PENGGUNAAN KEWENANGAN DISKRESI DALAM PENETAPAN PERATURAN GUBERNUR (KAJIAN TERHADAP PERATURAN GUBERNUR NUSA TENGGARA BARAT)

Transkripsi

1 Jurnal Risalah Kenotariatan Volume 2 No. 2, Desember 2021 open access at : Magister Kenotariatan Fakultas Hukum Universitas Mataram This work is licensed under a Creative Commons Attribution-ShareAlike 4.0 International License PENGGUNAAN KEWENANGAN DISKRESI DALAM PENETAPAN PERATURAN GUBERNUR (KAJIAN TERHADAP PERATURAN GUBERNUR NUSA TENGGARA BARAT) Sofwan, Rusnan, Haeruman, & Johannes Johny Koinja Fakultas Hukum Universitas Mataram Corresponding sofwaniwanfh@gmail.com Abstrak Penelitian ini bertujuan untuk mengkaji tentang penggunaan kewenangan diskresi dalam penetapan Peraturan Gubernur (Kajian terhadap Peraturan Gubernur NusaTenggara Barat). Penelitian ini adalah penelitian hukum normatif dengan menggunakan pendekatan perundang-undangan dengan menelaah peraturan perundang-undangan dan pendekatan konseptual dengan mengkaji pendapat para ahli yang terkait dengan kewenangan gubernur tentang diskresi dalam pembentukan peraturan gubernur. Hasil penelitian menunjukkan bahwa banyak peraturan gubernur yang ditetapkan tidak berdasarkan kewenangan delegasi dari peraturan daerah dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, tetapi hanya beralasan bahwa kebutuhan untuk kewenangan bertindak dalam pelaksanaan tugas pemerintahan. Penetapan peraturan gubernur sejenis tersebut harus dilakukan berdasarkan ketentuan tentang penggunaan diskresi yaitu syarat dan tujuan diskresi sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan dan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB). Selain itu, Penggunaan diskresi Gubernur dalam Pembentukan Peraturan Gubernur, harus dilandasi oleh semangat dan tekad untuk senantiasa mempertanggungjawabkan kebijakan, sikap dan tindakannya. Siapapun yang menggunakan diskresi secara keliru, berarti tidak melandasi diskresi dengan pertanggungjawaban pribadi, korps, serta profesinya. Selain pertanggungjawaban, kaidah hukum, nilai-nilai standar di tengah masyarakat, hak asasi manusia dan lainlain, penggunaan diskresi pun harus diberi landasan mendahulukan kepentingan publik. Prioritas kepentingan publik. Kata Kunci: Gubernur, Diskresi, dan Peraturan Gubernur I. PENDAHULUAN Berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Pemerintah Daerah berhak dan berwenang melaksanakan otonomi daerah sesuai dengan urusan yang menjadi kewenangannya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Kewenangan Pemerintah Daerah adalah yang berkaitan dengan urusan yang diotomikan kepada daerah. Selain itu, di dalam Lampiran Undang- Undang Nomor 23 Tahun 2014 juga diatur tentang pembagian urusan konkuren antara Pemerintah, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten Kota. Pembagian tersebut dimaksudkan agar ada kejelasan kewenangan dari masing-masing tingkat pemerintahan dalam melaksanakan urusan-urusannya. Untuk melaksanakan urusan otonomi daerah tersebut, Pemerintah Daerah dapat membentuk Peraturan Daerah untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Peraturan Daerah tersebut dapat berasal dari inisiatif dari Gubernur DOI :

2 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 16~30 (Pemerinth Daerah) dan juga dapat berasal dari usul prakarsa Dewan Perwakilan Rakyat untuk dibahas bersama dan pada akhirnya untuk mendapatkan persetujuan bersama. Pembentukan peraturan daerah dilaksanakan dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan yang berlaku sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Undang- Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dirubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2019 tentang Perubahan Atas dan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2018 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah. Pembentukan dilakukan oleh Gubernur dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Materi muatan suatu peraturan daerah tidak selamanya dapat dimuat dalam peraturan daerah, karena peraturan daerah hanya memuat hal-hal yang pokok-pokok saja, sedangkan materi peraturan daerah yang mudah menyusunnya dan tidak terlalu sulit untuk merubahnya termasuk yang bersifat teknis dapat didelegasikan kepada kepada Peraturan Gubernur untuk mengaturnya. Pendelegasian pengaturan materi tertentu tersebut kepada Peraturan Gubernur merupakan hasil kesepakatan antara Gubernur dan DPRD, sehingga ketika peraturan daerah sudah ditetapkan, dinyatakan berlaku dan diundangkan, maka kewajiban Gubernur untuk segera menetapkan peraturan gubernur sebagai peraturan pelaksana yang menerima pendelegasian kewenangan dari peraturan daerah, karena kalau peraturan gubernur tidak dtetapkan maka peraturan daerah tersebut tidak dapat dilaksanakan secara komprehensif. Namun demikian, realitas dalam pelaksanaan, penetapan peraturan gubernur yang yang tidak didasarkan atas pendelegasian kewenangan pengaturan yang didelegasikan oleh peraturan daerah, bahkan banyak peraturan gubernur yang ditetapkan tidak sebagai delegasi dari peraturan daerah, tetapi didasarkan atas keinginan pemerintah daerah untuk pengaturan terhadap hal-hal yang dibutuhkan sangat mendesak dan tidak mendesak karena harus segera ada dasar hukum dan pedoman bertindak bagi gubernur dalam melaksanakan tugas-tugasnya yang belum ada peraturan yang mengaturnya. Penetapan peraturan gubernur tanpa pendelegasian kewenangan mengatur, dilakukan karena, tetapidapat dilaksanakan dengan menggunakan kewenangan diskresi. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan menentukan pengertian Diskreasi adalah keputusan dan/ atau tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh pejabat pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan dalam peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. 16

