BAB I PENDAHULUAN. yang mendorong manusia untuk berbondong-bondong memenuhi kebutuhan

Transkripsi

1 1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Perkembangan zaman yang terjadi seiring berjalannya waktu tentu banyak mempengaruhi perkembangan kehidupan manusia di berbagai sektor kehidupannya. Tidak dapat dipungkiri bahwasanya segala kemajuan yang terjadi pada era globalisasi saat ini, secara tidak langsung menciptakan suatu keadaan yang mendorong manusia untuk berbondong-bondong memenuhi kebutuhan hidupnya khususnya dalam sektor ekonomi. Menyikapi maraknya fenomena tersebut, semua negara tentunya menghendaki kehidupan ekonomi yang maju serta sejahtera bagi seluruh warga negaranya, begitu pula Indonesia. Mengingat pula bahwa tujuan bangsa Indonesia sendiri adalah mengutamakan pembangunan nasional untuk mewujudkan masyarakat yang adil, makmur, serta mewujudkan kesejahteraan dalam kehidupan bermasyarakat. Guna mewujudkan tujuan-tujuan tersebut tersebut, kemudian suatu usaha pencapaian kemajuan perkenomian tersebut pun dimulai. Titik mula upaya pencapaian tujuan tidak harus dimulai dari tingkatan yang paling tinggi, melainkan dapat dimulai dari tingkatan provinsi, mengingat Indonesia sendiri merupakan sebuah negara kepulauan yang terbagi menjadi 34 provinsi. Melalui penerapan sistem tersebut diharapkan pembangunan dari sektor ekonomi lebih mudah dilaksanakan, dikoordinasi serta dipantau dan diawasi pelaksanaannya apabila dimulai dari tingkatan daerah. Hal ini seakan didukung dengan berkembangnya era otonomi daerah, dimana Pemerintah

2 2 Indonesia memberikan kesempatan yang luas kepada Pemerintah Daerah untuk meningkatkan kesejahteraan rakyatnya melalui berbagai cara. Salah satu cara yang dapat dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam memajukan sektor ekonomi adalah dengan mendirikan Badan Usaha Milik Daerah (BUMD). Telah pula secara jelas ditegaskan dalam Pasal 331 ayat (1) Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, bahwasanya Pemerintah Daerah mempunyai kewenangan untuk membentuk dan mengelola BUMD. BUMD merupakan alat kelengkapan milik daerah yang mempunyai fungsi sebagai salah satu sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD). Keberadaan BUMD di daerah ini jelas mempunyai tujuan utama untuk meningkatkan pendapatan daerah yang mana pendapatan tersebut selanjutnya digunakan sebagai penunjang pengembangan sarana perekonomian dan pembangunan daerah. Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 1 Tahun 1998 tentang Bentuk Hukum Badan Usaha Milik Daerah, dijelaskan bahwasanya Badan Usaha Milik Daerah terbagi menjadi 2 (dua) jenis yaitu Perusahaan Daerah (PD) dan Perseroan Terbatas (PT), dimana pada dasarnya keduanya memiliki fungsi utama yang sama yaitu sebagai pelayan umum dan sebagai sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD). Keberadaan BUMD di daerah diharapkan dapat membantu daerah dalam meningkatkan sektor ekonominya. Kenyataannya, saat ini justru tak jarang ditemui sebuah keadaan dimana keberadaan BUMD di suatu daerah tidak menjalankan fungsinya dengan baik yang berakibat usaha pencapaian tujuannya menjadi tidak dapat dilaksanakan secara maksimal. Hal tersebut kemudian

3 3 menciptakan keadaan dimana BUMD tidak banyak membantu dan berperan dalam peningkatan pendapatan daerah dikarenakan beberapa faktor yang mendasarinya. Data yang ada menunjukkan bahwa terdapat sebanyak BUMD dengan aset sebesar Rp triliun, mencatat laba sebesar Rp triliun atau rata-rata rasio laba terhadap aset (ROA) sebesar 3,0 persen. Rendahnya tingkat ROA menunjukkan pengelolaan BUMD belum optimal, baik dari aspek keuangan maupun kinerja. 1 Badan Usaha Milik Daerah yang dewasa ini mendapat banyak sorotan dari berbagai pihak adalah Perusahaan Daerah, dikarenakan BUMD jenis ini dinilai mempunyai kinerja keuangan yang dinilai rendah apabila dibandingkan dengan BUMD lainnya yaitu Perseroan Terbatas. Perusahaan Daerah yang mempunyai kinerja keuangan rendah kemudian mulai mempengaruhi fungsi utamanya yaitu sebagai sumber pemasukan pendapatan asli daerah. Pengaruh kinerja buruk tersebut tentu memberikan dampak negatif dikarenakan target pendapatan daerah yang telah ditetapkan dan bersumber dari Perusahaan Daerah sebagai salah satu BUMD milik daerah tidak tercapai karena hasil/laba yang diberikan kepada pemerintah provinsi, kabupaten/kota cenderung sangat kecil jumlahnya bahkan banyak yang cenderung merugi. Akibatnya, banyak kemudian dari Perusahaan Daerah yang merasa tertekan dengan keadaan yang seakan menyudutkan mereka, mereka merasa bahwa kinerja serta hasil yang mereka hasilkan cenderung buruk dan tidak sesuai dengan target tak lain karena bentuk badan hukum yang mereka sandang. Sebagai BUMD yang notabene 1 Usaha-Milik-Daerah, Revieu Literatur Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah, diakses pada 15 Maret 2016 pukul WIB.

