STUDI KEBIJAKAN PEMBANGUNAN BERBASIS SEKTOR UNGGULAN : KASUS DI KABUPATEN KEBUMEN PROVINSI JAWA TENGAH ABDULLAH SYAHIDIN

Transkripsi

1 STUDI KEBIJAKAN PEMBANGUNAN BERBASIS SEKTOR UNGGULAN : KASUS DI KABUPATEN KEBUMEN PROVINSI JAWA TENGAH ABDULLAH SYAHIDIN SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2006

2 PERNYATAAN MENGENAI TESIS DAN SUMBER INFORMASI Dengan ini saya menyatakan bahwa tesis Studi Kebijakan Pembangunan Berbasis Sektor Unggulan : Kasus di Kabupaten Kebumen Provinsi Jawa Tengah adalah karya saya sendiri dan belum diajukan dalam bentuk apapun kepada perguruan tinggi manapun. Sumber informasi yang berasal atau dikutip dari karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir tesis ini. Bogor, Desember 2005 Abdullah Syahidin

3 ABSTRAK ABDULLAH SYAHIDIN. Studi Kebijakan Pembangunan Berbasis Sektor Unggulan : Kasus di Kabupaten Kebumen Provinsi Jawa Tengah. Dibimbing oleh SETIA HADI dan MARYUDI S. Kabupaten Kebumen merupakan salah satu dari sepuluh kabupaten di Provinsi Jawa Tengah dengan tingkat Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) per kapita terendah, wala upun kabupaten ini mempunyai beragam potensi wilayah yang dapat dikembangkan. Salah satu kebijakan pembangunan guna meningkatkan kemajuan daerah adalah memberikan perhatian terhadap pengembangan sektor-sektor unggulan. Sektor-sektor unggulan ini diharapkan dapat menjadi lokomotif perekonomian daerah. Dalam penelitian ini, dikaji sektor-sektor perekonomian yang berpotensi sebagai sektor unggulan bagi Kabupaten Kebumen. Untuk menentukan sektorsektor unggulan dilakukan dengan menilai peranan masing-masig sektor terhadap kontribusi dalam PDRB, pertumbuhan masing-masing sektor dalam PDRB, tingkat penyerapan tenaga kerja, dan sektor basis yang dilakukan denga n metode Location Quoetien (LQ). Sedangkan untuk memprediksi peranan masing-masing sektor unggulan dalam pembentukan PDRB di gunakan pendekatan fungsi produksi Cobb and Douglass. Namun demikian merumuskan prioritas kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah daerah seringkali dihadapkan pada berbagai dilema. Untuk mengetahui isu sentral kebijakan pembangunan di Kabupaten Kebumen dilakukan dengan metode Analytical Hierarchy Process (AHP). Walaupun kebijakan pembangunan yang terdapat pada berbagai dokumen perencanaan pada umumnya telah diarahkan pada peningkatan perkembanga n sektor-sektor unggulan daerah, namun belum sepenuhnya diimbangi dengan implementasi kebijakan tersebut. Hal ini diindikasikan dengan masih terdapatnya korelasi yang lemah antara beberapa sektor yang berpotensi sebagai sektor unggulan daerah. Bahkan, sektor pertanian yang mempunyai kontribusi terbesar dalam PDRB mempunyai korelasi yang lemah dengan sektor unggulan yang lain. Strategi kebijakan yang perlu dilaksanakan dan diimplementasikan adalah mengembangkan industri-industri yang berbasis pertanian dan membangun keunggulan lokal melalui perkuatan usaha kecil dan mikro, mengingat sebagian besar kegiatan industri di Kebumen adalah industri kecil dan rumah tangga.

4 STUDI KEBIJAKAN PEMBANGUNAN BERBASIS SEKTOR UNGGULAN : KASUS DI KABUPATEN KEBUMEN PROVINSI JAWA TENGAH ABDULLAH SYAHIDIN Tesis Sebagai salah satu syarat memperoleh gelar Magister Sains pada Program Studi Ilmu Perencanaan Wilayah SEKOLAH PASCASARJANA INSTITUT PERTANIAN BOGOR BOGOR 2006

5 Judul Tesis : Studi Kebijakan Pembangunan Berbasis Sektor Unggulan : Kasus di Kabupaten Kebumen Provinsi Jawa Tengah Nama : Abdullah Syahidin NIM : A Disetujui Komisi Pembimbing Dr. Ir. Setia Hadi, M.Si Ketua Dr. Ir. Maryudi S, M.Sc Anggota Diketahui Ketua Program Studi Ilmu Perencanaan Wilayah Dekan Sekolah Pascasarjana Dr. Ir. Ernan Rustiadi, M.Agr Prof. Dr. Ir. Sjafrida Manuwoto, M.Sc Tanggal Ujian : 3 Desember 2005 Tanggal Lulus :

6 Karya ilmiah ini kupersembahkan untuk Anak-anaku tercinta: Aisyah Putri Syahidina Iqbal Insan Kurnia Syahida Putri Qanita Semoga dapat memacu semangat belajar tuk meraih cita-cita

7 PRAKATA Assalamu alaikum Wr. Wb Alhamdulillah penulis panjatkan kepada Allah SWT atas segala karunianya, sehingga karya ilmiah ini berhasil diselesaikan. Tema yang dipilih penulis dalam penelitian yang dilaksanakan sejak bulan April 2005 adalah kebijakan pembangunan berbasis sektor unggulan. Untuk itu, karya ilmiah ini diberi judul Studi Kebijakan Pembangunan Berbasis Sektor Unggulan : Kasus di Kabupaten Kebumen Provinsi Jawa Tengah. Sebagai salah seorang warga negara yang berasal dari Kabupaten Kebumen, penulis merasa terpacu untuk memberikan sumbangan pemikiran yang konstruktif bagi kemajuan daerah. Berbekal pendidikan yang penulis peroleh, semoga karya ilmiah ini dapat bermanfaat bagi para perumus kebijakan pembangunan di Kabupaten Kebumen dan kemajuan ilmu pengetahuan. Dalam kesempatan ini, penulis mengucapkan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada : 1. Ayah dan Ibu yang sangat berjasa dalam kehidupan penulis; 2. Bapak Dr. Ir. Setia Hadi, M.Si dan Bapak Dr. Ir. Maryudi S, M.Sc yang dengan penuh perhatian, kesabaran dan ketekunan membimbing penulis; 3. Bapak Dr. Ir. Ernan Rustiadi, M.Agr beserta segenap staff pengajar dan manajemen Program Studi Ilmu Perencanaan Wilayah IPB; 4. Pimpinan dan staff Pusbindiklatren Bappenas atas kesempatan beasiswa yang diberikan bagi penulis; 5. Pimpinan dan staff Pemda Kabupaten Kebumen yang telah memberikan kemudahan selama proses penelitian; 6. Pimpinan dan staff Ditjen Perbendaharaan Departemen Keuangan yang telah memberikan kesempatan bagi penulis untuk melanjutkan tugas belajar; 7. Semua pihak yang berperan dan proses pengajaran dan penulisan karya ilmiah ini. Tak lupa juga penulis ucapkan terima kasih kepada isteri dan anak-anak tercinta yang telah memberikan nuansa tersendiri dalam proses belajar. Semoga Allah SWT memberikan balasan pahala yang setimpal. Tak ada gading yang tak retak, mohon maaf apabila terdapat kekhilafan dalam karya ilmiah ini. Semoga bermanfaat. Wassalamu alaikum Wr. Wb Bogor, Desember 2005 Abdullah Syahidin

