BAB I PENDAHULUAN 1.1.Latar Belakang

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1.Latar Belakang Reformasi dalam bidang pengelolaan keuangan Negara khususnya dalam sistem perencanaan dan penganggaran telah banyak membawa perubahan yang sangat mendasar dalam pelaksanaannya. Sistem perencanaan dan penganggaran sektor publik di Indonesia mengalami perubahan dengan diberlakukannya UU Nomor 25 tahun 2004 dan UU Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara. UU Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Nasional menjabarkan perencanaan nasional dan UU Nomor 17 tahun 2003, menjelaskan tentang perubahan sistem anggaran dari Sistem Anggaran Tradisional menjadi Sistem Anggaran Berbasis Kinerja (Performance Based Budgeting). Sejak berlakunya UU Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan negara, dokumen perencanaan tidak lagi terbatas hanya sebagai dokumen perencanaan belanja, melainkan juga sebagai dokumen perencanaan yang komprehensif yang menguraikan rencana pendapatan, pembiayaan, dan belanja. Selain itu, konsekuensi logis pelaksanaan otonomi daerah berdasarkan UU Nomor 32 tahun 2004 dan UU Nomor 33 Tahun 2004 menyebabkan perubahan dalam manajemen keuangan daerah. Perubahan tersebut antara lain adalah perlunya reformasi anggaran. Reformasi anggaran meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan dan pertanggungjawaban anggaran. Reformasi keuangan negara sesuai Undang-Undang tersebut, menuntut perlunya perbaikan sistem maupun prosedur keuangan terutama yang terkait dengan aspek anggaran, akuntansi dan pemeriksaan. Hal ini dimaksudkan agar pengelolaan anggaran yang dilakukan sesuai prinsip-prinsip anggaran yang efisien, efektif, transparan serta akuntabel. Anggaran daerah merupakan rencana keuangan yang menjadi dasar dalam pelaksanaan pelayanan publik. Di Indonesia, dokumen anggaran daerah disebut Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD), baik untuk provinsi maupun kabupaten dan kota. Penyusunan APBD diawali dengan membuat kesepakatan antara eksekutif dan legislatif tentang kebijakan umum APBD dan Prioritas dan 1

2 Plafon Anggaran yang akan menjadi pedoman untuk penyusunan anggaran pendapatan dan belanja. Eksekutif membuat rancangan APBD sesuai dengan Kebijakan Umum APBD dan Prioritas dan Plafon Anggaran yang kemudian diserahkan kepada legislative untuk dipelajari dan dibahas bersama-sama sebelum ditetapkan sebagai Peraturan Daerah (Perda). Pembiayaan penyelenggaran pemerintahan berdasarkan asas desentralisasi di lakukan atas beban APBD. Dalam rangka penyelenggaran pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat berdasarkan asas desentralisasi, kepada daerah diberi kewenangan untuk memungut pajak/retribusi dan mengelola Sumber Daya Alam. Sumber dana bagi daerah terdiri dari Pendapatan Asli Daerah, Dana Perimbangan (DBH, DAU, dan DAK) dan Pinjaman Daerah, Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan. Tiga sumber pertama langsung dikelola oleh Pemerintah Daerah melalui APBD, sedangkan yang lain dikelola oleh Pemerintah Pusat melalui kerja sama dengan Pemerintah Daerah (Halim, 2009). Pengeluaran Pemerintah merupakan salah satu instrumen utama kebijakan dalam upaya peningkatan pelayanan umum dan kesejahteraan masyarakat di daerah. Oleh karena itu Pemerintah Daerah dan DPRD harus berupaya secara nyata dan terstruktur untuk menghasilkan APBD yang betul-betul mencerminkan kebutuhan riil masyarakat di daerah sesuai dengan potensi masing-masing. Untuk melihat apakah daerah telah siap secara finansial untuk menyongsong otonomi daerah, antara lain adalah dengan melihat apakah sumber-sumber penerimaan APBD nya mampu menutup anggaran belanja daerah yang bersangkutan. Di samping itu anggaran belanja pembangunan yang dialokasikan pada program proyek yang langsung menyentuh sektor ekonomi produktif masyarakat akan dapat meningkatkan perekonomian masyarakat (Uppal,1986). Sejalan dengan itu, dalam kerangka otonomi daerah, Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah membuka peluang bagi daerah untuk mengembangkan dan membangun daerahnya sesuai dengan kebutuhan dan prioritas masing-masing. Kedua undangundang ini membawa konsekuensi bagi daerah dalam bentuk pertanggungjawaban 2

