Keterangan Ahli. Pengujian Undang Undang Perkara No. 95/PUU-XI/2013. Miko Kamal, S.H., LL.M., Ph.D

Transkripsi

1 Miko Kamal SH, (Bung Hatta) LL.M, (Deakin) PhD (Macquarie) Anggrek Building Lt. 2, Jl. Permindo No Padang ( ), (private blog) 'Kehidupan adalah tata-kelola (governance); sukses atau gagalnya seseorang [lembaga/negara] tergantung kepada bagaimana dia [pengelola lembaga/negara] menata-kelola kehidupannya [organisasinya]. Beruntunglah barang siapa yang sungguh-sungguh mempelajari setiap sudut ilmu tata-kelola, dan sekaligus menata-kelola kehidupannya [organisasinya] dengan sungguh-sungguh pula' 1 Keterangan Ahli Pengujian Undang Undang Perkara No. 95/PUU-XI/2013 Miko Kamal, S.H., LL.M., Ph.D Pengajar Mata Kuliah Governance (sektor private dan public) pada Program S2 Akuntansi Univ. Andalas dan Program S2 Ilmu Hukum Univ. Bung Hatta; Direktur Eksekutif ireformbumn Ketua dan Anggota Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi yang Mulia, Hadirin sekalian yang berbahagia... Assalamualaikum WW, selamat pagi dan salam sejahtera... SAYA diminta memberikan pandangan terhadap perkara pengujian Undang- Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara yang terdaftar di bawah No. 95/PUU- XI/2013 yang dimohonkan oleh Anton Ali Abbas, M.Si dan Aan Eko Widiarto, S.H., M.Hum. Seperti yang terbaca di dalam beberapa dokumen perkara, yang dipermasalahkan oleh para Pemohon adalah keberadaan Pasal 8 huruf c UU No. 17/2003 dan Pasal 7 ayat (2) huruf b UU No. 1/2004 yang berkenaan dengan kewenangan Menteri Keuangan selaku Pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan Anggaran Pendapatan Belanja Negara (APBN) dan/atau APBN Perubahan. Melalui permohonan itu, Pemohon mengiginkan agar Mahkamah menyatakan kedua Pasal itu bertentangan dengan Undang Undang Dasar 1945, dan dengan demikian kewenangan Menteri Keuangan selaku pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara dalam mengawasi pelaksanaan Anggaran tidak ada lagi. 1 Miko Kamal, Corporate Governance: a literature review, (2012) Bahan Kuliah S2 Akuntansi Universitas Andalas, 2. 1

2 Selengkapnya Pasal 8 huruf c UU No. 17/2003 yang minta dibatalkan itu berbunyi: 'Dalam rangka pelaksanaan kekuasaan atas pengelolaan fiskal, Menteri Keuangan mempunyai tugas sebagai berikut: mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran'. Dan Pasal 7 ayat (2) huruf b UU No. 1/2004 berbunyi: 'Menteri Keuangan selaku Bendahara Umum Negara berwenang: mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran'. Pendapat ahli ini membahas hal yang dipersoalkan Pemohon dari sudut tata kelola (governance), dengan rumusan pertanyaan: bagaimana posisi Menteri Keuangan sebagai pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara dalam hal pengesahan dokumen pelaksanaan anggaran dari sudut governance? Ketua dan Anggota Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi yang Mulia, Hadirin yang berbahagia... Untuk menjawab rumusan pertanyaan di atas, Ahli memandang perlu untuk mendudukkan terlebih dahulu konsep governance. Sebagaimana diketahui, terminologi governance mulai populer di Indonesia setelah jatuhnya Presiden Soeharto dari kursi kekuasaan yang didudukinya lebih kurang 32 tahun. Sejak itu, governance menjadi buah bibir. Perhatikanlah, kalau ada pejabat yang berpidato, selalu terselip kata-kata governance atau good governance. Definisi tentang governance dapat ditemukan dalam beberapa literatur. Oxford Dictionary mendefinisikan governance sebagai: 'the activity of geverning a country or controlling a company or an organization'. 2 Menurut United Nation Economic and Social Comission for Asia and the Pacific governance adalah: 'the process of decision-making and the process by which decisions are implemented (or not implemented)'. 3 Terminologi governance jamak dipakai dalam dua bidang; perusahaan (private) dan kepemerintahan (public). 4 Dalam bidang kepemerintahan, definisi governance yang paling sering dikutip adalah definisinya Bank Dunia dan United Nations Development Program (UNDP). Menurut Bank Dunia, governance adalah 'the way state power is used in managing economic and social for development of 2 A S Hornby, Oxford Advanced Learner's Dictionary of Current English, (2000), Oxford University Press, UNESCAP, 'What is Good Governance?'< pada 13 February Di bidang korporasi (sektor private) dikenal istilah corporate governance. Pada kepemerintahan, terminologi yang sering dipakai adalah good governance yang dalam bahasa Indonesia diterjemahkan sebagai tata kelola kepemerintahan yang baik. Tidak hanya itu, pemakaian kata governance juga meluas ke bidang-bidang yang lain. Misalnya, dalam bidang pendidikan, pelaku dunia pendidikan sudah pula familiar dengan terminologi university governance atau good university governance sebagai terjemahan dari tata kelola universitas yang baik. 2