8 RIWAYAT HIDUP Penulis dilahirkan di Kabupaten Kebumen pada tanggal 25 Desember 1968 dari seorang Ayah yang bernama Abdul Somad dan Ibu yang bernama Mukminah. Penulis merupakan putra keempat dari empat bersaudara. Tahun 1988 penulis lulus dari SMA Negeri Kebumen dan pada tahun yang sama penulis lulus seleksi masuk Program Diploma (Prodip) Keuangan Spesialisasi Anggaran dan lulus tahun Program studi strata 1 penulis tempuh bersamaan dengan penempatan tugas kedinasan di Ujung Pandang setelah lulus dari Prodip Keuangan. Pada tahun 1996 penulis lulus dari Sekolah Tinggi Administrasi Negara (STIA) YAPPI Ujung Pandang. Tahun 2004 penulis diterima di Program Studi Ilmu Perencanaan Wilayah pada Sekolah Pascasarjana IPB. Beasiswa pendidikan pascasarjana diperoleh dari Pusbindiklatren Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas). Saat ini penulis bekerja pada Sekretariat Jenderal Direktorat Jenderal Perbendaharaan Departemen Keuangan.

9 DAFTAR ISI Halaman DAFTAR TABEL... DAFTAR GAMBAR... DAFTAR LAMPIRAN... x xii xiii PENDAHULUAN Latar Belakang... 1 Perumusan Masalah... 2 Kerangka Pemikiran... 3 Hipotesis Penelitian... 5 Tujuan Penelitian... 6 Manfaat Penelitian... 6 TINJAUAN PUSTAKA Perumusan Kebijakan Publik... 8 Pengertian Pembangunan dan Pergeseran Paradigma Pembangunan... 9 Desentralisasi Penyelenggaraan Pemerintahan Konsep Perencanaan Pembangunan Ekonomi Daerah Konsep Wilayah dan Pengembangan Wilayah Penentuan Prioritas Kebijakan Pembangunan Mekanisme Perencanaan Pembangunan Daerah METODE PENELITIAN Lokasi dan Waktu Penelitian Metode Pengumpulan data Metode Analisis Principal Components Analysis (PCA) Location Quotient (LQ) Indeks Entropi Fungsi Produksi Cobb and Douglass Analysis Hierarchy Process (AHP ) Matrik Masalah, Tujuan, dan Kerangka Analisis Penelitian... 27

10 KAJIAN UMUM WILAYAH PENELITIAN Kondisi Geografis Jenis Tanah Klimatologi Hidrologi Kependudukan Kondisi Makro Perekonomian Garis Besar Kebijakan Pembangunnan HASIL DAN PEMBAHASAN Analisis Perkembangan Wilayah Analisis Sektor Unggulan Kriteria Sektor Unggulan Prediksi PDRB dengan Pendekatan Fungsi Produksi Cobb and Douglass Analisis Kebijakan Pembangunan Isu Sentral Kebijakan Pembangunan Strategi Dasar Kebijakan Pembangunan Berbasis Sektor Unggulan Kelembagaan dalam Penyusunan Perencaaan Pembangunan Daerah SIMPULAN DAN SARAN Simpulan Saran DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN... 85

11 DAFTAR TABEL Halaman 1 Matrik masalah, tujuan dan metode analisis Penggunaan lahan di Kabupaten Kebumen tahun 1995 dan Nama kecamatan, luas lahan dan jumlah desa / keluarahan di Kabupaten Kebumen tahun Komposisi penduduk Kabupaten Kebumen PDRB Kabupaten Kebumen tahun atas dasar harga konstan 1993 (juta rupiah) Persentase distribusi sektor-sektor perekonomian PDRB Kabupaten Kebumen Pertumbuhan lapangan usaha PDRB Kabupaten Kebumen tahun (dalam persen) Indeks entropi sektor-sektor perekonomian Kabupaten Kebumen dan 5 (lima) kabupaten di sekitarnya tahun Indeks entropi sektor-sektor perekonomian Kabupaten Kebumen tahun Eigenvalues. Extraction: principal components Factor loadings (varimax normalized). Extraction: principal components Communalities. Extraction: Principal components Penyerapan tenaga kerja menurut sektor usaha tahun LQ Kabupaten Kebumen atas dasar lapangan usaha PDRB tahun Sektor Perekonomian yang masuk kriteria sektor unggulan Banyaknya industri di Kabupaten Kebumen tahun Nilai LQ sektor -sektor perekonomian di Kabupaten Kebumen tahun

12 18. Log PDRB Kabupaten Kebumen Hasil perhitungan regresi berganda Matrik korelasi antar variabel Prediksi PDRB dengan pendekatan fungsi produksi Cobb-Douglass Gini Rasio dan persentase pendapatan perkapita menurut golongan pendapatan di Kabupaten Kebumen tahun Factor loadings Extraction: Principal components tahun Realisasi APBD Kab. Kebumen Tahun 1997/ (juta rupiah)... 72

13 DAFTAR GAMBAR Halaman 1 Kerangka pemikiran penelitian Bagan alir perencanaan pembangunan Bagan alir penyusunan rencana pembangunan daerah Struktur hirarkhi AHP Kerangka analisis penelitian Pertumbuhan PDRB Kebumen dan Jawa Tengah tahun Plot of eigenvalue IPM Kabupaten Kebumen tahun Struktur dan hasil analisis AHP Skema kebijakan sektor unggulan Mekanisme perumusan kebijakan pembangunan daer ah Mekanisme penyusunan dan penetapan APBD... 79

14 DAFTAR LAMPIRAN Halaman 1. Beberapa potensi komoditi sektor pertanian Kabupaten Kebumen Hasil analisis aplikasi expert choice

15 PENDAHULUAN Latar Belakang Perhatian terhadap masalah-masalah yang terjadi dalam proses pembangunan terus berkembang sejalan dengan dinamika kehidupan masyarakat. Keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan pembangunan, memberikan pelajaran yang penting bagi masyarakat dan pemerintah untuk mengkaji lebih mendalam perencanaan pembangunan yang tepat untuk dilaksanakan pada suatu wilayah. Karakteristik potensi wilayah baik yang bersifat alami maupun buatan, merupakan salah satu unsur yang perlu diperhatikan dala m proses perencanaan pembangunan. Oleh karena itu, dalam menyusun strategi kebijakan pembangunan harus dilandasi dengan pemahaman yang baik terhadap kondisi wilayah. Struktur pemerintahan negara kita, dibagi atas Pemerintahan Pusat dan Daerah. Sejalan dengan pelaksanaan otonomi daerah, sebagaimana telah diamanatkan dalam Undang-undang (UU) nomor 22 tahun 1999 juncto UU nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, maka Pemerinta h Daerah baik tingkat provinsi maupun kabupaten/kota mempunyai peran yang penting dalam proses perencanaan pembangunan. Sesuai UU nomor 25 tahun 2004 tersebut, maka perencanaan pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah dituangkan dalam rencana pembangunan jangka panjang, menengah dan tahunan, dimana dalam pelaksanannnya dikoordinasikan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA) pada masing-masing daerah. Dalam melakukan fungsinya, pemerintah daerah akan dihadapkan pada pengambilan-pengambilan keputusan yang dilaksanakan dalam kerangka kebijakan publik, termasuk dalam melakukan kebijakan di bidang pembangunan. Salah satu aspek yang penting dilakukan dalam kebijakan publik adalah merumuskan masalah dan program pemecahan yang akan dilaksanakan. Terdapat 4 tahap/fase yang penting dilakukan yaitu 1) pencarian masalah (problem search), 2) pendefinisian masalah (problem definition), 3) spesifikasi masalah (problem specification), dan 4) pengenalan masalah (problem sensing) (Dunn 2003). Dengan mengetahui masalah-masalah yang dihadapi, maka kebijakan yang