3 atas pengalokasian dana yang dimiliki dengan cara yang efektif dan efisien. Pengalokasian dana yang efektif mengandung arti bahwa setiap pengeluaran yang dilakukan pemerintah mengarah pada pencapaian sasaran dan tujuan stratejik yang dimuat dalam dokumen perencanaan stratejik daerah. Sedangkan, pengalokasian dana ang efisien mengandung arti bahwa pencapaian sasaran dan tujuan stratejik tersebut telah menggunakan sumber daya yang paling minimal dengan tetap mempertahankan tingkat kualitas yang direncanakan. Pengalokasian pengeluaran yang efektif dan efisien tersebut dapat diwujudkan dengan penerapan performancebased budgeting dalam penyusunan anggaran pemerintah daerah. Di Indonesia, berbagai peraturan dan pedoman telah diterbitkan terkait dengan penerapan penganggaran berbasis kinerja pada pemerintah daerah. Termasuk yang diatur dalamnya adalah pencantuman indikator kinerja dalam dokumen-dokumen perencanaan dan penganggaran serta penggunaan indikator kinerja tersebut dalam proses penyusunan anggaran pemerintah. Dokumendokumen tersebut meliputi Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Kebijakan Umum Anggaran (KUA) serta Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) pada tingkat pemerintah daerah (provinsi/kabupaten/kota). Sedangkan, pada tingkat satuan kerja pemerintah daerah (SKPD) meliputi Rencana Stratejik (Renstra) SKPD, Rencana Kerja (Renja) SKPD dan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) SKPD. Keselarasan antar dokumen-dokumen perencanaan dapat dilihat dari keselarasan indikator kinerja yang terdapat dalam dokumen-dokumen tersebut. Pada SKPD, indikator kinerja yang dimuat dalam Renja SKPD haruslah mendukung pencapaian indikator kinerja yang termuat dalam Renstra SKPD. Dan selanjutnya, indikator kinerja Renja SKPD harus didukung oleh indikator kinerja yang dimuat dalam RKA SKPD. Adanya keselarasan indikator kinerja ini secara logis akan dapat mengaitkan tujuan-tujuan yang hendak dicapai yang dicantumkan dalam dokumen perencanaan strategis (Renstra SKPD) dengan kegiatan-kegiatan operasional yang dilaksanakan SKPD. Secara garis besar manajemen keuangan daerah terbagi menjadi dua bagian, yaitu manajemen penerimaan daerah dan manajemen pengeluaran 3

4 daerah. Evaluasi terhadap pengelolaan keuangan daerah dan pembiayaan pembangunan daerah memiliki implikasi yang sangat luas. Kedua komponen tersebut akan sangat menentukan kedudukan suatu pemerintah daerah dalam pelaksanaan otonomi daerah. Dalam konteks pelaksanaan otonomi daerah selain kewenangan dalam perencanaan pembangunan di daerah juga dari sisi anggaran, pelaksanaan anggaran diupayakan mengikuti kaidah reformasi anggaran yang mengalami perubahan dari traditional budget ke performance budget. Traditional budget didominasi oleh penyusunan anggaran yang bersifat line item dan incrementalism, yaitu proses penyusunan anggaran yang hanya mendasarkan pada besarnya realisasi anggaran tahun sebelumnya, konsekuensinya tidak ada perubahan mendasar pada anggaran baru. Hal ini seringkali bertentangan dengan kebutuhan riil dan kepentingan masyarakat. Dengan basis seperti ini, APBD masih terlalu berat menahan arahan, batasan, serta orientasi sub ordinasi karena kepentingan. Sedangkan Performance budget pada dasarnya adalah sistem penyusunan dan pengelolaan anggaran daerah yang berorientasi pada pencapaian hasil atau kinerja. Kinerja tersebut harus mencerminkan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik. Prinsip-prinsip yang mendasari pengelolaan keuangan daerah tersebut adalah transparansi, akuntabilitas dan value for money. Transparansi adalah keterbukaan dalam proses perencanaan, penyusunan, dan pelaksanaan anggaran daerah. Transparansi memberikan arti bahwa anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat terutama pemenuhan kebutuhan hidup masyarakat. Akuntabilitas adalah prinsip pertanggungjawaban publik yang berarti bahwa proses penganggaran di mulai dari perencanaan, penyusunan, dan pelaksanaan harus benar-benar dapat dilaporkan dan dipertanggungjawabkan pada DPRD dan masyarakat. Value for money berarti diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran yaitu ekonomi, efisiensi dan efektivitas. Berdasarkan data perkembangan pendapatan sesuai dengan komponen pendapatan di Kabupaten Fakfak tahun menunjukkan bahwa struktur anggaran pendapatan dan belanja daerah Kabupaten Fakfak terdiri dari Dana DAU, Dana DAK, dana otonomi 4

