BAB I PENDAHULUAN. Kerentanan berkaitan erat dengan kesenjangan (inequality) yang dihasilkan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang. Bencana merupakan proses dinamis hasil kerja ancaman (hazards) terhadap komponen ekonomi, politik, dan ekologis yang disebut kerentanan. Kerentanan berkaitan erat dengan kesenjangan (inequality) yang dihasilkan dari proses pembangunan, sehingga pembangunan wajib mengintegrasikan faktor bencana demi keberlanjutannya. Manajemen pembangunan berkelanjutan perlu mengandalkan kebijakan dan praktik pengurangan risiko bencana secara berkelanjutan. Permasalahan penelitian merujuk pada pengalaman penanggulangan bencana yang diterapkan di berbagai daerah di Indonesia yang masih mengalami berbagai kendala, baik di tingkat pemerintah maupun masyarakat. Kendala di tingkat pemerintah terlihat pada lemahnya koordinasi antara pemerintah dan para pemangku kepentingan lainnya, baik dalam tahap pra bencana, pada saat terjadi bencana, maupun pada saat pasca bencana. Sementara itu di tingkat masyarakat, nampak bahwa kemampuan komunitas dalam penanggulangan bencana masih rendah. Hal ini dapat dilihat dari rendahnya pengetahuan masyarakat mengenai kebencananaan dan cara penanggulangan bencana yang dilakukan. Pedoman peningkatan kapasitas melalui pendidikan berbasis kearifan lokal dan partisipatif geografis belum sepenuhnya terlaksana karena berbagai faktor kendala, seperti anggaran, tumpang tin dih kegiatan, 1

2 kurangnya komitmen dan belum terdiseminasinya informasi secara menyeluruh. Peran pemerintah daerah dan para pemangku kepentingan lain dalam penanggulangan bencana yang belum optimal dipengaruhi oleh belum adanya landasan operasional penanggulangan bencana atau belum dipahami secara utuh dalam pelaksanaannya Hasil penelitian menunjukkan bahwa masyarakat memiliki peran yang maksimal dalam penanggulangan bencana dengan adanya dukungan penuh dari berbagai pihak terutama aparatur pemerintah. Namun demikian, belum dijumpai penelitian yang khusus melakukan penilaian terhadap kolaborasi antara pemerintah dan organisasi non pemerintah mendetail terkait kegiatan penanggulangan bencana, sehingga sangat penting untuk dilakukan. Pengalaman yang terjadi di Indonesia bahwa manajemen penanggulangan bencana dominan dilakukan dengan mekanisme eksternal secara parsial, yaitu penangulangan bencana yang dilakukan oleh pihak-pihak di luar komunitas masyarakat dan aparatur birokrasi dan tidak terintegrasi secara utuh. Peran Badan Penanggulangan Bencana Daerah selaku koordinator pelaksana kedaruratan belum sepenuhnya mendapat dukungan dari berbagai pihak karena kurangnya kapasitas yang ada. Hal ini tentunya mengakibatkan kurangnya sistematika pelaksanaan tugas pokok dan fungsi di setiap unit aparatur pemerintah dalam hal penanggulangan bencana. Upaya strategis di tingkat kelembagaan harus disinkronkan dengan upaya pengurangan risiko bencana yang disesuaikan dengan karakter dan kebutuhan lokal setempat. Model Pengurangan Risiko Bencana yang juga banyak 2

3 diterapkan antara lain desa tangguh bencana melalui pendekatan komunitas partisipatif (community based disaster risk management atau CBDRM) di tingkat lokal. Pemaduan pengurangan risiko bencana berbasis masyarakat ke dalam perencanaan pembangunan tidak dapat lepas dari peran aparatur birokrasi di semua tingkat. Hal ini mengilhami arti penting penguatan kapasitas di berbagai level termasuk pada jajaran aparat birokrasi dan kelembagaan yang diwakilinya. Meski kejadian bencana sering terjadi di Indonesia dengan korban yang tidak sedikit jumlahnya, namun hingga saat ini nampak belum terdapat sebuah sistem manajemen penanggulangan bencana yang efektif yang disiapkan oleh pemerintah sebagai sebuah bentuk fungsi perlindungan bagi warga. Kirschenbaum dalam bukunya Chaos Organization and Disaster Management (2004) menyatakan bahwa pengukuran keefektifan terhadap manajemen penanggulangan bencana dapat dilakukan dengan mengukur kinerja aktual dari pemenuhan tujuan manajemen penanggulangan bencana yang diarahkan untuk mencegah hilangnya korban jiwa dan kerugian material. Dengan demikian, maka keefektifan manajemen penanggulangan bencana dapat dilihat dari tersedia atau tidaknya (ketersediaan) upaya-upaya prevntif yang bersifat memberdayakan bagi warga untuk dapat melindungi diri dan mencegah kerugian materiil. Secara nyata indicator keefektifan dapat dilihat dari tersedia atau tidaknya panduan dan informasi yang dapat meningkatkan pengetahuan dan kesadaran berbagai stakeholder untuk paham akan bencana dan selalu siap dalam menanggulangi bencana dalam rangka mencegah dampak bencana 3