16 2 dikeluarkan dapat sesuai dengan yang diharapkan, termasuk di dalamnya kebijakan-kebijakan pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah (Pemda). Oleh karena itu, kegiatan studi kebija kan dalam pelaksanaan pembangunan khususnya yang dilakukan oleh Pemda menjadi unsur yang penting sebagai bagian dari proses pembelajaran (learning processs) dalam pelaksanaan pembangunan. Perumusan Masalah Pelaksanaan otonomi daerah telah memberikan peluang yang besar bagi daerah untuk merumuskan kebijakan pembangunan dan memanfaatkan sumbersumber potensi daerah secara lebih mandiri. Namun demikian, kebijakan pembangunan yang dilaksanakan oleh daerah tentunya harus berpedoman pada grand design kebijakan pembangunan nasional. Hal ini secara eksplisit telah dirumuskan dalam UU Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, sebagaimana disebutkan dalam pasal 1 ayat 3 bahwa Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional adalah satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah Menurut Sukirno (1982) strategi pembangunan untuk suatu daerah ada empat aspek yaitu 1) strategi makro 2) strategi sektoral 3) strategi wilayah, dan 4) strategi pemilihan proyek-proyek. Salah unsur yang penting dalam kebijakan pembangunan daerah adalah merumuskan strategi perencanaan ekonomi daerah. Menurut Mangiri (2000) perencanaan ekonomi daerah bertujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat di suatu daerah. Misi umumnya adalah pendapatan perkapita daerah dan pemerataannya. Untuk mewujudkan misi dan tujuan tersebut diperlukan strategi dengan melihat berbagai potensi sumber daya yang berkaitan dengan aspek ekonomi, sosial dan budaya yang tersedia di suatu daerah. Beberapa strategi dimaksud adalah : 1. Strategi dari sudut sumber daya, yang terdiri dari : a. basis input, surplus sumber daya manusia (surplus labor), b. basis Input, sumber daya alam (hasil alam),

17 3 c. strategi basis sumber daya modal dan manajemen, d. sumber daya lainnnya, e. lokasi dan wilayah strategis. 2. Strategi menurut komoditi unggulan; 3. Strategi dari sudut efisiensi; 4. Strategi dari sudut Institusi dan aktor ekonomi. Pemahaman yang mendalam terhadap karakteritik dan potensi yang dimiliki suatu daerah, khususnya sektor-sektor unggulan yang ada, merupakan hal yang penting dalam merumuskan strategi pembangunan yang akan di keluarkan, dengan harapan agar competitive advantage tersebut dapat memberikan manfaat yang optimal bagi kemajuan suatu daerah. Kabupaten Kebumen merupakan salah satu kabupaten di Jawa Tengah yang berbatasan langsung dengan Samudera Indonesia, dimana mempunyai beragam potensi wilayah baik yang bersifat alami maupun buatan, yang berpeluang menjadi sektor unggulan daerah. Namun demikian, dengan keragaman potensi yang dimiliki tersebut, sampai tahun 2003 Kabupten Kebumen masih masuk dalam sepuluh besar terbawah kabupaten-kabupaten di Jawa Tengah berdasarkan ukuran Produk Domestik Regional Bruto (PDRB) perkapita. Oleh karena itu, pemda Kabupaten Kebumen perlu merumuskan kebijakan pembangunan yang lebih tepat, khususnya dengan lebih mengoptimalkan peran sektor-sektor unggula n yang dimiliki, agar dapat meningkatkan kemajuan dan perkembangan wilayah. Memperhatikan beberapa hal di atas, maka beberapa permasalahan yang perlu dikaji adalah : a. Apa sektor unggulan yang dimiliki Kabupaten Kebumen? b. Apakah kebijakan pembangunan yang dijalankan oleh pemda Kabupaten Kebumen telah memperhatikan sektor unggulan yang dimilikinya? c. Bagaimana kebijakan pembangunan yang tepat dijalankan oleh pemda? Kerangka Pemikiran Perencanaan pembangunan merupakan tahapan yang sangat penting dalam suatu proses pembangunan. Menurut Conyers & Hills dalam Arsyad (1999)

18 4 perencanaan adalah suatu proses yang berkesinambung yang mencakup keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan berbagai penggunaan sumber daya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu pada masa yang akan datang. Berdasarkan definisi tersebut, menurut Arsyad (1999) ada 4 elemen dasar perencanaan yaitu (1) merencanakan berarti memilih, (2) perencanaan merupakan alat pengalokasian sumber daya, (3) perencanaan merupakan alat untuk mencapai tujuan, dan (4) perencanaan untuk masa depan. Agar suatu bentuk perencanaan pembangunan dapat dilaksanakan dengan baik, maka perlu disusun suatu strategi yang tepat yang dituangkan dalam kebijakan pembangunan. Kebijakan pembangunan, khususnya di bid ang ekonomi, menurut Arsyad (1999) dapat dikelompokkan menjadi 4 (empat) yaitu (1) strategi pengembangan fisik/lokalitas (locality or physical development strategy), (2) strategi pengembangan dunia usaha (bussiness development strategy), (3) strategi pengembangan sumber daya manusia (human resources development strategy), dan (4) strategi pengembangan masyarakat (community-based development strategy ). Karakteristik potensi yang terdapat pada suatu daerah baik yang bersifat alami maupun buatan, merupakan hal yang perlu diperhatikan dalam penyusunan kebijakan pembangunan suatu daerah. Dengan mengetahui potensi daerah yang secara tercermin dalam sektor unggulan yang dimiliki, maka kebijakan yang ditempuh dan implementasi yang diperoleh dapat sesuai yang diharapkan. Salah satu sarana untuk mengetahui potensi-potensi tersebut adalah dengan menganalisa data-data statistik daerah dan memperhatikan hasil-hasil studi potensi. Berdasarkan hasil pengolahan data -data tersebut, maka dapat diketahui kinerja perekonomian daerah dan kebijakan pembangunan yang tepat untuk dilaksanakan. Adapun kerangka pemikiran penelitian yang akan dilakukan dalam penyusunan tesis ini, sebagaimana nampak pada Gambar 1 di bawah.

