari perencanaan adalah penganggaran. Anggaran sektor publik harus dapat merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat, serta dapat menentukan penerimaan dan pengeluaran pemerintah pusat atau pemerintah daerah (Halim & Muhamad, 2014). Pengelolaan pemerintah daerah yang berakuntabilitas memiliki kaitan dengan anggaran pemerintah daerah. Anggaran di pemerintahan sangat penting, karena berhubungan dengan fungsi dari pemerintah untuk memberikan pelayanan kepada masyarakat. Akuntabilitas melalui anggaran meliputi penyusunan anggaran sampai dengan pelaporan anggaran (Lesmana, 2014). Akuntabilitas kinerja merupakan salah satu kata kunci bagi terwujudnya good governance dalam pengelolaan organisasi publik. Jadi, tidak salah jika siklus akuntansi sektor publik diakhiri dengan proses pertanggungjawaban publik. Proses inilah yang menentukan penilaian keberhasilan sebuah organisasi publik dalam mencapai tujuannya. Dewasa ini, akuntabilitas kinerja telah menjadi salah satu item yang tercantum didalam dasar hukum atau aturan organisasi. Karenanya, organisasi diwajibkan secara hukum untuk memenuhi akuntabilitas organisasinya dengan kinerja yang diperolehnya. Kinerja organisasi dapat diraih dengan

7 7 mengefektifkan dan mengefisienkan hasil dari proses organisasi, yakni perencanaan, penganggaran, realisasi anggaran, pengadaan barang dan jasa, pelaporan keuangan, audit serta pertanggungjawaban publik (Bastian, 2006). Oleh karena itulah diperlukan suatu laporan keuangan yang handal dan dapat dipercaya agar dapat menggambarkan sumber daya keuangan daerah berikut dengan analisis prestasi pengelolaan sumber daya keuangan daerah itu sendiri Hal tersebut sesuai dengan ciri penting dari suatu daerah otonomi yang mampu menyelenggarakan otonomi daerahnya yaitu terletak pada strategi sumber daya manusia (SDM) dan kemampuan di bidang keuangan daerah (Bastian, 2006). Anggaran dibedakan menjadi 3 yaitu anggaran tradisional, anggaran kinerja, dan anggaran PPBS (Planning Programing Budgeting System), namun anggaran kinerja ini merupakan tahapan untuk mencapai sistem anggaran PPBS (Melkers & Willoughby, 1998). Antara ketiga sistem anggaran tersebut terdapat peraturan-peraturan yang mengatur penyusunannya diantarannya : 1. Anggaran tradisional Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara berkembang dengan tujuan utama adalah pada pengawasan dan pertanggungjawaban terpusat. Terdapat 2 ciri dari pendekatan ini yaitu penyusunan di dasarkan atas pendekatan incrementalism dan struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-time (Lewis 1988). Incrementalism merupakan sutau pendekatan yang hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan

8 8 besarnya penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam (Mardiasmo, 2002). Line Time budget didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Sifat ini tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya tidak relevan. Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-time dilandasi alasan adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran. 2. Anggaran kinerja Sistem penganggaran ini dapat ditempatkan di antara TBS dan Perencanaan, Pemrograman, Penganggaran System (PPBS). PBS juga merupakan pedoman untuk PPBS menjadi dikembangkan. Kebutuhan di sektor publik untuk membentuk pemerintahan dan komunikasi di dalam suatu organisasi dan di antara departemen lain menyebabkan PBS untuk dikembangkan, sistem anggaran ini membutuhkan pengukuran hasil dan dampak (Melkers & Willoughby, 1998). 3. Anggaran PPBS PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.ppbs adalah salah satu model penganggaran yang ditujukan untuk membantu manajemen pemerintah dalam membuat keputusan alokasi sumber

9 9 daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas jumlahnya. Dalam keadaaan tersebut pemerintah dihadapkan pada pilihan alternatif keputusan yang memberikan manfaat paling besar dalam pencapaian tujuan organisasi secara keseluruhan. PPBS memberikan rerangka untuk membuat pilihan tersebut (Mardiasmo, 2002). Berdasarkan pada latar belakang pergantian sistem anggaran tradisional yang diberlakukan sebelum ditetapkan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 yang mengatur pengelolaan APBD diubah menjadi sistem anggaran PPBS setelah diberlakukan Pemendagri nomor 13 tahun 2006 tentang pedoman penyusunan APBD yang diuraikan diatas, maka peneliti mengadakan penelitian yang berjudul PENGARUH SISTEM ANGGARAN TERHADAP PENERAPANNYA PADA SEKTOR PUBLIK.

10 Rumusan masalah Berdasarkan latar belakang yang dikemukakan di atas, maka rumusan masalah penelitian ini adalah: 1. Apakah sistem anggaran (Tradisional dan PPBS Planning Programming Budgeting System ) berpengaruh positif terhadap sektor publik? 1.3. Batasan Masalah Batasan masalah dalam penelitian ini bertujuan untuk membatasi cakupan penelitian, yaitu: 1. Penelitian menggunakan sistem anggaran sebagai variabel independen sedangkan variabel dependen penerapannya disektor publik Tujuan penelitian Penelitian ini diharapkan menguji secara eksperimen : 1. Untuk mengetahui pengaruh sistem anggaran (Tradisional dan PPBS Planning Programming Budgeting System terhadap penerapannya disektor publik.) 1.5. Manfaat penilitian Penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat bagi penulis itu sendiri maupun bagi semua pihak yang membutuhkan yaitu : 1. Bagi pemerintah disektor publik Penelitian ini sebagai bahan referensi untuk masukan dan informasi bagi pemerintah disektor publik mengenai pengaruh sistem anggaran ( Tradisional dan PPBS Planning Programming Budgeting System ) terhadap penerapannya disektor publik dan bagaimana antara kedua itu yang paling cocok jika diterapkan

11 11 disektor publik, sehingga pelaku penyusun anggaran disektor publik akan dengan mudah menentukan sistem anggaran yang akan dipakai. 2. Bagi penulis Manfaat penelitian ini bagi penulis yaitu untuk mengembangkan, menerapkan, dan memperdalam kemampuan yang didapat selama menempuh pendidikan. 3. Bagi penelitian selanjutnya Hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai sumber referensi dan literatur bagi penelitian selanjutya mengenai pembahasan yang berkaitan dengan pengaruh sistem anggaran (Tradisional dan PPBS Planning Programming Budgeting System.