3 E-ISSN : X Hasil kajian awal menunjukkan bahwa banyak Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Barat yang sudah ditetapkan tidak berdasarkan pendelegasian kewenangan dari peraturan daerah. Peraturan Gubernur yang sudah ditetapkan tersebut secara subyektif ditetapkan oleh Gubernur (Pemerintah Daerah) karena adanya kebutuhan yang mendesak. Apakah peraturan gubernur yang sudah ditetapkan tanpa delegasi dari peraturan daerah atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tersebut merupakan suatu tindakan yang dilakukan didasarkan pada penggunaan kewenangan diskresi dari Gubernur? Oleh karena itu, kuat alasannya untuk melakukan kajian dalam penelitian tentang topik ini sehingga menjadi kajian ilmiah yang outputnya dapat dijadikan rekomendasi kepada Gubernur (Pemerintah Daerah) dalam menetapkan diskresi sehingga penggunaan kewenangan diskresi dalam melaksanakan tugas pemerintahan dan pembangunan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. II. METODE PENELITIAN Penelitian ini adalah penelitian hukum normatif menggunakan pendekatan perundang-undangan dengan menelaah peraturan perundang-undangan dan pendekatan konseptual dengan mengkaji pendapat para ahli yang terkait dengan kewenangan gubernur tentang diskresi dalam pembentukan peraturan gubernur, analisis bahan hokum menggunakan penafsiran hukum autentik dan gramatikal. III. LANDASAN TEORI. Teori dan Asas Negara Hukum. Indonesia adalah negara yang berdasarkan atas hukum sebagaimana ketentuan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia dalam Pasal 1 Ayat (3), sehingga segala tindakan yang dilakukan oleh penyelenggara negara, masyarakat, dan para pembuat peraturan perundang-undangan harus berdasarkan atas hukum, karena penyimpangan dari hukum akan menimbulkan akibat hukum bagi tindakan yang dilakukan oleh para subyek hukum tersebut. Prinsip pemerintahan berdasarkan atas hukum dinamai juga sebagai prinsip legalitas. Prinsip ini merupakan prinsip yang paling umum karena setiap negara modern memilikinya. Dalam kedudukan demikian, prinsip pemerintahan berdasarkan hukum disebut sebagai syarat minimal negara hukum. Secara esensial, prinsip ini berarti bahwa semua tindakan pemerintahan harus didasarkan atau diotorisasi pada dan oleh aturan hukum Hukum merupakan satu-satunya instrumen bagi pemerintahan untuk menjalankan kegiatannya. Cara paling mudah untuk memahami esensi prinsip pemerintahan berdasarkan hukum adalah dengan membuat pernyataan pendukung bahwa aturan hukum tidak didasarkan kepada keputusan atau perkataan seseorang. Dengan 17

4 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 18~30 mensyaratkan semua tindakan pemerintah berdasarkan aturan hukum, prinsip ini hendak mencegah pemerintah bertindak atas dasar kekuasaan aturan berlandaskan diskresi. Hukum adalah suatu sistem yang merupakan satu kesatuan sistem yang tidak dipisahkan satu sama lain yang terdiri atas 3 (tiga) komponen yang meliputi komponen: a. Struktural, b.substansi, dan c.kultural. Salah satu komponen sistem hukum adalah komponen substansi yaitu isi hukum sebagaimana termuat dalam peraturan perundangundangan. Peraturan merupakan suatu instrumen yang digunakan sebagai dasar bagi pemerintah untuk melaksanakan pemerintahan dan pembangunan, baik mengatur tugas dan wewenang pemerintah maupun untuk meletakkan hak dan kewajiban bagi subyek yang diatur oleh peraturan tersebut yaitu hak dan kewajiban warga negara. Teori Perundang-undangan. Salah satu komponen dari sistem hukum adalah komponen substansi yaitu isi hukum yang terbentuk dalam wujud peraturan perundang-undangan seperti; Undang- Undang Dasar, Undang-Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Daerah, dan peraturan-peraturan lainnya. Peraturan Perundang-undangan adalah suatu peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundangundangan dan mengikat umum ( Pasal 1 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan).Di dalam penyusunan produkproduk hukum ada 5 (lima) aspek,yaitu: 1 a. legitimasi dan kewenangan, b. kesesuaian produk hukum, c. mengikuti tata cara tertentu, d. tertib (hirarki) peraturan perundangundangan; dan e. penerimaan oleh masyarakat. Suatu peraturan harus dibentuk oleh lembaga yang diberikan kewenangan oleh peraturan perundang-undangan sehingga memiliki suatu legitimasi secara hukum. Pembentukannya harus sesuai dengan jenis peraturan yang dibentuk berdasarkan kewenangannya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan yang berlaku, juga harus sesuai dengan nilai-nilai yang hidup di masyarakat sehingga ada legitimasi dari masyarakat.sebagian besar dari asas-asas tersebut juga digunakan sebagai asas pembentukan peraturan perundang-undang yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Dalam penyusunan peraturan perundang-undangan yang bersifat demokratis harus mempresentasikan peran hukum sebagai alat untuk mendinamisasikan masyarakat, dengan demikian fungsi cita hukum dalam negara yang berubah dapat mengakomodasikan semua dinamika masyarakat yang kompleks seperti Indonesia ( Esmi Warassih, 2005; 35). Hukum tidak hanya mengatur perilaku yang sudah ada dalam masyarakat dan mempertahankan pola kebiasaan yang telah ada, tetapi lebih jauh hukum telah mengarah kepada penggunaannya sebagai suatu sarana atau alat untuk 1 Supardan Modeong, Teknik Perundang-undangan di Indonesia, Penerbit Perca, Jakarta, 2005, hal