19 5 Wilayah / Daerah Kabupaten Kebumen Potensi Wilayah /Daerah : SDA, SDM, SD Buatan, SD lain Pemerintah Daerah DPRD Masyarakat Data-data statistik, hasil studi Kebijakan Pembangunan Metode Analisis Data Sektor-sektor Unggulan Perkembangan sektorsektor perekonomian Isu sentral Kebijakan Pembangunan Usulan strategi dasar Kebijakan Pembangunan bagi Kabupaten Kebumen Gambar 1 Kerangka pemikiran penelitian. Hipotesis Penelitian Perumusan kebijakan pembangunan yang tepat merupakan salah satu aspek yang patut diperhatikan dalam pelaksanaan kegiatan pemerintahan. Salah satu pendekatan yang perlu dilakukan adalah memberikan perhatian yang memadai terhadap pengembangan sektor-sektor perekonomian yang merupakan

20 6 unggulan daerah. Memperhatikan keragaman potensi wilayah yang dimilikinya, patut diduga bahwa pada dasarnya Kabupaten Kebumen mempunyai sektor -sektor perekonomian yang merupakan unggulan daerah. Namun, melihat pencapaian hasil pembangunan yang dilaksanakan, ada dugaan bahwa kebijakan pembangunan yang dilaksanakan belum sepenuhnya memperhatikan sektor -sektor unggulan tersebut. Berdasarkan latar be lakang, kerangka pemikiran, dan hal-hal tersebut di atas, maka sebagai hipotesis dalam penelitian ini adalah : 1. Kabupaten Kebumen mempunyai sektor unggulan yang mempunyai peran yang penting dalam pengembangan wilayah yakni Pertanian, Perdagangan, Industri Pengolahan dan Jasa; 2. Kebijakan pembangunan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten Kebumen belum sepenuhnya memperhatikan sektor unggulan yang dimiliki daerah tersebut. Tujuan Penelitian Dengan memperhatikan latar belakang dan perumusan masalah di atas, maka penelitian ini adalah untuk mengkaji : a. Sektor perekonomian daerah yang potensial menjadi sektor unggulan dalam meningkatkan kemampuan daerah berdasarkan potensi yang dimiliki Kabupaten Kebumen; b. Kesesuaian strategi pembangunan yang dijalankan Pemda Kabupaten Kebumen; c. Strategi kebijakan pembangunan yang tepat dijalankan di Kabupaten Kebumen. Manfaat Penelitian yaitu : Hasil penelitian ini diharapkan dapat bermanfaat pada beberapa aspek

21 7 a. Memberikan sumbangan pemikiran pada pemda tentang strategi pembangunan yang perlu dijalankan; b. Sebagai bahan pembelajaran (learning process) dan evaluasi dalam proses perumusan kebijakan pembangunan; c. Sebagai salah satu sarana guna pengembangan ilmu pengetahuan.

22 TINJAUAN PUSTAKA Perumusan Kebijakan Publik Kebijakan atau policy dalam The Little Oxford Dictionary diberikan definisi sebagai arah tindakan yang dilaksanakan oleh pemerintah, partai dan sebagainya (course of action adopted by government, party, etc). Suatu kebijakan dikeluarkan karena berbagai pertimbangan antara lain adanya masalah, kebutuhan atau adanya aspirasi tertentu. Perumusan suatu kebijakan dihasilkan dari analisis yang mendalam terhadap berbagai alternatif sehingga diperoleh alternatif terbaik. Mencermati pendapat dari Graycar, maka Keban (2004) menyatakan bahwa kebijakan dapat dilihat sebagai konsep filosofis, sebagai suatu produk, dan sebagai suatu proses. Sebagai suatu konsep filosofis, kebijakan merupakan serangkaian prinsip atau kondisi yang diinginkan. Sebagai suatu produk, kebijakan dipandang sebagai suatu kumpulan atau rekomendasi, dan sebagai suatu proses, kebijakan dipandang sebagai suatu cara dimana melalui cara tersebut suatu organisasi dapat mengetahui apa yang diharapkan darinya yaitu program dan mekanisme dalam mencapai produknya. Terkait dengan kebijakan yang dilakukan oleh pemerintah termasuk yang dilakukan oleh pemda, maka Dunn (2003) menyatakan bahwa dalam kebijakan publik atau public policy terkandung pola ketergantungan yang kompleks dari pilihan-pilihan kolektif yang saling tergantung, termasuk keputusan-keputusan untuk tidak bertindak yang dibuat oleh badan atau kantor pemerintah. Selanjutnya menurut Dunn (2003) dalam merumuskan suatu kebijakan perlu dilandasi dengan argumen-argumen, mengapa suatu kebijakan dikeluarkan. Argumen-argumen kebijakan (policy argument) yang merupakan sarana untuk melakukan perdebatan mengenai isu-isu kebijakan publik, mempunyai enam unsur yaitu 1) informasi yang relevan dengan kebijakan (policy-relevant information), 2) tuntutan kebijakan (policy claim), 3) jaminan atau pembenaran (warrant), 4) dukungan (backing), 5) bantahan (rebuttall), dan 6) kesimpulan (qualifier). Selanjutnya menurut Dunn (2003), secara garis besar, proses yang terjadi dalam pengambilan kebijakan terdiri dari 6 tahapan yaitu 1) identifikasi masalah

23 9 (identification of problems), 2) penyusunan agenda (agenda setting), 3) pengusulan formula kebijakan (formulation policies proposal), 4) pengesahan kebijakan (legitimating policies), 5) pelaksanaan kebijakan (implementing policies), dan 6) evaluasi kebijakan (evaluating policies). Keban (2004) berpendapat bahwa suatu kebijakan yang tidak mampu memecahkan masalah dianggap sebagai kebijakan berkapasitas rendah. Kebijakan yang berkapasitas rendah ini, perlu ditingkatkan kemampuannya melalui mekanisme yang lebih rasional dengan data dan informasi yang lengkap dan terpercaya, serta melibatkan masyarakat dalam proses pembuatan kebijakan atau pengambilan keputusan, agar masyarakat dapat mengontrol secara langsung. Selanjutnya menurut Keban (2004), kualitas suatu kebijakan dapat diketahui melalui beberapa parameter penting seperti proses, isi, dan konteks atau suasana dimana kebijakan itu dihasilkan atau dirumuskan. Oleh karena itu, analisis kebijakan dan proses kebijakan menjadi unsur yang penting dilakukan. Menurut Dunn (2003) analisis kebijakan adalah suatu aktivitas intelektual dan praktis yang ditujukan untuk menciptakan, secara kritis menilai, dan mengkomunikasikan pengetahuan tenta ng dan didalam proses kebijakan. Proses analisis kebijakan mempunyai lima tahap yang saling bergantung yang secara bersama sama membentuk siklus aktivitas intelektual yang kompleks dan tidak linear. Aktivitas-aktivitas tersebut berurutan sesuai waktunya da n melekat dalam konteks kebijakan yang bersifat kompleks, tidak linear dan pada dasarnya bersifat politis. Pengertian Pembangunan dan Pergeseran Paradigma Pembangunan Istilah pembangunan atau development sudah sangat lazim didengar. Menurut Siagian (1983) pembangunan adalah suatu usaha atau rangkaian usaha pertumbuhan dan perubahan yang terencana dan dilakukan secara sadar oleh suatu bangsa, negara, dan pemerintah menuju modernitas dalam rangka pembinaan. Sedangkan Rustiadi et al. (2004) berpendapat ba hwa secara filosofis suatu proses pembangunan dapat diartikan sebagai upaya yang sistematik dan berkesinambungan, untuk menciptakan keadaan yang dapat menyediakan berbagai alternatif yang sah bagi pencapaian aspirasi setiap warga yang paling