4 yang bersifat negatif. Apabila bersandar pada paparan tersebut maka penilaian tentang tidak efektifnya manajemen penanggulangan bencana di Indonesia tentu terasa tidaklah berlebihan. Berbagai permasalahan yang dialami pemerintah daerah dalam pelaksanaan penanggulangan bencana menjadi salah satu poin yang mendasari penelitian ini. Beberapa permasalahan yang terjadi di pemerintah daerah dapat dilihat dari tabel dibawah ini. Tabel 1 Permasalahan Pemerintah Daerah Dalam Pelaksanaan Manajemen Bencana Tahap Masalah Mitigasi 1. Kesadaran masyarakat rendah karena bencana dipandang sebagai act of god atau kehendak tuhan. 2. Rendahnya komitmen pemerintah (misalnya rendahnya prioritas dan rendahnya visibilitas dari tujuan pemerintah dalam menangani tugas-tugas rutin dan menolak inovasi), tekanan politik, kepemimpinan, organisasi, dan keuangan yang tidak efektif. Kesiapsiagaan 1. Sistem peringatan dini tidak memadai. 2. Keuangan. Respon 1. Komunikasi, terutama arus informasi antardinas/lembaga. 2. Sering ditemui kesulitan dalam koordinasi, baik secara horizontal atau vertikal. 3. Informasi publik, seperti sistem peringatan bencana, terbukti tidak memadai, laporan awal yang dikeluarkan media sering melebih-lebihkan tingkat bencana, meningkatkan isi pertanyaan tentang kesejahteraan penduduk setempat, dan beberapa korban melaporkan kesulitan yang dialami dalam menemukan anggota keluarga selama masa tanggap darurat. 4

5 4. Bantuan relawan: mereka yang tergabung dalam lembaga bantuan yang terorganisasi dapat menerima arahan yang lebih baik lagi dan terintegrasi secara lebih efektif dengan seluruh jaringan yang ada. Pemulihan 1. Kendala anggaran. 2. Kurangnya keahlian. 3. Perintah dan kontrol dari pemerintah pusat. Sumber: Dynes, et al.,1972;labadie,1948b;wolensky.,1990;wyner & Mann,1983(Dalam Kusumasari, 2014:66) Menyadari dengan Adanya berbagai permasalahan yang dialami Pemerintah daeerah dalam tahapan manajemen bencana, Pemerintah Daerah DIY berusaha melakukan kolaborasi dengan pihak lain, sesuai dengan amanat UU No 24 TAhun 2007 tentang Penanggulangan Bencana bahwa kegiatan penanggulangan bencana tidak hanya dilakukan oleh pemerintah saja. Maka dengan itu Pemerintah DIY berkolaborasi dengan Forum PRB DIY dalam upaya kegiatan pengurangan risiko bencana serta kegiatan penanggulangan bencana di DIY. Hingga saat ini aparatur pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta telah banyak melakukan kegiatan penanggulangan bencana dimulai dari langkah strategis hingga teknis. Salah satu upaya strategis adalah dengan menerbitkan beberapa peraturan perundangan pasca disahkannya Undangundang No. 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana antara lain: 1. Pergub DIY No.49/2011 tentang SOP Penanggulangan Bencana yang dalam salah satu bagiannya mengungkapkan bahwa tujuan dirumuskannya Satuan Organisasi Perangkat Daerah (SOP) 5