5 E-ISSN : X merubah masyarakat (social engineering). Berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan bahwa materi muatan undang-undang adalah seluruh materi yang merupakan ketentuan atas pendelegasian yang ditentukan oleh undang-undang dasar, mengatur penyelenggaraan pembangunan, pemerintahan, dan kemasyarakatan. Semua peraturan hukum, siapapun yang menetapkannya adalah secara kemasyarakatan bersifat normatif. Oleh karena itu setiap peraturan harus memuat norma-norma yang mengikat perilaku subyek yang diaturnya 2. Dalam pembentukan dan penyusunan kalimat perundang-undangan memuat hal yang bersifat normatif. Norma adalah suatu ukuran yang harus dipenuhi oleh seseorang dalam hubungannya dengan sesama ataupun lingkungannya. Norma merupakan pedoman, patokan, atau ukuran bagi seseorang dalam bertindak atau bertingkah laku dalam masyarakat dan harus dipatuhi 3 Dalam mentransformasi hukum pembentuk undang-undang menggunakan bahasa hukum yaitu bahasa perundang-undangan. Menurut JJ.H. Bruggink orang mengatakan bahwa pada waktu belajar hukum orang mempelajari cara berpikir yuridik dan mungkin kegiatan mempelajari hukum itu memang lebih banyak merupakan usaha untuk menguasai bahasa hukum, karena dalam hukum itulah bermukimnya cara berpikir yuridik 4. Ruang lingkup berlakunya berlakunya hukum mempunyai kriterium yang menentukan norma itu ditujukan kepada kelompok masyarakat mana sebagai subyeknya atau normadressaat 5. Dalam perumusan tentang subyek norma harus ada kejelasan sehingga menimbulkan permasalahan dalam implementasinya. Menurut Ahmad Yani 6, kelemahan sistem teridentifikasi dalam 3 (tiga) permasalahan yaitu: a. tumpang tindih dan insinkronisasi peraturan perundang-undangan; b. implementasi undang-undang (UU) yang terhambat peraturan pelaksananya; c. tidak adanya peraturan perundang-undang. Undang-Undang sebagai salah satu subsistem dari sistem hukum nasional merupakan peraturan yang dibentuk berdasarkan tahapan dan prosedur yang diatur dalam peraturan perundang-undangan (Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Meskipun ada kewenangan pembentukan peraturan daerah, tetapi tidak semua materi dpat dimuat di dalam peraturan daerah, maka dapat didelegasikan kepada 2 Ibid. 3 Maria Farida Suprapti, Loc.Cit,hal Bruggink, Refleksi Tentang Hukum, (Alih Bahasa Arief Sidharta), PT Citra Aditya Bakti,1999,1 5 Abintoro Prakoso, 2016: 27 6 Ahmad Yani,2013,hal

6 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 20~30 peraturan gubernur, sehingga Gubernur dalam menetapkan peraturan gubernur harus berdasarkan delegasi yang diberikan oleh peraturan daerah. Selain itu, gubernur juga banyak menetapkan peraturan gubernur yang bukan merupakan delegasi dari peraturan daerah dengan dalih selain karena alasan kebutuhan pengaturan dalam penyelenggaraan pemerintahan, kemasyarakatan, dan pembangunan daerah yang belum ada peraturannya sedangkan kebutuhan sangat mendesak, juga karena dengan dalih adanya kewenangan diskresi yaitu kewenangan dan kebebasan bertindak dari aparatur administrasi negara. Menurut Jimly Ashiddiqie 7 berpendapat bahwa berdasarkan prinsip pendelegasian, norma hukum yang bersifat pelaksanaan dianggap tidak sah apabila dibentuk tanpa didasarkan atas delegasi kewenangan dari peraturan yang lebih tinggi. Misalnya Peraturan Menteri jika tidak diperintahkan oleh Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden, berarti peraturn tersebut tidk dapat dibentuk sebagaimana mestinya. Dengan demikian, kewenangan lembaga pelaksana untuk membuat peraturan pelaksana undang-undang harus dimuat dengan tegas dalam undang-undang sebagai ketentuan mengenai pendelegasian kewenangan legislasi (legislative delegation of rule making power) dari pembentuk undang-undang kepada lembaga pelaksana undang-undang atau kepada pemerintah. Suatu pembentukan peraturan pelaksana harus berdasarkan pendelegasian kewenangan dari peraturan yang lebih tinggi karena dalam pendelegasian ditetapkan tentang; materi yang diatur oleh peraturan pelaksana, dan nama peraturan pelaksana yang menerima pendelegasian kewenangan, sehingga pembentukan dan penetapan peraturan pelaksana tidak keluar atau menyimpang dari materi yang didelegasikan oleh peraturan yang mendelegasikannya. Pembentukan peraturan pelaksana tanpa ada pendelegasian kewenangan mengatur dari peraturan yang lebih tinggi terkadang menggunakan dalih penggunaan kewenangan diskresi dari aparat administrasi negara., namun kewenangan diskresi tersebut harus sesuai dengan alasan, syarat, tujuan dan prosedur diskresi sebagaiman diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Asas Diskresi. Asas Diskresi merupakan salah satu asas yang dikenal dalam Hukum Administrasi Negara sebagai bentuk pemberian kebebasan bertindak dari aparat administrasi Negara untuk menjaga stagnasi dalam penyelenggaraan pemerintahan, karena tidak ada peraturan yang mengatur sedangkan pemerintah harus bertindak. Berdasarkan ketentuan Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 Diskresi adalah Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam 7 Jimly Ashiddiqie, Perihal Undang-Undang, Kostitusi Press,Jakarta, 2006,