24 10 humanistik. Selanjutnya Todaro dalam Rustiadi et al. (2004) menyatakan bahwa pembangunan harus dipandang sebagai suatu proses multidimensional yang mencakup berbagai perubahan mendasar atas struktur sosial, sikap-sikap masyarakat, dan institusi-institusi nasional, disamping tetap mengejar akselerasi pertumbuhan ekonomi, pananganan ketimpangan pendapatan, serta pengentasan kemiskinan. Dalam pelaksanannya, menurut Arsyad (1999) proses pembangunnan dilaksanakan dalam 4 tahap, yaitu 1) menetapkan tujuan, 2) mengukur ketersediaan sumber-sumber daya yang langka, 3) memilih berbagai cara untuk mencapai tujuan, dan 4) memilih kegiatan-kegiatan untuk mencapai tujuan. Sejalan dengan berkembangnya dinamika masyarakat, maka konsep pembangunan telah mengalami pergeseran paradigma pembangunan dari yang berpusat pada produksi (produce centre development) ke pembangunan yang berpusat pada rakyat (people centre development). Menurut Guy Gran dalam Korten dan Sjahrir (1988) paradigma ini memberi peran kepada individu bukan sebagai subyek, melainkan sebagai aktor yang menetapkan tujuan, mengendalikan sumber daya dan mengarahkan proses yang mempengaruhi kehidupannnya. Pembangunan yang berpusat pada rakyat menghargai dan mempertimbangkan prakarsa dan perbedaan lokal. Salah satu syarat agar proses pembangunan tersebut berjalan dengan lancar, adalah dilakukannnya desentralisasi yang cukup besar dalam proses pembuatan keputusan, yang tidak sekedar delegasi wewenang formal yang sederhana. Salah satu tantangan yang penting bagi pembangunan yang berpusat pada rakyat adalah mengubah orientasi birokrasi pembangunan dari pemerintah agar menjadi organisasi-organisasi yang menghargai dan memperkuat kerakyatan, keanggotaan mereka, serta para warga negara yang harus dilayaninya. Desentralisasi Pe nyelenggaraan Pemerintahan Sejalan dengan diberlakukannya UU nomor 22 tahun 1999 juncto UU nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU nomor 25 tahun 1999 juncto UU nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, maka telah terjadi desentralisasi yang cukup

25 11 signifikan dalam kegiatan pemerintahan yang selama ini dikendalikan oleh pemerintah pusat. Menurut Hidayat (2004), desentralisasi dapat dilihat dari perspektif politik dan perspektif administrasi. Berdasarkan perspektif politik desentralisasi merupakan devolusi kekuasaan (devolution of power) dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Sedangkan berdasarkan perspektif administrasi, desentralisasi adalah penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan, perencanaan, dan pengaturan fungsi publik dari pemerintah pusat atau pemerintah yang lebih tinggi, kepada pemerintah dan organisasi non pemerintah yang berada pada level yang lebih rendah. Menurut Smith (1985) tujuan desentralisasi dapat dilihat dari kepentingan pemerintah pusat dan dari sisi kepentingan pemerintah daerah. Berdasarkan sisi kepentingan pemerintah pusat, desentralisasi mempunyai tiga tujuan utama yaitu 1) pendidikan politik (political education), 2) latihan kepemimpinan (provide training in political education), dan 3) menciptakan stabilitas politik (political stability). Sedangkan dari sisi kepentingan pemerintah daerah, desentralisasi mempunyai tiga tujuan yaitu 1) terciptanya keberimbangan secara politik (political equality), 2) meningkatkan tanggung jawab pemerintah daerah (local accountability), 3) meningkatkan kepekaan pemerintah daerah terhadap wilayahnya (local responsivness). Dengan demikian, sebenarnya desentralisasi mempunyai makna yang mendalam dalam hubungan antara pemerintah pusat dan daerah serta terkait dengan berbagai aspek antara lain politik, ekonomi, sosial. Sukirno (1992) berpendapat, terdapat beberapa pertimbangan dilakukannnya desentralisasi, antara lain a) pemerintah daerah lebih mengetahui daerahnya, b) bila ada masalah pemerintah daerah lebih tahu sehingga lebih cepat penyelesaiannya, c) jumlah masalah yang dihadapi pemerintah daerah lebih sedikit daripada masalah nasional sehingga lebih cepat penyelesaiannya. Dalam kontek penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, pemerintah pusat telah melakukan desentralisasi berbagai bidang/urusan yang sebelumnya di kendalikan oleh pemerintah pusat. Namun demikian, terdapat bidang/urusan yang masih merupakan kewenangan pemerintah pusat, sebagaimana ditentukan dalam UU nomor 22 tahun 1999 pasal 7 juncto UU nomor 32 tahun 2004 pasal 10 yakni politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional,

26 12 serta agama. Untuk penyelenggaraan kegiatan bidang-bidang tersebut di daerah, dilakukan dengan asas dekonsentrasi. Konsep Perencanaan Pembangunan Ekonomi Daerah Perencanaan merupakan kegiatan yang sering dilakukan oleh berbagai pihak, baik perorangan maupun suatu organisasi. Untuk memahami kegiatan yang dilakukan dalam perencanaan, sangat bervariasi tergantung dari kompleksitas masalah dan tujuan yang ingin dicapai. Secara sederhana konsep perencanaan menurut Tarigan (2004) adalah menetapkan suatu tujuan dan memilih langkahlangkah yang diperlukan untuk mencapai tujuan tersebut. Selanjutnya secara lebih lengkap Tarigan (2004 ) memberi kan pengertian bahwa perencanaan berarti mengetahui dan menganalisis kondisi saat ini, meramalkan perkembangan berbagai faktor yang tidak dapat di kontrol (noncontrolable ) namun relevan, memperkirakan faktor-faktor pembatas, menetapkan tujuan dan sasaran yang diperkirakan dapat dicapai, serta mencari langkah-langkah untuk mencapai tujuan tersebut. Sedangkan menurut Friedman dalam Tarigan (2004) perencanaan pada asasnya berkisar pada dua hal, pertama ialah penentuan pilihan secara sadar mengenai tujuan kongkret yang hendak dicapai dalam jangka waktu tertentu atas dasar nilai yang dimiliki masyarakat yang bersangkutan, kedua ialah pilihanpilihan di antara cara-cara alternatif yang efisien serta rasional guna mencapai tujuan-tujuan tersebut. Salah satu aspek yang perlu mendapat perhatian dalam pelaksanaan pembangunan daerah adalah aspek ekonomi. Menurut Arsyad (1999) pembangunan ekonomi daerah adalah suatu proses dimana pemerintah daerah dan masyarakatnya mengelola sumber-sumber daya yang ada dan membentuk suatu pola kemitraan antara pemerintah daerah dengan sektor swasta untuk menciptakan suatu lapangan kerja baru dan merangsang perkembangan kegiatan ekonomi dalam wilayah tersebut. Oleh karena itu, sebelum melakukan kegiatan pe mbangunan ekonomi pada suatu daerah perlu dilakukan perencanaan yang matang. Arsyad (1999) berpendapat terdapat tiga implikasi pokok dari perencanaan pembangunan ekonomi daerah yaitu 1) perlunya pemahaman tentang hubungan antara daerah