4 4 mempunyai keterkaitan erat dengan pemeritah daerah, tentu Perusahaan Daerah merupakan salah satu badan hukum yang keberadaannya menjadi salah satu tumpuan Pemerintah Daerah. Mempertimbangkan hal tersebut, pada akhirnya banyak dari Perusahaan Daerah yang kemudian berinisiatif mencetuskan tentang kemungkinan perubahan bentuk badan hukumnya menjadi Perseroan Terbatas. Langkah yang diambil dengan cara perubahan bentuk badan hukum ini kemudian dianggap menjadi salah satu alternatif signifikan yang dapat dilakukan guna memperbaiki kinerja yang diharapkan akan diikuti oleh perbaikan sistem keuangan daerah karena hasil yang diharapkan adalah peningkatan pendapatan asli daerah. Salah satu dari sekian banyak Perusahaan Daerah yang mempertimbangkan kemungkinan tersebut dan pada akhirnya mengambil keputusan untuk mengubah bentuk badan hukumnya menjadi Perseroan Terbatas adalah Bank Pembangunan Daerah (BPD) Daerah Istimewa Yogyakarta. Terkait hal tersebut, di Indonesia sendiri lembaga bank mempunyai misi dan fungsi yang khusus, jadi perbankan Indonesia selain memiliki fungsi yang lazim, juga memiliki fungsi yang diarahkan sebagai agen pembangunan (agent of development), yaitu sebagai lembaga yang bertujuan mendukung pelaksanaan pembangunan nasional dalam rangka meningkatkan pemerataan pembangunan dan hasil-hasilnya, pertumbuhan ekonomi dan stabilitas nasional, kearah peningkatan taraf hidup rakyat banyak. Dengan demikian, Pemerintah dapat menugaskan sektor perbankan untuk

5 5 melaksanakan program yang ditujukan guna mengembangkan sektor-sektor perekonomian tertentu. 2 Sebagaimana telah dipersyaratkan dalam Undang-Undang Perbankan, setiap usaha perbankan yang ada di Indonesia harus memiliki bentuk badan hukum. Bentuk badan hukum bagi bank umum yang ditentukan oleh Pemerintah haruslah berbentuk Perseroan Terbatas, Perusahaan Daerah, Koperasi, serta bentuk lain yang ditetapkan oleh Pemerintah berdasarkan suatu peraturan perundangundangan. 3 Pada awal pendiriannya, BPD DIY yang berkedudukan di Ibukota Provinsi berkomitmen untuk membentuk badan hukum yang berbentuk sebagai Perusahaan Daerah dengan berbagai pertimbangan yang mendasarinya. Salah satu pertimbangannya adalah bahwa sejak awal pendiriannya, BPD DIY bertujuan untuk mengutamakan kepentingan dan kesejahteraan rakyat yang ada di daerah, dalam hal ini adalah Daerah Istimewa Yogyakarta. Selain hal itu, alasan lain yang menguatkan pengambilan keputusan perubahan bentuk badan hukum BPD DIY menjadi Perseroan Terbatas adalah karena usaha yang mereka dirikan memiliki tujuan untuk membantu mempercepat pembangunan ekonomi daerah. Seiring berjalannya waktu dalam menjalankan usahanya, BPD DIY sebagai Bank yang berbentuk badan hukum Perusahaan Daerah, menemukan beberapa hal yang dirasa menghambat kinerja BPD DIY. Selain hambatan berupa tingkat kinerja yang semakin rendah dan merosot, keadaan sulit juga tidak jarang ditemui. BPD 2 Muhammad Djumhana, 2000, Hukum Perbankan di Indonesia, PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, hlm Lihat Pasal 21 Undang-undang Nomor 10 Tahun 1988 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan

6 6 DIY sebagai salah satu usaha yang bergerak di bidang perbankan tentu banyak mempunyai kegiatan usaha yang baik secara langsung maupun tidak langsung berhubungan dengan nasabah. Bentuk badan hukum BPD DIY terdahulu sebagai Perusahaan Daerah tak dapat dipungkiri sedikit banyak telah membatasi ruang gerak BPD DIY sebagai usaha perbankan. Akibat bentuk badan hukum tersebut, BPD DIY seakan tak bertaring di dunia perbankan karena kalah bersaing dengan usaha perbankan lain diluar sana. Ketertinggalan BPD DIY dapat dilihat dari saat usaha perbankan lain telah semakin variatif dalam menawarkan kegiatan usaha perbankan, BPD DIY seakan masih berjalan ditempat tanpa pergerakan dan perkembangan yang signifikan. Padahal, seiring perkembangan zaman dan pertumbuhan ekonomi yang semakin pesat, akan semakin beragam pula jasa/kegiatan usaha perbankan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Tentu tuntutan yang belum dapat dipenuhi oleh BPD DIY ini pula yang menjadi salah satu penyebab masyarakat memilih bank lain yang dirasa lebih menjanjikan dan menguntungkan apabila dilihat dari berbagai sisi pertimbangannya. Berdasarkan hal tersebut, kemudian dapat dikatakan bahwasanya BPD DIY semakin lama semakin tertinggal jauh dan berakibat langsung pada Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang diberikan kepada Pemerintah Daerah yang semakin menurun. 4 Faktor-faktor itulah yang kemudian pada akhirnya memunculkan berbagai pertimbangan mengenai kemungkinan perubahan bentuk badan hukum yang mulai banyak digaungkan. Hingga pada akhirnya, setelah melalui serangkaian 4 Penelitian dan Pelatihan Ekonomika dan Bisnis (P2EB), 2012, Analisis Perubahan Bentuk Hukum Bank Pembangunan Daerah (BPD) D.I.Yogyakarta, Fakultas Ekonomika dan Bisnis UGM, Yogyakarta, hlm. 4

7 7 tahap dan prosedur serta mekanisme sebagaimana yang telah ditentukan, terbitlah Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 Tahun 2012 tentang Perubahan Bentuk Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta Menjadi Perseroan Terbatas Bank Pembangunan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta. Terbitnya Peraturan Daerah tersebut menandai resminya BPD DIY melakukan perubahan bentuk badan hukum. Kebijakan yang diambil oleh BPD DIY ini mungkin banyak menuai opini dari berbagai pihak. Pengambilan kebijakan perubahan bentuk badan hukum BPD DIY ini bukanlah tanpa suatu sebab. Penyebab utamanya adalah faktor yang banyak membayangi mayoritas Perusahaan Daerah bahwasanya sebuah Perusahaan Daerah tidak dapat berkembang lebih jauh baik dalam kinerja, variasi pelayanan, maupun luas cakupan wilayah kerjanya dikarenakan ruang gerak Perusahaan Daerah terbatas dan sangat bergantung kepada kebijakan yang diambil oleh Pemerintah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Telah pula dinyatakan dalam Pasal 2 Peraturan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta Nomor 11 Tahun 2012 tentang Perubahan Bentuk Badan Hukum Bank Pembangunan Daerah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta bahwasanya, Maksud perubahan bentuk badan hukum Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas untuk meningkatkan peran dan fungsi serta daya saing dalam mengantisipasi perkembangan ekonomi regional, nasional, dan/atau internasional. 5 Prosedur perubahan yang telah rampung ditempuh tidak serta merta hanya sebatas mengubah bentuk badan hukum BPD DIY saja. Melainkan, perubahan 5 Ibid., hlm. 5

8 8 bentuk badan hukum tersebut juga berakibat terhadap perubahan beberapa hal lainnya yang ikut terkena dampak serta pengaruhnya. Berdasarkan uraian tersebut di atas maka peneliti memilih untuk mengadakan penelitian hukum dengan judul, Analisis Terhadap Perubahan Bentuk Badan Hukum dari Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas pada PT. BPD DIY. B. Perumusan Masalah 1. Bagaimanakah keabsahan perbuatan hukum yang dilakukan pada saat proses perubahan bentuk badan hukum sedang berjalan? 2. Bagaimanakah campur tangan Pemerintah Daerah pasca perubahan bentuk badan hukum yang dilakukan oleh PT. BPD DIY? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan permasalahan yang ada, maka terdapat beberapa tujuan yang ingin dicapai oleh penulis, antara lain: 1. Tujuan Obyektif a. Untuk mengetahui keabsahan perbuatan hukum yang dilakukan pada saat proses perubahan bentuk badan hukum sedang berjalan. b. Untuk mengetahui campur tangan Pemerintah Daerah pasca perubahan bentuk badan hukum yang dilakukan oleh PT. Bank BPD DIY. 2. Tujuan Subyektif