7 E-ISSN : X penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang- undangan y a n g memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan. Ketentuan Pasal 22 ayat (2) menentukan bahwa setiap penggunaan Diskresi pejabat pemerintahan bertujuan untuk: a. melancarkan penyelenggaraan pemerintahan, b. mengisi kekosongan hukum, c. memberikan kepastian hukum; dan mengatasi stagnasi pemerintahan dalam keadaan tertentu guna kemanfaatan dan kepentingan umum. Ketentuan Pasal 24 mengatur bahwa Pejabat Pemerintahan yang menggunakan Diskresi harus memenuhi syarat: a. sesuai dengan tujuan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 22 ayat (2),b. tidak bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, c. sesuai dengan AUPB, d. berdasarkan alasan-alasan yang objektif, e.tidak menimbulkan konflik kepentingan; dan f. dilakukan dengan iktikad baik. Pasal 26 mengatur tentang prosedur penggunaan diskresi sebagai berikut: (1) Pejabat yang menggunakan Diskresi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 ayat (1) dan ayat (2) wajib menguraikan maksud, tujuan, substansi, serta dampak administrasi dan keuangan. (2) Pejabat yang menggunakan Diskresi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib menyampaikan permohonan persetujuan secara tertulis kepada Atasan Pejabat. (3) Dalam waktu 5 (lima) hari kerja setelah berkas permohonan diterima, Atasan Pejabat menetapkan persetujuan, petunjuk perbaikan, atau penolakan. (4) Apabila Atasan Pejabat sebagaimana dimaksud pada ayat (3) melakukan penolakan, Atasan Pejabat tersebut harus memberikan alasan penolakan secara tertulis. Oleh karena itu, penggunaan kewenangan diskresi harus diuji legalitasnya berdasarkan ketentuan Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, sehingga tidak sewenang-wenang menggunakan kewenangan diskresi yang tidak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang kemungkinan dapat merugikan kepentingan masyarakat. IV. PEMBAHASAN Dasar Hukum Penetapan Peraturan Gubernur. Peraturan perundang-undangan tertulis menempati posisi yang penting dalam kancah hukum modern sekarang ini. Sebagai salah satu sumber hukum, peraturan perundangundangan tidak selalu menjunjung tinggi keadilan, demokrasi dan kepentingan masyarakat luas, karena hukum bukanlah subsistem yang otonom dan netral tetapi selalu dipengaruhi banyak faktor dan kepentingan 8. 8 Sirajuddin, Fatkhurohman, Zulkarnain, Legislative Drafting, Pelembagaan Metode Partisipatif dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan,Setara Press,Malang 2015, hal

8 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 22~30 Pembentukan suatu peraturan perundang-undangan harus didasarkan kepada dasar kewenangan yang diatur dalam peraturan perundang-undangan. Dasar kewenangan yang dimaksud di sini adalah adanya pemberian kewenangan kepada badan atau suatu lembaga untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Karena kalau tidak ada dasar kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan, maka badan atau lembaga tersebut tidak memiliki kewenangan untuk membentuk peraturan perundang-undangan. Peraturan perundang-undangan adalah suatu keputusan dari suatu lembaga Negara atau lembaga pemerintahan yang dibentuk berdasarkan atribusi dan delegasi. Atribusi kewenangan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ialah pemberian kewenangan membentuk peraturan perundang-undangan oleh undang-undang dasar atau undang-undang kepada lembaga Negara/pemerintah. Kewenangan tersebut melekat terus menerus dan dapat dilaksanakan atas prakarsa sendiri setiapwaktu diperlukan, sesuai dengan batas-batas yang diberikan 9 Contoh lain terkait dengan kewenangan pembentukan peraturan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (6) sebagai landasan konstitusionalnya menentukan bahwa Pemerintahan Daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Selain itu di dalam Pasal 236 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah diatur kewenangan daerah untuk membentuk peraturan daerah sebagai berikut: (1) Untuk menyelenggarakan otonomi daerah dan tugas pembantuan, daerah membentuk perda. (2) Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat materi muatan: a. penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan; dan b. penjabaran lebih lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. (3) Selain materi muatan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Perda dapat memuat materi muatan lokal sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan ketentuan tersebut, maka dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan tugas pembantuan, serta untuk melaksanakan perintah atau pendelegasian kewenangan mengatur dari peraturan yang lebih tinggi, maka Pemerintahan Daerah berwenang membentuk peraturan daerah. Di sini disebutkan bahwa pemerintahan daerah yang membentuk peraturan daerah, bukan pemerintah daerah, hal ini dimaksudkan bahwa peraturan daerah dibentuk secara kemitraan oleh penyelenggara pemerintahan daerah, bisa prakarsa DPRD atau prakarsa gubernur (Pemerintah Daerah) untuk mendapatkan persetujuan bersama sehingga terbentuklah peraturan daerah. Selain kewenangan untu k membentuk/menetapkan peraturan daerah sebagaimana diatur dalam Pasal 18 ayat (6), maka dapat juga menetapkan peraturan-peraturan lain 9 Maria Farida Indrati, 1998, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Yogyakarta, Kanisius,hal