27 13 dengan lingkungannya (horisontal dan vertikal) dimana daerah tersebut merupakan bagian darinya, 2) perlu memahami bahwa sesuatu yang tampaknya baik secara nasional (makro) belum tentu baik untuk daerah, dan sebaliknya yang baik bagi daerah belum tentu baik secara nasional, dan 3) tersedianya perangkat kelembagaan untuk pembangunan daerah seperti administrasi dan proses pengambilan keputusan. Perencaanaan yang efektif harus bisa membedakan apa yang seyogyanya dilakukan dan apa yang dapat dilakukan. Mengutip pendapat dari Blakely, maka Arsyad (1999) menyatakan bahwa dalam perencanaan pembangunan ekonomi terdapat enam tahap yaitu 1) pengumpulan dan analisis data, 2) pemilihan strategi pembangunan daerah, 3) pemilihan proyek-proyek pembangunan, 4) pembuata n rencana tindakan, 5) penentuan rincian proyek, dan 6) persiapan perencanaan secara keseluruhan dan implementasi. Sedangkan menurut Jhingan (2000) perkembangan ekonomi dapat dipergunakan untuk menggambarkan faktor -faktor penentu yang mendasari pertumbuhan ekonomi seperti perubahan dalam teknik produksi, sikap masyarakat dan lembaga-lembaga dimana perubahan tersebut dapat menghasilkan pertumbuhan ekonomi. Sejalan dengan terjadinya pergeseran paradigma dalam pembangunan ekonomi, maka ukuran keberhasilan pembangunan ekonomi juga mengalami pergeseran, tidak hanya dari aspek pertumbuhan Produk Domestik Bruto (PDB) atau kenaikan pendapatan per kapita penduduknya namun lebih jauh lagi ke arah perkembangan masyarakat. Menurut Arsyad (1999), pembangunan ekonomi didefinisikan sebagai proses yang menyebabkan kenaikan pendapatan riil per kapita penduduk suatu negara dalam jangka panjang, yang disertai oleh perbaikan sistem kelembagaan. Jadi pembangunan ekonomi harus dipandang sebagai suatu proses dimana saling keterkaitan dan saling mempengaruhi antara faktor-faktor yang menyebabkan terjadinya pembangunan ekonomi tersebut dapat diidentifikasi dan dianalisis dengan seksama.

28 14 Konsep Wilayah dan Pengembangan Wilayah Sejalan dengan perkembangan dan dinamika masyarakat, maka konsep perencanaan dan pelaksanaan pembangunan dilakukan dengan pendekatan wilayah. Menurut Rustiadi et al. (2004) wilayah didefinisikan sebagai unit geografis dengan batas-batas spesifik (tertentu) dimana komponen-komponen wilayah tersebut (sub wilayah) satu sama lain saling berinteraksi secara fungsional. Sedangkan menurut Undang-Undang nomor 24 tahun 1992 tentang Penataan Ruang, wilayah adalah ruang yang merupakan kesatuan geografis beserta segenap unsur terkait padanya yang batas dan siste mnya ditentukan berdasarkan aspek administratif dan atau aspek fungsional. Suatu wilayah terkait dengan beragam aspek, sehingga definisi baku mengenai wilayah belum ada kesepakatan diantara para ahli. Sebagaimana dikemukakan oleh Alkadri (2002) bahwa sebagian ahli mendefinisikan wilayah dengan merujuk pada tipe-tipe wilayah, ada pula yang mengacu pada fungsinya, dan ada pula yang berdasarkan korelasi yang kuat diantara unsur -unsur (fisik dan non fisik) pembentuk suatu wilayah. Sehingga, pengertian wilayah tidak hanya sebatas aspek fisik tanah, namun juga aspek lain seperti biologi, ekonomi, sosial, budaya, lingkungan. Berdasarkan fungsinya wilayah dibedakan menjadi tiga bentuk yaitu wilayah homogen, wilayah nodal, dan wilayah perencanaan. Strategi pengembangan suatu wilayah sangat ditentukan oleh karakteristik dan potensi yang terdapat di wilayah tersebut. Oleh karena itu, sebelum melakukan perumusan kebijakan yang dilaksanakan perlu mengetahui tipe/jenis wilayahnya. Menurut Tukiyat (2002) secara umum terdapat lima tipe wilayah dalam suatu negara : 1. Wilayah yang telah maju; 2. Wilayah netral, yang dicirikan dengan adanya tingkat pendapatan dan kesempatan kerja yang tinggi; 3. Wilayah sedang, yang dicirikan adanya pola distribusi pendapatan dan kesempatan kerja yang relatif baik; 4. Wilayah yang kurang berkembang atau kurang maju, yang dicirikan adanya tingkat pertumbuhan yang jauh di bawah tingkat pertumbuhan

29 15 nasional dan tidak ada tanda -tanda untuk dapat mengejar pertumbuhan dan pengembangan; 5. Wilayah tidak berkembang. Dengan mengetahui ciri suatu wilayah, maka dapat dirumuskan kebijakan yang tepat dilakukan dalam pengembangan wilayah. Pada era otonomi daerah saat ini, maka salah satu konsep pengembangan wilayah yang perlu mendapat perhatian adalah pengembangan ekonomi wilayah. Oleh karena itu, menurut Tukiyat (2002) konsep pengembangan ekonomi wilayah harus berorientasi pada pertumbuhan ekonomi wilayah dengan menggali potensi produk unggulan daerah. Salah satu aspek yang perlu diperhatikan dalam kegiatan pengembangan wilayah adalah menyusun perencanaan wilayah. Menurut Tarigan (2004) perencanaan wilayah adalah perencanaan penggunaan ruang wilayah (termasuk perencanaan pergerakan di dalam wilayah) dan perencanaan kegiatan pada ruang wilayah tersebut. Perencanaan penggunaan ruang wilayah diatur dalam bentuk perencanaan tata ruang wilayah, sedangkan perencanaan kegiatan dalam wilayah diatur dalam perencanaan pembangunan wilayah. Tata ruang wilayah merupakan landasan dan juga sekaligus juga sasaran dari perencanaan pembangunan wilayah. Perencanaan pembangunan wilayah tidak mungkin terlepas dari apa yang sudah ada saat ini di wilayah tersebut. Aktor/pelaku pembangunannya adalah seluruh masyarakat yang ada di wilayah tersebut termasuk di dalamnya pemerintah daerah serta pihak-pihak luar yang ingin melakukan kegiatan di wilayah tersebut. Paling tidak terdapat dua peran pemerintah daerah yang cukup penting dalam pembangunan wilayah yakni sebagai pengatur atau pengendali (regulator) dan sebagai pemacu pembangunan (stimulator ). Dana yang dimiliki pemerintah dapat digunakan sebagai stimulan untuk mengarahkan investasi swasta atau masyarakat umum ke arah yang diinginkan oleh pemerintah. Salah satu pendekatan dalam perencanaan pembangunan menurut Tarigan (2004) adalah pendekatan sektoral. Pendekatan sektoral dilakukan dengan mengelompokkan kegiatan pembangunan kedalam sektor-sektor. Selanjutnya masing-masing sektor dianalisis satu persatu untuk menetapkan apa yang dapat