9 9 Penelitian hukum ini dilakukan dalam rangka mengumpukan data-data yang diperlukan guna keperluan penelitian, dimana hasil dari pengumpulan data tersebut akan menjadi dasar dilakukannya penyusunan penulisan hukum, yang merupakan syarat untuk memperoleh gelar Sarjana Hukum di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada. D. Keaslian Penelitian Dari hasil penelusuran penulis mengenai kepustakaan di perustakaan Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, ditemukan beberapa hasil penelitian yang berkaitan dengan perubahan bentuk badan hukum. Hasil penelitian tersebut adalah: 1. Penulisan Skripsi atas nama Sinung Driyo Subanar pada tahun 2015 di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dengan judul, Peralihan Bentuk Badan Hukum Pada PT Bank Pembangunan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta.Penulis meneliti tentang akibat hukum pada PT Bank Pembangunan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta (BPD DIY) atas proses peralihan bentuk badan hukum yang dilakukannya dan kedudukan Otoritas Jasa Keuangan (OJK) dalammelakukan pengawasan terhadap proses peralihan bentuk badan hukum pada lembaga perbankan Penulisan Skripsi atas nama Viodetha Pattuju pada tahun 2015 di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada dengan judul, Akibat Hukum terhadap 6 Sinung Driyo Subanar, 2015, Peralihan Bentuk Badan Hukum Pada PT. Bank Pembangunan Daerah Daerah Istimewa Yogyakarta, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

10 10 Perjanjian Kredit dengan Jaminan Hak Tanggungan atas Perubahan Bentuk dari Bank Pembangunan Daerah (BPD) sebagai Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas di PT. BPD DIY. Penulis meneliti tentang implikasi yuridis terhadap perjanjian kredit dengan jaminan hak tanggungan atas perubahan bentuk BPD DIY sebagai Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas dan mengenai perlindungan hukum terhadap debitur terkait perjanjian kredit dengan jaminan hak tanggungan atas perubahan bentuk BPD DIY. 7 Berdasarkan hasil penelusuran kepustakaan, tema dalam beberapa penelitian memang memiliki kemiripan yakni berhubungan dengan perubahan bentuk badan hukum dan obyek yang diteliti, tetapi terdapat perbedaan antara penelitianpenelitian tersebut dengan penelitian yang akan dilakukan oleh penulis, yaitu mengenai rumusan masalah yang diangkat oleh penulis mengenai keabsahan terhadap perbuatan hukum yang dilakukan PT. BPD DIY pada saat proses pealihan bentuk badan hukum dan campur tangan Pemerintah Daerah pasca perubahan bentuk yang dilakukan PT. BPD DIY yang sebelumnya merupakan Perusahaan Daerah. Kedua rumusan masalah tersebut tidak menjadi masalah yang diangkat dalam penulisan hukum terdahulu. Dengan demikian, penelitian ini dapat dianggap asli dan layak untuk diteliti. Namun, apabila masih terdapat penelitian serupa di luar sepengetahuan penulis, maka diharapkan penelitian ini dapat menambah atau melengkapinya. 7 Viodetha Pattuju, 2015, Akibat Hukum terhadap Perjanjian Kredit dengan Jaminan Hak Tanggungan atas Perubahan Bentuk dari Bank Pembangunan Daerah (BPD) sebagai Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas di PT. BPD DIY, Skripsi, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.

11 11 E. Manfaat Penelitian Suatu Penelitian dibuat agar dapat memberikan manfaat bagi banyak pihak. Penulis berharap penulisan ini dapat memberikan manfaat, yaitu: 1. Manfaat Akademis Hasil penelitian ini diharapkan memberikan kontribusi dalam pengembangan ilmu hukum, khususnya ilmu hukum perdata karena penelitian ini membahas mengenai perubahan bentuk badan hukum. 2. Manfaat Praktis a. Bagi Masyarakat Penulisan ini diharapkan memberikan informasi kepada masyarakat pada umumnya mengenai proses perubahan bentuk badan hukum Perusahaan Daerah menjadi Perseroan Terbatas pada PT. BPD DIY. b. Bagi Pemerintah Penulisan hukum ini diharapkan dapat menyampaikan gambaran secara empiris mengenai proses perubahan bentuk badan hukum. Sehingga memberikan pertimbangan untuk peraturan pelaksana di masa mendatang yang semakin disesuaikan dengan tujuan dan manfaat dari suatu badan hukum. c. Bagi Negara Penulisan hukum ini diharapkan dapat memberikan sumbangsih pemikiran kepada negara sebagai karya ilmiah yang mengkaji suatu masalah secara teoritis dan praktis yang mengacu dan disesuaikan dengan Peraturan Perundang-undangan.

12 12 d. Bagi Peneliti Yakni guna memenuhi persyaratan untuk mencapai gelar sarjanaan pada tingkat strata satu ilmu hukum, juga untuk mengembangkan pengetahuan di bidang hukum khususnya di bidang hukum perdata.