3 society'. 5 Sedangkan UNDP merumuskan bahwa governance adalah:'the exercise of political, economic and administrative authority to manage a nation's affair at all level'. 6 Definisi-definisi di atas sangat sederhana, terkesan kurang lengkap dan menyulitkan awam menangkap makna praktis-operasionalnya. Definisi-definisi itu kemudian menjadi lebih praktis-operasional dengan dirumuskannya 9 (sembilan) prinsip governance oleh UNDP, yaitu participation, rule of law, transparency, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness and efficiency, accountability, dan strategic vision. 7 Di Indonesia, terjemahan praktis-operasional governance bidang kepemerintahan secara resmi baru ditemukan pada tahun 2000 di dalam Penjelasan Pasal 2 huruf d Peraturan Pemerintah No. 101/2000 tentang Pendidikan dan Pelatihan Jabatan Pegawai Negeri Sipil, demikian; 'Yang dimaksud dengan kepemerintahan yang baik adalah kepemerintahan yang mengembangkan dan menerapkan prinsip-prinsip profesionalitas, akuntabilitas, transparansi, pelayanan prima, demokrasi, efisiensi, efektivitas, supremasi hukum, dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat'. 8 Definisi ini sepertinya diadopsi dan dikembangankan dari asasasas umum penyelenggaraan negara yang tertulis di dalam Pasal 3 UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bebas dan Bersih dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme yaitu Kepastian Hukum; Tertib Penyelenggaraan Negara; Kepentingan Umum; Keterbukaan; Proporsionalitas; Profesionalitas; dan Akuntabilitas. Ketua dan Anggota Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi yang Mulia, Hadirin sekalian yang berbahagia... Definisi governance Indonesia di atas berlaku dalam semua bidang kepemerintahan dan pada semua level. Khsus dalam bidang keuangan negara, tingkatan governance keuangan dibedakan dalam 6 (enam) tingkatan (dari perspektif hukum keuangan disebut sebagai tingkatan pengelola keuangan), yakni Presiden, Menteri Keuangan, Menteri/Pimpinan Lembaga, Bendahara, Pegawai Negeri Bukan Bendahara, dan Pejabat Lain. 9 Sebagai kepala pemerintahan, Presiden memegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara dengan dua kewenangan; bersifat umum dan khusus. Dalam 5 Mardiasmo, Otonomi & Manajemen Keuangan Daerah, (2002) Penerbit Andi, Ibid. 7 Ibid Penjelasan Pasal 2 huruf d PP No. 101/2000 tentang Pendidikan dan Pelatihan Jabatan Pegawai Negeri Sipil 9 Muhammad Djafar Saidi, Hukum Keuangan Negara, (2011), Rajawali Pers,