6 penanggulangan bencana adalah untuk memberikan kejelasan tugas, fungsi, dan peran masing-masing SOPD dalam rangka penanggulangan bencana secara terpadu. 2. Perda DIY No 8/2010 tentang Penanggulangan Bencana yang dalam salah satu bagiannya memuat tentang peran lembaga usaha, satuan pendidikan, organisasi kemasyarakatan, lembaga swadaya kemasyarakatan, lembaga swadaya masyarakat, media massa, lembaga internasional, dan lembaga asing non pemerintah dalam penanggulangan bencana. Selain peraturan kebijakan yang secara strategis telah menuangkan arti penting peningkatan kapasitas antar kelembagaan dalam penanggulangan bencana, Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta juga memiliki beberapa peraturan pendukung lainnya seperti: 1. Perda DIY 10 tahun 2010 tentang Organisasi dan Tata Kerja BPBD Provinsi DIY 2. Perka BNPB 03 tahun 2012 tentang Panduan Penilaian Kapasitas Daerah Dalam Penanggulangan Bencana 3. Perka BNPB 01 tahun 2012 tentang Pedoman umum Desa/Kelurahan Tangguh Bencana Forum Pengurangan Risiko Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta (Forum PRB DIY) adalah Forum adalah wadah yang menyatukan organisasi pemangku kepentingan (multy stakeholders) DI.Yogyakarta yang bergerak dalam mendukung upaya-upaya pengurangan risiko bencana (PRB) di wilayah DI.Yogyakarta. 6

7 Sebagai Platform Pengurangan Risiko Bencana di tingkat provinsi yang menyediakan mekanisme koordinasi untuk meningkatkan kolaborasi & koordinasi berbagai pemangku kepentingan dalam keberlanjutan aktivitas-aktivitas PRB melalui proses konsultatif dan partisipatif yang selaras dengan pelaksanaan kerangka kerja PRB sebagaimana ditetapkan kebijakan nasional. Sejalan dengan cita-cita nasional untuk menjadi komunitas yang tangguh terhadap bencana, Forum Pengurangan Risiko Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta melaksanakan misi yang diilhami oleh nilai-nilai kemanusiaan guna mewujudkan komunitas Daerah Istimewa Yogyakarta yang tangguh terhadap bencana. Berdasarkan keyakinan tersebut, Forum Pengurangan Risiko Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta memberikan kontribusi dalam pengurangan risiko bencana melalui advokasi, pengawasan, fasilitasi dan konsultasi yang memungkinkan terjadinya pengarusutamaan pengurangan risiko bencana bagi semua pemangku kepentingan menuju komunitas yang tanggap dan tahan bencana. Bentuk kerjasama yang terkoordinasi dengan baik antar berbagai lembaga pemerintah dan non pemerintah dalam situasi kesiapsiaagaan dalam manajemen penanggulangan bencana tentu saja akan menentukan performa yang diberikan pada saat penanganan bencana. FPRB adalah sebuah ruang administratif bagi seluruh unit-unit independen yang bernaung didalamnya. Masing-masing unit mengimplementasikan seluruh kegiatan yang telah disepakati bersama dalam forum. Seluruh unit yang tergabung dalam 8 klaster selanjutnya akan bekerja sesuai dengan peran dan kompetensinya masing-masing. Demi menunjang efektifitas dari seluruh kebijakan yang 7

8 dilaksanakan oleh masing-masing unit, pertukaran informasi serta sumber daya menjadi hal yang akan terus berlangsung. Berikut ini adalah Kegiatan FPRB terbagi menjadi dua sumber kegiatannya, yaitu kegiatan internal forum dan kegiatan eksternal forum. Adapun yang dimaksud dengan kegiatan internal forum adalah kegiatan yang dijalankan oleh anggota forum yang mana kegiatan tersebut berjalan dibawah naungan FPRB. Bentuk nyata kegiatan internal adalah penyusunan rencana strategis, rencana aksi daerah dan prosedur operasional lapangan dikala bencana telah berlangsung. Sedangkan yang dimaksud dengan kegiatan eksternal forum adalah kegiatan yang dijalankan oleh masing-masing stakeholder yang menjadi anggota forum, dan seluruh kegiatan yang mereka lakukan adalah kegiatan substansi pengarusutamaan kegiatan PRB baik di tingkat kabupaten maupun provinsi. Secara singkat, anggota forum adalah agen perubahan yan g membuka perspektif baru mengenai manajemen bencana dan bagaimana bencana yang terjadi menjadi sebuah tanggung jawab kolektif. Berikut ini adalah bentuk konkrit dari berbagai kegiatan yang dilakukan oleh FPRB. Seluruh kegiatannya dirinci dan di klasifikasikan menjadi tiga bagian, yaitu rencana penanggulangan Bencana, rencana mitigasi, dan rencana kontigensi. 8