9 E-ISSN : X untuk melaksanakan otonomi daerah dan tugas pembantuan. Bentuk peraturan lain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 18 ayat (6) tersebut adalah Peraturan Kepala Daerah ( peraturan gubernur/peraturan bupati/peraturan walikota). Kalau dilihat dari kedudukannya, maka peraturan kepala daerah salah satu diantaranya adalah peraturan gubernur merupakan peraturan pelaksana yang melaksanakan perintah atau delegasi dari peraturan yang lebih tinggi untuk mengatur lebih lanjut suatu materi tertentu. Menurut Jimly Asshiddiqie bahwa berdasarkan prinsip pendelegasian ini, norma hukum yang bersifat pelaksanaan dianggap tidak sah apabila dibentuk tanpa didasarkan atas delegasi kewenangan dari peraturan yang lebih tinggi 10. Oleh karena itu, dalam prinsip pendelegasian kewenangan pengaturan yang dilakukan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan selalu disebutkan secara limitatif (tersurat) dalam pasal yang mendelegasikan sehingga jelas materi yang harus diatur oleh peraturan yang menerima pendelegasian kewenangan pengaturan, juga agar pengaturannya tidak menyimpang dari materi yang didelegasikan oleh peraturan yang memberikan delegasi tersebut. Selain itu, akan sesuai pula dengan asas pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu asas kepastian hukum. Peraturan Gubernur merupakan peraturan pelaksana yang pembentukannya didasarkan pada beberapa ketentuan peraturan perundang-undangan sebagai berikut: Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Tidak semua peraturan perundang-undangan yang dicantumkan dalam hierarki peraturan perundang-undangan, termasuk beberapa peraturan pelaksana lainnya seperti peraturan menteri masuk dalam hierarki peraturan perundang-undangan. Dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 selain peraturan yang ada di dalam hierarki peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Pasal 7, juga diatur beberapa jenis peraturan yang dapat ditetapkan sebagai berikut: (1) Jenis Peraturan Perundang-undangan selain sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7 ayat (1) mencakup peraturan yang ditetapkan oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi, Badan Pemeriksa Keuangan, Komisi Yudisial, Bank Indonesia, Menteri, badan, lembaga, atau komisi yang setingkat yang dibentuk dengan Undang-Undang atau Pemerintah atas perintah Undang-Undang, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi, Gubernur, Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten/Kota, Bupati/ Walikota, Kepala Desa atau yang setingkat. (2) Peraturan Perundang-undangan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintahkan 10 Jimly Asshiddiqie, Op.Cit, hal

10 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 24~30 oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan. Berdasarkan ketentuan Pasal 8 ayat (1) tersebut bahwa jenis peraturan yang diatur dalam Pasal 7 tentang hierarki peraturan perundang-undangan, maka ada kewenangan yang diberikan bagi badan atau lembaga untuk menetapkan peraturan-peraturan. Ada syarat yang harus dipenuhi oleh badan atau lembaga untuk menetapkan peraturan agar diakui keberadaannya dan mempunyai kekuatan hukum mengikat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 8 ayat (2) yaitu dibentuk: a. sepanjang diperintahkan oleh Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi; atau b.berdasarkan kewenangan. Kedua persyaratan tersebut bersifat alternatif, maksudnya peraturan tersebut ditetapkan apabila ada perintah atau pendelegasian dari peraturan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi, atau tanpa itu, dapat ditetapkan karena ada kewenangan dari badan/lembaga tersebut. Peraturan yang dibentuk sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi berarti ada pendelegasian kewenangan mengatur dari peraturan yang lebih tinggi untuk peraturan yang menerima delegasi. Misalnya undang-undang mendelegasikan materi muatan tertentu dari undang-undang untuk diatur dengan peraturan menteri, maka menteri dapat menetapkan peraturan menteri untuk materi yang didelegasikan tersebut. Apabila dikaji dari segi hukum, bahwa model pendelegasian kewenangan mengatur sebagaimana dalam praktik yang dilaksanakan dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia dapat disimpulkan: a. tidak konsisten karena ada yang berjenjang dan ada yang tidak berjenjang yaitu langsung melompati beberapa tingkat peraturan; dan b. tidak diatur secara eksplisit tentang tingkatan pendelegasian kewenangan mengatur di dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pembentukan peraturan perundang-undang-undangan. Kaidah dalam memberikan pendelegasian kewenangan mengatur harus menyebutkan dengan tegas: a. ruang lingkup materi muatan yang diatur; dan b. jenis Peraturan perundang-undangan. (maksudnya peraturan perundang-undangan yang menerima pendelegasian kewenangan mengatur). Kewenangan gubernur membentuk peraturan gubernur selain, diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, juga dapat menetapkan peraturan gubernur karena berdasarkan pada kewenangan sebagaimana diatur dalam Pasal 8 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun Apabila dikaji dari makna penjelasan pasal, maka Penjelasan Pasal 8 ayat (2) masih menimbulkan pertanyaan dan belum menjelaskan secara jelas tentang makna berdasarkan kewenangan, karena di dalam penjelasan tersebut disebutkan penyelenggaraan urusan tertentu pemerintahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Harus ada kejelasan tentang urusan tertentu pemerintahan yang dimaksud, karena ini akan menjadi dasar kewenangan bagi gubernur dalam menetapkan peraturan gubernur dan tidak lagi multi tafsir. 24