5 khusus dimana jumlah dana DAU masih mendominasi sedangkan pendapatan asli daerah yang diperoleh melalui pajak daerah, retribusi daerah, bagian laba usaha daerah serta lain-lain pendapatan yang sah memiliki angka yang masih sangat rendah. Hal ini menunjukkan bahwa ketergantungan kepada pemerintah pusat masih sangat besar dan hal tersebut sekaligus menunjukkan belum optimalnya peran pemerintah daerah dalam meningkatkan kemampuan pembiayaan sesuai dengan prinsip otonomi daerah. Untuk mengukur seberapa jauh efektifitas pendapatan daerah yang mengambarkan kemampuan pemerintah daerah dalam merealisasikan target pendapatan daerah yang telah ditetapkan berdasarkan potensi riil dapat dikemukakan pada tabel berikut : Tabel 1.1 Perkembangan Pendapatan Sesuai Dengan Komponen Pendapatan Di Kabupaten Fakfak Tahun Tahun Target (Rp) Realisasi(Rp) % Rata-rata Sumber: Dinas Pengelolahan Keuangan Daerah dan Asset, 2011 Berdasarkan data tersebut, menunjukkan bahwa kemampuan daerah dalam menjalankan kinerjanya dikategorikan efektif apabila rasio yang dicapai 100 % sehingga semakin tinggi rasio mengambarkan kemampuan daerah yang semakin baik. Data tersebut diatas m09mberikan informasi bahwa rasio yang dicapai selama 5 (lima) tahun rata-rata mencapai % yang berarti pula kemampuan Pemerintah daerah Kabupaten Fakfak dalam menjalankan tugas dikategorikan efektif. Namun terjadi penurunan kinerja pada tahun Hal ini membuat peneliti termotivasi untuk melakukan analisis penerapan Performance Based Budgeting dalam hal kemampuan pemerintah daerah dalam melaksanakan penyusunan 5

6 RAPBD pada tahun 2010 sampai Berdasarkan uraian tersebut peneliti tertarik untuk malakukan penelitian berupa karya ilmiah dengan judul Analisis Penerapan Performance Based Budgeting pada Pemerintah Daerah Kabupaten Fakfak, Provinsi Papua Barat. 1.2.Rumusan Masalah Berdasarkan uraian yang telah dikemukakan sebelumnya, maka yang menjadi rumusan masalah dalam penulisan ini adalah: 1. Apakah penerapan penganggaran berbasis kinerja (performance based budgeting) pada pemerintah daerah Kabupaten Fakfak Provinsi Papua Barat telah berjalan sesuai dengan konsep penganggaran berbasis kinerja? 2. Faktor-faktor apa yang menyebabkan tidak maksimalnya penganggaran berbasis kinerja (performance based budgeting ) di Pemerintah Daerah Kabupaten Fakfak Provinsi Papua Barat? 1.3.Tujuan Penelitian Adapun tujuan penlitian ini adalah: 1. Menilai kesesuaian penerapan penganggaran berbasis kinerja pada pemerintah daerah Kabupaten Fakfak, Provinsi Papua dengan konsep penganggaran berbasis kinerja. 2. Mengidentifikasifaktor-faktor yang menghambat penganggaran berbasis kinerja di Pemerintah Daerah Kabupaten Fakfak, Provinsi Papua Barat. 1.4.Manfaat Penelitian 1. Bagi Pemerintah Kabupaten Fakfak Provinsi Papua Barat Sebagai input bagi pemerintah daerah kabupaten Fakfak dalam penerapan Performance BasedBudgeting. 2. Bagi pihak lain Untuk memberikan sumbangan pemikiran bagi pihak lain yang akan mendalami atau menelititentang penerapan Performance Based Budgeting atau sebagai perbandingan pada penelitian selanjutnya. 6