9 Tabel 2 Berbagai kegiatan yang dilakukan Forum PRB NO Jenis Rencana Kegiatan 1 Rencana Penanggulangan Bencana 1. Memberi panduan tentang implementasi proyek, pemilihan dan komunikasi dengan berbagai stakeholder. 2. Membangun kesadaran dan dukungan untuk proyek diantara stakeholder dan masyarakat. 3. Sosialisasi kepada masyarakat mengenai posisi dari FPRB dalam kegiatan PRB. 4. Merancang dan menghasilkan dokumen mengenai dasar hukum, SOP mitigasi, Terms of reference dan pembagian cluster untuk masing-masing stakeholder. 2 Rencana Mitigasi 3 Rencana Kontingensi 1. PRB di sekolah-sekolah terutama untuk sekolah inklusi (home-schooling, pesantren dan yang setara). 2. Pembentukan guru tanggap bencana yang tersebar satu orang dalam setiap sekolah dan gugus. 3. Praktek simulasi rutin yang melibatkan masyarakat di daerah rawan dampak bencana. 1. Kajian mikro zoonasi untuk bencana gempa. 2. Mengawal SC-DRR UNDP dalam menyusun peta resiko yang akan disosialisasikan dan menjadi acuan umum untuk kegiatan forum. 3. Membentuk rencana penanggulangan bencana dan menyesuaikan dengan RAD (Rencana Anggaran Daerah). 4. Pembuatan peta sumber daya dan rencana mitigasi bencana. 5. Program sustainable livelihood untuk desa-desa rawan dampak bencana. 6. Mendampingi desa-desa rawan dampak bencana dengan pendekatan CBDRM (community Based Disaster Risk Management). 7. Masuknya pendidikan mengenai PRB dalam kurikulum sekolah. Sumber: Notulensi Rapat Kooodinasi FPRB DIY (dalam Fadhilah,2013: 45) 9

10 Seluruh kegiatan yang dijelaskan diatas sepenuhnya dikerjakan oleh anggota yang tergabung dalam internal FPRB. Seluruh kegiatan diatas dilaksanakan oleh anggota namun tetap dalam pengawasan forum demi menjaga beban tugas yang setara dari masing-masing anggota dan mencegah terjadinya overlap kegiatan. Mengisi Kekosongan dan gap yang ada dalam kegiatan PRB adalah Tujuan utama dari forum ini. Perancangan dan pengaplikasian kebijakan manajemen bencana melibatkan negara dan privat untuk ambil bagian dalam hal distribusi bantuan. Negara dalam hal ini tetap menjadi aktor superordinatif yang memegang kendali utama. Sedangkan tugas dari FPRB dalam hal ini terbatas pada koordinasi antar lembaga profit maupun non profit yang berada di wilayah bencana untuk bergabung dengan posko pusat yang dimiliki oleh negara. Kondisi geografis Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) memberikan tantangan tersendiri bagi para pemangku kepantingan wilayah ini. Wilayah yang terdiri dari pegunungan, perbukitan, dan dataran rendah memungkinkan terjadinya berbagai jenis potensi ancaman bencana yang beragam. Potensi ancaman yang ada sewaktu-waktu dapat berubah menjadi potensi bencana ketika potensi ancaman telah mengakibatkan kerugian, kerusakan dan kehilangan terhadap elemen yang rentan. Hal ini tentunya membutuhkan suatu penanganan yang tidak hanya khusus namun menyeluruh mulai dari kegiatan non kedaruratan bencana hingga kegiatan kedaruratan kompleks dan proses yang mengikutinya. 1 Risiko menghadapi bencana alam dan kerentanan masyarakat Daerah Istimewa 1 Dokumen Rencana Penanggulangan Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta tahun Badan Penanggulangan Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta. 10

11 Yogyakarta menunjukkan bahwa upaya penanggulangan bencana merupakan program kerja yang wajib dimasukkan dalam agenda rencana pembangunan pemerintah Daerah Istimewa Yogyakarta. Berdasarkan kondisi geografis Daerah yogyakarta yang terdiri dari pegunungan, perbukitan, dan dataran rendah memungkinkan daerah ini memiliki potensi bencana yang beragam. Jika dilihat kembali sejarah bencana yang pernah terjadi di Daerah Istimewa Yogyakarta merupakan bencana Alam dan Non Alam serta bencana akibat ulah manusia. Terdapat 10 Potensi Bencana yang teridentifikasi berdasarkan sejarah kejadiannya: Tabel 3 Potensi Bencana Daerah Istimewa Yogyakarta NO POTENSI BENCANA DAERAH ISTIMEWA YOGYAKARTA (Berdasarkan Catatan Sejarah) 1 Banjir 2 Epidemi & Wabah Penyakit 3 Gelombang Ekstrim & Abrasi 4 Gempa Bumi 5 Tsunami 6 Gagal Teknologi 7 Kekeringan 8 Letusan Gunung Api 9 Angin Kencang 10 Tanah Longsor 11 Kebakaran 12 Bencana Sosial Sumber: Dokumen RPB DIY