11 E-ISSN : X Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagaima diubah terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah dasar hukum pengaturan tentang peraturan gubernur diatur dalam Pasal 246 sebagai berikut: (1) Untuk melaksanakan Perda atau atas kuasa peraturan perundang-undangan, kepala daerah menetapkan Perkada. (2) Ketentuan mengenai asas pembentukan dan materi muatan,serta pembentukan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 237 berlaku secara mutatis mutandis tentang asas pembentukan dan materi muatan, serta pembentukan Perkada. Ketentuan Pasal 246 ayat (1) menentukan bahwa kepala daerah dapat menetapkan perkada (peraturan kepala daerah) untuk melaksanakan peraturan daerah. Perkada yang dimaksud di sini adalah peraturan kepala daerah yang terdiri atas peraturan gubernur, peraturan bupati/walikota. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 ketentuan Pasal 246 ayat (1), maka peraturan kepala daerah (peraturan gubernur) ditetapkan untuk melaksanakan peraturan daerah atas kuasa peraturan perundang-undangan. Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Produk Hukum Daerah sebagaimana diubah dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 120 Tahun 2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 80 Tahun 2015 tentang Produk Hukum Daerah. Ketentuan Pasal 3 mengatur bahwa produk hukum daerah berbentuk peraturan dan ketetapan. Selanjutnya yang berbentuk peraturan adalah peraturan gubernur,peraturan bupati/walikota. Penggunaan Diskreasi dan Penetapan Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Barat. Pengertian Diskresi. Penggunaan diskresi dalam pembentukan produk hukum daerah dalam kaitannya dengan pembentukan produk hukum di daerah, diskresi digunakan dengan berdasarkan pada kriteria sebagai berikut : Isi pengaturan dalam Keputusan Diskresi merupakan perbuatan hukum dari pelaksanaan asas-asas umum pemerintahan yang baik yaitu; a. asas kepastian hukum : adalah asas dalam kerangka Negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan dan keadilan dalam setiap kebijakan penyelenggara Negara, b. asas keseimbangan, c. asas kesamaan, d. asas bertindak cepat, e. asas motivasi, f. asas mencampuradukkan kewenangan, g. asas permainan yang layak pemerintah memberikan kesempatan yang seluas-luasnya kepada masyarakat untuk mendapatkan informasi yang benar dan adil, h. asas keadilan atau kewajaran, i. asas menanggapi pengharapan yang wajar, j. asas meniadakan suatu akibat keputusan-keputusan yang batal; jika akibat pembatalan keputusan ada kerugian, maka pihak yang dirugikan harus 25

12 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 26~30 diberi ganti rugi dan rehabilitasi, k. asas perlindungan pandangan hidup pribadi: setiap Pegawai Negeri Sipil diberi kebebasan untuk mengatur hidup pribadinya dengan batas Pancasila, l. asas kebijaksanaan: pemerintah berhak untuk membuat kebijaksanaan demi kepentingan umum, m. asas pelaksanaan kepentingan umum. Perbuatan diskresi meliputi: a. kepastian hukum, b. keseimbangan, c. kecermatan/ kehati-hatian, d. ketajaman dalam menentukan sasaran; dan e. kebijakan. Kriteria di atas bersifat integral dan komulatif artinya merupakan syarat yang menyatu dan harus dipenuhi semuanya untuk dapat dilakukan tindakan yang tidak melanggar hukum, sehingga apabila salah satu syarat tidak dipenuhi, maka tindakan tersebut tetap merupakan tindakan yang murni perbuatan melanggar hukum beserta segala akibatnya. Sebelumnya untuk dapat mengetahui peraturan gubernur yang tidak terdapat delegasi atau perintah dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat dicermati dari bagian konsideran menimbang suatu peraturan gubernur itu sendiri. Sebagai contoh dalam Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Barat Nomor 30 Tahun 2018 tentang Pembentukan, Kedudukan, Susunan Organisasi, Tugas dan Fungsi Serta Tata Kerja Cabang Dinas Pada Dinas-Dinas Daerah Provinsi Nusa Tenggara Barat dalam konsideran menimbang dinyatakan: bahwa untuk melaksanakan ketentuan Pasal 10 Peraturan Daerah Nomor 11 Tahun 2016 tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah Provinsi Nusa Tenggara Barat, perlu menetapkan Peraturan Gubernur tentang Pembentukan, Kedudukan, Susunan Organisasi, Tugas dan Fungsi serta Tata Kerja Cabang Dinas pada Dinas-Dinas Daerah Provinsi Nusa Tenggara Barat; Contoh di atas merupakan pendelegasian kewenangan dari Peraturan Daerah Provinsi Nusa Tenggara Barat kepada Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Barat. Inilah peraturan yang dimaksudkan dari aspek ilmu peraturan perundang-undangan dibentuk atas dasar perintah dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sehingga halhal yang diatur oleh peraturan gubernur tersebut jelas karena secara langsung hal-hal yang akan diatur oleh peraturan gubernur telah dimuat secara tegas di peraturan daerah yang mendelegasikannya. Data yang peneliti dapatkan Pemerintahan Provinsi Nusa Tenggara Barat bahwa terdapat Peraturan Gubernur yang dibentuk tidak atas dasar delegasi dari peraturan perundang-undangan di atasnya, baik dari Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Menteri dan Peraturan Daerah Provinsi. Dalam hal ini penyusun akan menampilkan daftar Peraturan Gubernur dari beberapa tahun terakhir yang dibentuk tidak atas dasar delegasi dari peraturan perundang-undangan di atasnya yaitu sebanyak 31 peraturan gubernur yang dibentuk tidak berdasarkan delegasi dari peraturan perundang undangan diatasnya, sehingga perlu dikaji lebih lanjut tentang legalitasnya. 26