30 16 dikembangkan atau di tingkatkan dari sektor-sektor tersebut guna lebih mengembangkan wilayah. Penentuan Prioritas Kebijakan Pembangunan Salah satu kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah adalah merumuskan dan mengeluarkan kebijakan. Menurut Keban (2004), kualitas suatu kebijakan dapat diketahui melalui beberapa pa rameter penting seperti proses, isi, dan konteks atau suasana dimana kebijakan itu dihasilkan atau dirumuskan. Pemerintah perlu memperhatikan isu-isu yang berkembang di masyarakat, sehingga dapat dirumuskan kebijakan yang tepat yang menjadi prioritas dalam kebijakan pembangunan. Oleh karena itu, analisis kebijakan dan proses kebijakan menjadi unsur yang penting dilakukan. Untuk mengetahui isu yang menjadi prioritas kebijakan dapat dilakukan dengan metode analisis yang dikenal dengan Analysis Hierarchy Process (AHP) atau proses hirarkhi analisis. Metode ini diperkenalkan oleh Dr. Thomas Saaty di tahun 1970 an. Dalam menetapkan suatu kebijakan, maka perumus kebijakan akan dihadapkan pada banyak faktor baik yang bersifat kuantitatif maupun kualitatif, dimana seringkali analisis yang dilakukan mengabaikan faktor-faktor yang bersifat kualitatif. Dengan metode AHP, maka semua faktor yang dianggap berpengaruh terhadap suatu kebijakan akan diikutkan dalam perhitungan. Menurut Saaty (1980) pada umumnya hal-hal yang berperan dalam pengambilan keputusan adalah a) perencanaan, b) perumusan alternatif, c) menetapkan berbagai prioritas, d) menetapkan alternatif terbaik, e) mengalokasikan sumber daya, f) menentukan kebutuhan, g) memprediksi hasil yang dicapai, h) mendesain sistem i) penilain hasil, j) menjaga kestabilan sistem, k) mengoptimalkan tujuan, dan l) mengelola konflik. Saaty (1980) menekankan pentingnya pendekatan sistem dalam pengambilan keputusan, dengan memperhatikan struktur, fungsi, tujuan dan lingkungan. Beberapa keuntungan dari metode AHP dalam kegiatan analisis antara lain :

31 17 1. Dapat merepresentasikan suatu sistem yang dapat menjelaskan bagaimana perubahan pada level yang lebih tinggi mempunyai pengaruh terhadap unsurunsur pada level yang lebih rendah; 2. Membantu memudahkan analisis guna memecahkan persoalan yang komplek dan tidak berstruktur, dengan memberikan skala pengukuran yang jelas guna mendapatkan prioritas; 3. Mampu mendapatkan pertimbangan yang logis dalam menentukan prioritas dengan tidak memaksakan pemikiran yang linier; 4. Mengukur secara komprehensif pengaruh unsur -unsur yang mempunyai korelasi dengan masalah dan tujuan, dengan memberikan skala pengukuran yang jelas Sarana yang digunakan dalam metode AHP ini adalah dengan memberikan kuesioner kepada para responden terpilih yang mengetahui dan memahami dengan baik masalah-masalah yang yang menjadi obyek penelitian. Mekanisme Perencanaan Pembangunan Daerah Sejalan dengan kebijakan otonomi daerah yang dilaksanakan oleh pemerintah, maka kedudukan dan peran pemerintah daerah dalam menyelenggarakan organiasi pemerintahan di daerah, menjadi lebih fleksibel sesuai dengan kemampuan keuangan, potensi daerah, dinamika masyarakat, dan kebutuhan pembangunan di daerahnya. Oleh karena itu, agar proses pembangunan di daerah dapat berjalan dengan terarah dan efektif, maka perlu dilakukan kegiatan perencanaan pembangunan daerah. Perencanaan pembangunan daerah adalah suatu proses penyusunan tahapan-tahapan kegiatan yang melibatkan berbagai unsur di dalamnya, guna pemanfaatan dan pengalokasian sumber-sumber daya yang ada dalam rangka meningkatkan kesejahteraan sosial dalam suatu lingkungan wilayah/daerah dalam jangka waktu tertentu (Riyadi 2004). Dalam pelaksanaannya, maka kegiatan perencanaan daerah merupaka n kegiatan yang kompleks karena akan dihadapkan pada berbagai aspek yang memerlukan perhatian. Oleh karena itu, kegiatan tersebut tidak dapat dilaksanakan secara individual tetapi merupakan kegiatan bersama/tim yang melibatkan

32 18 beragam disiplin ilmu. Menurut Riyadi (2004) terdapat beberapa faktor yang perlu diperhatikan dalam kegiatan perencanaan pembangunan daerah yaitu : 1. faktor lingkungan, baik bersifat internal maupun eksternal yang meliputi bidang sosial, budaya, ekonomi, dan politik; 2. faktor sumber daya manusia perencana; 3. faktor sistem yang digunakan, yang antara lain meliputi aspek prosedur, mekanisme pelaksanaan, pengambilan keputusan, dan pengesahan; 4. faktor perkembangan ilmu dan teknologi; 5. faktor pendanaan. Sebelum berlakunya UU nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, maka perencanaan pembangunan mengacu pada Garis- Garis Besar Haluan Negara (GBHN) yang ditetapkan setiap 5 tahun oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR). Penjabaran GBHN tersebut pada masingmasing daerah dituangkan ke dalam Pola Dasar Pembangunan Daerah (POLDAS) yang selanjutnya dirinci kedalam Rencana Strategis Pembangunan (RENSTRA), Program Pembangunan Daerah (PROPEDA). Sebagai operasional kegiatan dituangkan dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Secara garis besar perencanaan pembangunan yang dilakukan sebagaimana Gambar 2 di bawah. Sejalan dengan diberlakukannnya UU 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, sebagai konsekuensi berlakunya UU nomor 32 tahun 2004 sebagai pengganti UU 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, maka mekanisme perencanaan pembangunan juga mengalami beberapa perubahan. Salah satu yang mendasari perubahan tersebut adalah diberlakukannnya mekanisme pemilihan langsung presiden dan para kepala daerah oleh rakyat, sehingga MPR sebagai lembaga tertinggi negara tidak mengeluarkan GBHN. Perencanaan pembangunan lebih mengacu pada visi dan misi presiden atau para kepala daerah yang terpilih. Berdasarkan UU 25 tahun 2004 tersebut, maka terdapat 3 rencana pembangunan yakni Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) untuk kurun waktu 25 tahun, Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM) untuk kurun waktu 5 tahun, dan Rencana Pembangunan Tahunan, baik untuk tingkat nasional maupun daerah.

33 19 UUD 45 GBHN 99 PROPENAS REPETA APBN DEPT/ LPND PROPEDA PROPINSI APBD PROPINSI PROPEDA KAB/KOTA APBD KAB/KOTA PEMBANGUNAN NASIONAL & PEMBANGUNAN DAERAH Sumber : Bratakusumah (2003) Gambar 2 Bagan alir perencanaan pembangunan RPJM berisi program-program kerja untuk kurun waktu 5 tahun dan disusun dengan berpedoman pada RPJP yang telah ditetapkan. Untuk tingkat nasional RPJM merupakan penjabaran lebih lanjut dari visi dan misi presiden terpilih. Sedangkan, untuk tingkat daerah RPJM Daerah merupakan penjabaran dari visi dan misi kepala daerah terpilih. Secara garis besar perencanaan pembangunan dilakukan oleh daerah sebagaima na nampak pada Gambar 3 di bawah.

34 20 UUD 45 UU Pemilu Pemilihan Kepala Daerah (PILKADA Calon A Calon B Calon yang lain Visi, Misi, dan Program Kerja masing-masing calon Kepala Daerah Terpilih RPJM Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), Rencana Anggaran Pembangunan Daerah (RAPBD) Gambar 3 Bagan alir penyusunan rencana pembangunan daerah Sesuai UU nomor 25 tersebut, maka pendekatan yang dilakukan dalam melakukan perencanaan pembangunan terdiri dari 5 aspek yakni politik, teknokratik, partisipatif, bawah-atas (bottom-up), atas-bawah (top-down ). Dalam penjelasan UU tersebut dikatakan bahwa pendekatan politik memandang pemilihan Presiden/Kepala Daerah adalah proses penyusunan rencana, karena rakyat pemilih menentukan pilihannya berdasarkan program-program pembangunan yang ditawarkan masing-masing calon Presiden/Kepala Daerah.