12 Dari data diatas beberapa potensi bencana yang menajdi ancaman bagi Daerah Istimewa Yogyakarta yang perlu diwaspadai oleh berbagai pihak yang ada, dan untuk lebih jelas mengenai sejarah bencana yang pernah terjadi di Yogyakarta dapat dilihat pada tabel catatan data bencana di Daerah Istimewa Yogyakarta tahun : 12

13 Tabel 4 Catatan Data Bencana di Daerah Istimewa Yogyakarta NO Kejadian Jumlah Kejadian Menin ggal Luka- Luka Menderi ta Mengung si Rumah Rusak Berat 1 Banjir Epidemi & Wabah Penyakit Gelomba ng Pasang/ Abrasi Rumah Rusak Ringan 4 Gempa Bumi Tsunami Kegagala n Teknolog i Kekering an 8 Letusan Gunung Api Cuaca Ekstrim 10 Tanah Longsor Total Sumber: Dokumen RPB DIY Berdasarkan catatan data kejadian bencana yang terjadi di Daerah Istimewa Yogyakarta tidaklah sedikit bencana yang pernah terjadi di wilayah ini dengan memakan korban yang juga tidak sedikit, setidaknya sepanjang 26 tahun terdapat 127 kejadian bencana dengan memakan korban meninggal dunia berjumlah dengan korban terbanyak pada saat bencana gempa bumi yang dalam kurun waktu 26 tahun taerjadi sebanyak 10 kali. Dari catatan tersebut tidaklah 13

14 dapat dipungkiri bahwa Daerah Istimea Yogyakarta perlu selalu siaga mewaspadai setiap kemungkinan terjadi bencana. Tantangan-tantangan yang muncul dalam proses penanganan korban bencana adalah bagaimana membangun keharmonisan dalam bekerjasama antar sektoral terkait yang terlibat dalam penanggulangan bencana. munculnya berbagai masalah pasca bencana, seperti banyaknya korban yang tidak memperoleh layanan kesehatan yang memadai, tidak meratanya bantuan logistik, banyaknya korban yang tidak terjangkau program bantuan, informasi yang tidak pasti,kebijakan yang berubah-ubah, dan seterusnya merupakan indikasi yang memperlihatkan bentuk kerjasama yang belum terkoordinasi secara optimal. Berangkat dari beberapa peran yang dilakukan Forum PRB DIY dalam Penanggulangan Bencana serta beberapa program yang dilakukan bekerja sama dengan pemerintah yang menjadi bagian dari forum RPB ini maka penelitian ini ingin melihat Bagaimana Kolaborasi Antara Aparatur Pemerintah DIY Dan Forum PRB DIY Dalam Penanggulangan Bencana di Daerah Istimewa Yogyakarta. 1.2 Rumusan Masalah Bentuk kerjasama yang terkoordinasi dengan baik antar berbagai lembaga pemrrintah dan non pemerintah dalam situasi kesiapsiaagaan dalam manajemen penanggulangan bencana tentu saja akan menentukan performa yang diberikan pada saat penanganan bencana. Bagaimana Kolaborasi antara Aparatur Birokrasi Pemerintah DIY dan Forum PRB DIY dalam penanggulangan bencana? 14

15 1.3. Tujuan Penelitian Tujuan Dari Penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaiamana Kolaborasi antara Aparatur Birokrasi Pemerintah DIY dan Forum RPB DIY sebagai upaya kesiapsiagaan dalam penanggulangan bencana. 1.4 Manfaat Penelitian Manfaat Dari Penelitian ini adalah: 1. Bagi Peneliti: Memahami bagaimana Kolaborasi antara Aparatur Birokrasi Pemerintah DIY dan Forum PRB DIY sebagai upaya kesiapsiagaan dalam penanggulangan bencana. 2. Bagi Pemerintah: Sebagai Rekomendasi bagi kebijakan selanjutnya dalam mendukung bagaimana sistem hubungan kerja dan koordinasi dalam kesiapsiagaan penanggulangan bencana. 3. Bagi Akademisi: - Sebagai referensi untuk Penelitian Selanjutnya. - Sebagai pembanding dengan penelitian yang lain dengan tema yang sama. 15