13 27 E-ISSN : X Dari hal tersebut dapat disimpulkan bahwa tidak semua peraturan gubernur yang dibentuk tidak atas dasar delegasi atau perintah dari peraturan perundang-undangan di atasnya dapat tergolong ke dalam peraturan kebijakan (suatu produk hukum yang dibentuk dari kewenangan diskresi pejabat pemerintahan), karena peraturan tersebut harus dikaji dari sisi administrasi pemerintahan yang meliputi apakah peraturan tersebut dibentuk sudah sesuai dengan tujuan, ruang lingkup, dan persyaratan diskesi atau tidak. Karena ketika suatu peraturan tersebut dibentuk dan pada kenyataannya tidak sesuai dengan tujuan, ruang lingkup, dan syarat-syarat dari suatu diskresi maka peraturan tersebut bisa dikatakan tidak sah, dapat dibatalkan yang mengakibatkan adanya konsekuensi yaitu suatu peraturan tersebut Batal Demi Hukum. Kebijakan Diskresi dalam Praktek Menurut Muchsan 11, di dalam membentuk suatu produk hukum aparat yang berwenang dapat menggunakan 2 (dua) dasar, yaitu : a. Wetmatig (dasar hukum positif) ini merupakan dasar yang ideal, karena produk hukum yang akan dibuat oleh aparat yang berwenang merupakan produk hukum yang berpatokan atau berlandaskan pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi secara hirarki peraturan perundangan. b. Doelmatig (kebijakan / kearifan lokal) ialah produk hukum yang dibuat tanpa adanya landasan hukum peraturan perundangan yang lebih tinggi secara hierarki Peraturan Perundangan. Dasarnya diambil dari teori hukum yang dikenal adanya asas diskresi discretionare principle atau juga disebut asas kebebasan bertindak, dan sebagai landasan hukumnya (diskresi) adalah : Algemene Beginselen Van Behoorlijk Bestuur / The Principle of Good Public Administration atau disebut asas-asas umum pemerintahan yang baik 15 namun, menurut Muchsan 12, terhadap penggunaan diskresi oleh aparat yang berwenang/ administrasi Negara ternyata mengundang dilema, disatu sisi pejabat administrasi/ aparat yang berwenang harus mengeluarkan suatu keputusan yang sifatnya/terlihat adanya perbuatan sewenang-wenang (karena tidak berdasarkan Peraturan perundangundangan), dan di sisi lain apabila pejabat administrasi/aparat yang berwenang tidak mengeluarkan suatu keputusan, maka tujuan pembangunan nasional (demi kesejahteraan) sulit dilakukan. Jadi, penggunaan diskresi tetap digunakan, akan tetapi penggunaannya harus dibatasi. Melihat perkembangan yang semakin cepat dalam masyarakat pada suatu Negara modern saat ini, maka dituntut pula kesiapan administrasi Negara untuk mengantisipasi perkembangan yang terjadi itu. Dalam hal ini, sudah barang tentu asas legalitas (dalam arti: wetmatigeheid van bestuur) tidak dapat lagi dipertahankan secara kaku. Sebab administrasi Negara bukan hanya terompet dari suatu Peraturan Perundang undangan, melainkan dalam melaksanakan tugasnya itu, mereka wajib bersikap aktif demi terselenggaranya tugas tugas pelayanan publik, yang 11 Muchsan,, Beberapa Catatan Tentang Hukum Administrasi Negara Dan Peradilan Administrasi Negara Di Indonesia, Yogyakarta : Liberty, Ibid.