35 21 Oleh karena itu, rencana pembangunan adalah penjabaran dari agenda-agenda pembangunan yang ditawarkan Presiden/Kepala Daerah pada saat kampanye ke dalam rencana pembangunan jangka menengah. Perencanaan dengan pendekatan teknokratik dilaksanakan dengan menggunakan metode dan kerangka berpikir ilmiah oleh lembaga atau satuan kerja yang secara fungsional bertugas untuk itu. Perencanaan dengan pendekatan partisipatif dilaksanakan dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan (stakeholders) terhadap pembangunan. Pelibatan mereka adalah untuk mendapatkan aspirasi dan menciptakan rasa memiliki. Sedangkan pendekatan atas -bawah dan bawah-atas dalam perencanaan dilaksanakan menurut jenjang pemerintahan. Rencana hasil proses atas-bawah dan bawah-atas diselaraskan melalui musyawarah yang dilaksanakan baik di tingkat Nasional, Provinsi, Kabupaten/Kota, Kecamatan, dan Desa.

36 METODE PENELITIAN Lokasi dan Waktu Penelitian Penelitian mengambil lokasi di Kabupaten Kebumen Provinsi Jawa Tengah, dengan pertimbangan bahwa kabupaten ini mempunyai karakteristik potensi yang beragam dengan daerah pergunungan di bagian utara dan pantai di selatan. Penelitian dilakukan dari bulan April 2005 sampai dengan September 2005 Metode Pengumpulan Data Metode pengumpulan data dilakukan dengan mengumpulkan data sekunder yakni melakukan studi kepustakaan dari publikasi data -data statistik BPS, Peraturan Daerah (PERDA) yang dikeluarkan oleh Pemda Kabupaten, dan sumber-sumber pustaka lain yang relevan dengan topik penelitian. Sedangkan pengumpulan data primer diperoleh dengan melakukan dengan wawancara dan penyebaran kuesioner kepada para responden. Responden yang dipilih untuk kegiatan AHP terdiri dari unsur -unsur Pemda, tokoh masyarakat dan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) atau pemerhati Kabupaten Kebumen, dengan prinsip bahwa responden yang dipilih mempunyai pemahaman yang baik tentang perkembanga n pembangunan di Kabupaten Kebumen. Metode Analisis Principal Components Analysis (PCA) Metode Principal Components Analysis (PCA) dan Factor Analysis (FA) (Johnson 1998) digunakan untuk ortogonalisasi variabel yakni mentransformasikan suatu struktur data dengan variabel-variabel yang saling berkorelasi, menjadi struktur data baru dengan variabel-variabel baru (faktor ) yang tidak saling berkorelasi, serta penyederhanaan variabel sehingga terdapat variabel baru yang jauh sedikit dari pada variabel asalnya. Namun, total kandungan informasinya atau total ragamnya relatif tidak berubah. Teknik ekstraksi data dengan PCA / FA pada dasarnya adalah dengan memaksimalkan keragaman dalam 1 (satu) variabel / faktor yang baru dan

37 23 meminimalkan keragaman dengan va riabel/faktor yang lain, menjadi variabel yang saling bebas (independent ). Dalam hal ini data yang akan dianalisan PDRB Jawa Tengah dan Kabupaten Kebumen dengan variabel sektor-sektor perekonomian. Langkah-langkah yang dilakukan dalam analisa ini adala h : 1. Standarisasi variabel asal Tujuannya adalah menghilangkan variasi data antar variabel yang dilakukan dengan formula : y ij xij µ j = (1) s j y ij adalah variael baru yang telah disederhanakan x ij adalah variabel nilai X pada wilayah i sektor j µj adalah nilai rata-rata masing-masing sektor perekonomian sj adalah simpangan baku masing-masing sektor perekonomian 2. Ortogonalisasi Variabel Tujuannya adalah membuat variabel baru Z α (α=1,2,...,q p) yang memiliki karakteristik: (1) satu sama lain tidak saling berkorelasi, yakni: rαα = 0, (2) nilai rataan masing-masing, tetap sama dengan nol, dan (3) nilai ragam masing-masing Z α sama dengan λ α 0, dimana α λ α = p. 3. Penyederhanaan jumlah variabel Sesuai dengan tujuan dasar kedua dari analisis PCA maupun FA adalah penyederhanaan jumlah variabel, maka langkah yang dilakukan adalah dengan mengurutkan masing-masing faktor atau komponen utama (F α ) yang dihasilkan, dari yang memiliki eigenvalue (λ α ) tertinggi hingga terendah, yakni : a. memilih faktor-faktor atau komponen-komponen utama yang memiliki λα 1, artinya faktor atau komponen utama yang memiliki kandungan informasi (ragam) setara dengan informasi yang terkandung dalam satu variabel asal, b. membuang faktor atau komponen utama yang mempunyai eigenvalue antar dua faktor atau komponen utama yang berdekatan/tidak begitu signifikan, jika (λα-λ(α - 1))<1, sebagai alternatif lain digunakan juga metode The Scree

38 24 Test dipekenalkan oleh Catell dimana dari hasil scee plot yang dipilih adalah yang paling curam, c. menentukan faktor-faktor atau komponen-komponen utama yang memiliki koefisien korelasi nyata minimal satu variabel asal. Kriteria yang digunakan adalah r αj 0.7 Hal ini dimaksudkan agar setiap faktor atau komponen utama yang terpilih, paling tidak memiliki satu penciri dominan dari variabel asalnya. Data-data yang digunakan dalam analisis ini adalah PDRB per kabupaten di Provinsi Jawa Tengah tahun 2003 dan PDRB per kecamatan di Kabupaten Kebumen tahun Sebagai variabel data adalah adalah sektor-sektor perekonomian berdasarkan lapangan usaha (9 sektor). Untuk melakukan perhitungan metode PCA / FA ini digunakan aplikasi statistica versi 6. Location Quotient (LQ) Secara umum, metode analisis ini digunakan untuk menunjukkan lokasi pemusatan/basis suatu aktivitas. Location Quotient (LQ) (Blakely 1994) merupakan suatu indeks untuk membandingkan pangsa sub wilayah dalam aktivitas tertentu dengan pangsa total aktivitas tersebut dalam total aktivitas wilayah. Secara lebih operasional, LQ didefinisikan sebagai rasio persentase dari total aktivitas pada sub wilayah ke -i terhadap persentase aktivitas total terhadap wilayah yang diamati. Asumsi yang digunakan dalam analisis ini adalah (1) kondisi geografis relatif seragam, (2) pola -pola aktivitas bersifat seragam, dan (3) setiap aktivitas menghasilkan produk yang sama. Persamaan dari LQ ini adalah : X ij / X i. LQij = (2) X. / X.. Dimana: X ij j : derajat aktivitas ke-j di wilayah ke-i Xi. : total aktivitas di wilayah ke -i X.j X.. : total aktivitas ke-j di semua wilayah : derajat aktivitas total wilayah