4 lingkup pengelolaan keuangan negara yang bersifat umum, Presiden merupakan pengendali tertinggi pendapatan dan pengeluaran negara yang kelak dipertanggungjawabkan kepada Dewan Perwakilan Rakyat. Hal itu merupakan implementasi dari konsepsi kedualatan rakyat dalam bidang keuangan negara. Profesor Saidi mengatakan bahwa kewenangan khusus Presiden dalam mengelola keuangan negara tidak dilaksanakan langsung oleh Presiden, akan tetapi dikuasakan kepada Menteri Keuangan. 10 Sebagai penerima kuasa pengelolaan keuangan negara dari Presiden, meskipun sama-sama mengepalai Kementerian sebagaimana halnya para menteri lainnya, kewenangan Menteri Keuangan 'sedikit di atas' menteri/pimpinan lembaga, baik lembaga nonkementerian maupun lembaga negara, 11 sebagaimana yang termaktub di dalam Pasal 6 ayat (2) UU No. 17/2003. Dengan kata lain, posisi 'sedikit di atas' ini didapatkan oleh Menteri Keuangan karena kuasa yang diberikan Presiden sebagai pengelola fiskal dan Bendahara Negara yang dirumuskan di dalam Pasal 8 huruf c UU No. 17/2003 dan Pasal 7 ayat (2) huruf b UU No. 1/2004, diantaranya tugas mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran. Menteri/Pimpinan Lembaga merupakan pengelola keuangan negara di lembaganya masing-masing. Khusus untuk Kementerian Keuangan, Menteri juga bertanggung jawab mengurus keuangan negara di kementeriannya. 12 Selain Presiden, Menteri Keuangan, dan Menteri/Pimpinan Lembaga, pihak lain yang juga terkategori sebagai pengelola keuangan negara adalah bendahara, yakni 'setiap orang atau badan yang diberi tugas untuk dan atas nama negara menerima, menyimpan, dan membayar/menyerahkan uang atau surat berharga atau barangbarang negara/daerah'. 13 Pegawai Negeri Bukan Bendahara terkategori sebagai pengelola keuangan karena mereka dipercaya melakukan kegiatan-kegiatan berupa menerima, menyimpan, mengeluarkan, menatausahakan, dan mempertanggungjawabkan keuangan negara yang berada dalam penguasaannya. Pegawai negeri meliputi Pegawai Negeri Sipil baik pusat maupun daerah, Anggota Tentara Nasional Indonesia, dan Anggota Kepolisian Republik Indonesia. 14 Terakhir, menurut Profesor Saidi, pejabat lain yang juga terkategori sebagai pengelola keuangan negara tapi tidak berstatus sebagai pejabat negara, bendahara, dan pegawai negeri bukan bendahara adalah, misalnya, anggota Dewan Perwakilan Rakyat, staf Komisi Pemberantasan Korupsi, atau staf pada Mahkamah Agung Republik Indonesia Ibid, Ibid, Ibid, Ibid, Ibid, Ibid, 54 4

5 Ketua dan Anggota Majelis Hakim Mahkamah Konstitusi yang Mulia, Hadirin sekalian yang berbahagia... Dari uraian tentang tingkatan governance keuangan di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa keberadaan Menteri Keuangan selaku Pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara adalah untuk dan/atas nama Presiden sebagai pemberi kuasa. Dari sudut governance, pemberian kuasa dari organ organisasi/negara tertinggi kepada lembaga di bawahnya adalah hal yang lazim dilakukan demi efektifitas jalannya roda organisasi yang bersangkutan. Dengan demikian, menghabisi kewenangan Menteri Keuangan (dengan jalan meminta Mahkamah untuk menyatakan Pasal 8 huruf e UU No. 17/2003 dan Pasal 7 ayat (2) huruf b UU No. 1/2004 bertentangan dengan UUD 1945) dalam hal mengesahkan dokumen pelaksanaan anggaran sama halnya dengan menghabisi kewenangan Presiden melakukan pengawasan preventif terhadap lembaga di bawahnya. Dengan kata lain, bila hasrat Pemohon dikabulkan oleh Mahkamah maka Presiden sebagai pemegang kekuasaan tertinggi Pemerintahan yang sekaligus juga pemegang kekuasaan tertinggi governance keuangan kehilangan kesempatan atau tidak memiliki kewenangan lagi melakukan pengawasan preventif terhadap para pembantunya yang harus senantiasa menerapkan prinsip-prinsip governance yakni profesionalitas, akuntabilitas, transparansi, pelayanan prima, demokrasi, efisiensi, efektivitas, supremasi hukum, dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat dalam menjalankan roda kementerian masing-masing. Lalu, apakah pemberian kuasa dari Presiden kepada Menteri Keuangan selaku Pengelola fiskal dan Bendahara Umum Negara menghilangkan kewenangan hak budgeting Dewan Perwakilan Rakyat? Dari sudut governance, pemberian kuasa dari Presiden kepada Menteri Keuangan hanyalah pendelegasian teknis pengelolaan fiskal semata 16 demi terwujudnya tata kelola keuangan yang profesional, akuntabel, transparan, pelayanan yang prima, demokratis, efisien, efektif, menegakkan supremasi hukum, dan dapat diterima oleh seluruh masyarakat. Sedangkan tanggung jawab umum pengelolaan keuangan negara tetap berada di tangan Presiden selaku Kepala Pemerintahan. 17 Jadi, ini murni persoalan governance, bukanlah urusan konstitusionalitas. Demikian keterangan ini disampaikan, semoga bermanfaat bagi kita semua. Jakarta, 19/02/ Pasal 6 ayat (2) huruf a UU No. 17/ Pasal 6 ayat (1) UU No. 17/2003 5

6 Miko Kamal 6