14 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 28~30 semuanya itu tidak dapat ditampung dalam hukum yang tertulis saja. Oleh karenanya maka diperlukan adanya diskresi/freies ermessen. Apabila dihubungkan dengan pendapat Sjachran Basah terdahulu, maka implementasi diskresi/freies Ermessen melalui sikap dan tindakan administrasi Negara ini dapat berwujud : 1. Membentuk peraturan perundang undangan dibawah undang undang yang secara materiil mengikat umum; 2. Mengeluarkan beschikkingyang bersifat konkrit, final dan individual; 3. Melakukan tindak administrasi yang nyata dan aktif; 4. Menjalankan fungsi peradilan, terutama dalam hal keberatan dan banding administratif. Di dalam Negara hukum modern, administrasi Negara tidak hanya sekedar melaksanakan undang-undang (legisme), melainkan demi terselenggaranya Negara hukum dalam arti materiil, memerlukan adanya diskresi/freies ermessen. Diskresi ini hanya diberikan kepada lembaga eksekutif (pemerintah) beserta seluruh jajarannya, baik di tingkat pusat maupun daerah. Karena itu dalam penggunaan diskresi yang melanggar atau merugikan hak warga Negara, pemerintah (eksekutif) dapat dimintai pertanggungjawaban melalui pengadilan. Cita negara hukum seperti ketentuan Pasal 1 ayat (3) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 itu sebaiknya kita pahami bahwa didalam sistem tersebut terdapat segala bentuk kebijakan dan tindakan aparatur penyelenggara negara harus berdasar atas hukum, tidak semata-mata berdasarkan kekuasaan yang melekat pada kedudukan aparatur penyelenggara negara itu sendiri. Dari paparan di atas, dapat diambil intisarin bahwa penggunaan diskresi oleh pejabat publik, harus dilandasi oleh semangat dan tekad untuk senantiasa mempertanggungjawabkan kebijakan sikap dan tindakannya. Siapa pun yang menggunakan diskresi secara keliru, berarti tidak melandasi diskresi dengan pertanggungjawaban pribadi, korps, serta profesinya. Selain pertanggungjawaban, kaidah hukum, nilai-nilai standar di tengah masyarakat, hak asasi manusia dan lainlain, penggunaan diskresi pun harus diberi landasan pendahuluan kepentingan publik. V. KESIMPULAN Hasil kajian dan penelitian Penggunaan Diskresi dalam Pembentukan Peraturan Gubernur Nusa Tenggara Barat dapat disimpulkan sebagai berikut: a. Banyak peraturan daerah yang dibentuk oleh Gubernur Nusa Tenggara Barat bukan untuk melaksanakan pendelegasian perundang-undangan yang lebih tinggi atau dari peraturan daerah, tetapi dibuat karena kebutuhan pengaturan dan belum ada peraturan yang mengatur, sehingga kalau dikaji subtansi materi muatannya, pembentukannya menggunakan kewenangan diskresi dan menggunakan alasan diskresi. b. Selain itu, banyak peraturan gubernur yang didelegasikan oleh peraturan daerah yang mengatur dan memuat materi tertentu untuk melaksanakan ketentuan peraturan daerah bahkan belum ditetapkan, justru banyak peraturan gubernur yang bukan 28

15 E-ISSN : X pendelegasian dari peraturan daerah kalau dilihat substansi bukan merupakan diskresi, tetapi menjadikan kebutuhan pengaturan dan alasan diskresi untuk menetapkan. c. Penggunaan diskresi Gubernur dalam Pembentukan Peraturan Gubernur, harus dilandasi oleh semangat dan tekad untuk senantiasa mempertanggungjawabkan kebijakan sikap dan tindakannya. Siapa pun yang menggunakan diskresi secara keliru, berarti tidak melandasi diskresi dengan pertanggungjawaban pribadi, korps, serta profesinya. Selain pertanggungjawaban, kaidah hukum, nilai-nilai standar di tengah masyarakat, hak asasi manusia dan lain-lain, penggunaan diskresi pun harus diberi landasan pendahuluan kepentingan publik. Prioritas kepentingan publik, biasanya lebih mudah dibicarakan. Berdasarkan hasil kajian yang dilakukan dalam penggunaan Diskresi Gubernur dalam Pembentukan Peraturan Gubernur di Nusa Tenggara Barat dikemukakan saransaran sebagai berikut: a. Untuk menjamin kepastian hukum dalam penggunaan diskresi dalam pembentukan peraturan gubernur Nusa Tenggara Barat, maka penggunaan diskresi harus betulbetul sesuai dengan syarat-syarat penggunaan diskresi dan tujuan diskresi dilakukan sehingga tidak menyimpang dari ketentuan tentang penggunaan diskresi sebagai diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. b. Hendaknya perauran gubernur yang merupakan delegasi dari peraturan perundangundangan yang lebih tinggi dan peraturan daerah harus ditetapkan menyusul penetapan dan pengundangan peraturan daerah agar substansi materi yang didelegasikan tersebut dapat diimplementasikan atau dilaksanakan. DAFTAR PUSTAKA Abintoro Prakoso, Penemuan Hukum, Sistem, Metode, Aliran dan Prosedur dalam Menemukan Hukum, LaksBang Pressindo, Yogyakarta, Ahmad Yani, Pembentukan Peraturan Perundang-undangan Yang Responsif, Catatan atas UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundangundangan, Konstitusi Press, Jakarta, Amirroeddin Sjarif, Perundang-undang Dasar, Jenis, dan Teknik Membuatnya, Rineka Cipta, Jakarta; A.Mukthie Fajar, Teori-Teori Hukum Kontenporer, Setara Press ( Kelompok Penerbit Intrans), Malang, 2013). Andri Gunawan dkk, Indeks Negara Hukum Indonesia 2013, Indonesia Legal Roundtable, Jakarta, Azis Syamsuddin, Proses dan Teknik Penyusunan Undang-Undang, Sinar Grafika, Jakarta, Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-Undang, Konstitusi Press,Jakarta. JJ.H.Bruggink (Alih bahasa B.Arief Sidharta) Refleksi tentang Hukum Pengertian- 29

16 Jurnal Risalah Kenotariatan hlm, 30~30 pengertian Dasar dalam Teori Hukum, PT Citra Aditya Bakti, Bandung, Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, PT Suryandaru Utama, 2005, Semarang. Mardian Wibowo, Kebijakan Hukum Terbuka dalam Putusan Mahkamah Konstitusi Konsep dan Kajian dalam Pembatasan Kebebasan Pembentuk Undang-Undang, Rajawali Pers PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, Maria Farida Suprapto, Ilmu Perundang-undangan Dasar-dasar dan Pembentukannya, Kanisius, Yoyakarta, 1998., Ilmu Perundang-Undangan Proses dan Teknik Pembentukannya, Kanisius, Yogyakarta, 2007 Sholehuddin, Sistem Sanksi dalam Hukum Pidana, Ide Dasar Double Track System, PT Rajawali Pers, Jakarta Supardan Modeong, Legal Drafting, Jakarta,