BAB I PENDAHULUAN. Pembangunan dalam suatu daerah dapat terlaksana tergantung dengan

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Masalah Pembangunan dalam suatu daerah dapat terlaksana tergantung dengan kemampuan keuangan daerah dan kualitas manajemen pengelolaan keuangan daerah dalam rangka pembiayaan pembangunan daerah. Hal ini terkait erat dengan penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Menurut Suharyanto dalam Kumorotomo dan Erwan (2005 : 1), Anggaran daerah atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan instrumen kebijakan yang utama bagi pemeritah daerah. Anggaran daerah menduduki posisi sentral dalam upaya pengembangan kapabilitas dan efektifitas pelaksanaan pelayanan publik pemerintah daerah. Salah satu kriteria penting untuk mengetahui secara nyata kemampuan daerah dalam mengatur dan mengurus rumah tangganya adalah kemampuan self-supporting dalam bidang keuangan. Dengan perkataan lain, faktor keuangan merupakan faktor esensial dalam mengukur tingkat kemampuan daerah dalam melaksanakan otonominya. Ini berarti dalam penyelenggaraan urusan rumah tangganya, daerah membutuhkan dana atau uang. (Josef, 1997 : 123). Anggaran daerah pada dasarnya merupakan cermin arah kebijakan pemerintah daerah dalam mengelola pemenuhan kebutuhan masyarakat dan operasionalisasi struktur yang mendukungnya. (Fuady et.al, 2002 : 15). Anggaran daerah seharusnya dipergunakan sebagai alat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat dengan cara meningkatkan pendapatan, pengeluaran 1

2 dan pembiayaan pemerintah daerah. Disamping itu anggaran daerah juga dapat sebagai alat bantu dalam pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otoritas pengeluaran di masa yang akan datang, ukuran standar untuk evaluasi kinerja serta alat koordinasi bagi semua aktivitas di berbagai unit kerja. Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran. Kinerja manajer publik dinilai berdasarkan berapa yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan alat efektif untuk pengendalian dan penilaian kinerja. (Mardiasmo, 2009 : 65). Kemampuan daerah dalam memenuhi kebutuhannnya anggaran sendiri dan pengelolaan keuangan secara ekonomis, efektif, dan efisiensi suatu daerah atau wilayah akan dapat mendorong pertumbuhan ekonomi daerah tersebut yang selanjutnya mengurangi pengangguran dan menurunkan tingkat kemisikinan. Oleh karena itu, pengelolaan keuangan daerah sangat besar pengaruhnya terhadap kemandirian daerah. Daerah dapat menjadi kuat dan maju atau akan menjadi daerah yang tidak berdaya dan selalu mengalami ketergantungan terhadap pemerintah pusat ditentukan oleh bagaimana cara mengelola keuangannya. Menurut Mardiasmo ( 2009 : 63) Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan : 1. Merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial, ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. 2

3 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masayarakat yang tak terbatas dan terus berkembang sedangkan sumberdaya yang ada terbatas. 3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat. Pengelolaan keuangan daerah dimaksudkan agar sistem dan prosedur pengelolaan keuangan daerah mulai dari perencanaan dan penyusunan anggaran, pelaksanaan, dan penatausahaan, dan pertanggungjawaban pelaporan dan monitoring evaluasi pelaksanaannya semaksimal mungkin berorientasi kepada kepentingan publik, meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan penciptaan lapangan kerja. Indikator utama untuk mengukur kualitas pengelolaan keuangan daerah adalah ketepatan waktu penetapan APBD, jumlah pendapatan APBD (porsi PAD terhadap total pendapatan), kualitas belanja APBD (postur APBD), kualitas pelaksanaan APBD (realisasi persentase penyerapan-silpa), dan kualitas pertanggungjawaban APBD. Penyusunan APBD merupakan kegiatan yang sangat penting bagi pemerintah daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat. Menurut Adisasmita ( 2014 : 8-9), pentingnya penyusunan APBD ini dilatarbelakangi oleh beberapa alasan sebagai berikut : 1. APBD merupakan program kerja kebijakan-kebijakan pemerintah daerah yang akan ditempuh dalam satu tahun anggaran. 2. Dalam APBD ditentukan estimasi jumlah pajak yang dibebankan kepada masyarakat di daerah yang bersangkutan. 3

4 3. APBD merupkan sarana mewujudkan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab. 4. APBD memberi isi dan arti tanggung jawab pemerintah daerah umumnya dan kepala daerah khususnya. 5. APBD merupakan sarana untuk melaksanakan pengawasan terhadap daerah. 6. APBD merupakan suatu pemberian kuasa kepada kepala daerah untuk melakukan penyelenggaraan keuangan daerah dalam batas-batas tertentu. Pentingnya APBD ini juga sejalan dengan yang disampaikan oleh Kumorotomo dalam Kumorotomo dan Erwan (2005 : 131) anggaran daerah menduduki posisi yang sentral dalam upaya peningkatan efektifitas pemerintah dan pembangunan daerah, peran strategis anggaran daerah semakin menonjol karena diantaranya merupakan alat untuk menentukan pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan. Selanjutnya Kumorotomo menyatakan bahwa prinsip pokok yang menekankan pengelolaan keuangan dan anggaran daerah pada kepentingan publik menjadi isu penting yang harus diperhatikan oleh pemerintah daerah. (Kumorotomo dan Erwan, 2005 ; 131) Reformasi keuangan daerah secara langsung juga berdampak pada perlunya dilakukan reformasi anggaran daerah (APBD). Reformasi anggaran (budgeting reform) meliputi proses penyusunan, pengesahan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. (Mardiasmo, 2004 : 27). Menurut (Fuady et.al, 2002 : 22), anggaran bisa berdampak menguntungkan maupun merugikan pada semua dimensi kehidupan masyarakat. Anggaran yang dikelola dengan baik, bisa 4

5 membawa manfaat bagi masyarakat luas sedangkan pengelolaan anggaran yang tidak sesuai ketentuan dapat menimbulkan penyimpangan yang akan merugikan masyarakat baik secara langsung maupun tidak langsung. Mengingat APBD merupakan salah satu instrumen penting dalam menggerakan perekonomian daerah maupun nasional dan dampak dari keterlambatan dalam pengesahan APBD itu akan sangat besar, maka diharapkan pemerintah daerah harus dapat menyelesaikan tahapan-tahapan penyusunan APBD sesuai dengan yang telah ditetapkan dalam ketentuan peraturan perundangundangan sehingga penetapan anggaran daerah atau APBD tidak mengalami keterlambatan. Keberhasilan pengelolaan keuangan daerah mempunyai dampak langsung terhadap otonomi daerah dan memberikan sumbangan yang besar dalam upaya mewujudkan keperintahan yang baik (good governance). Sebagai sebuah produk politik, anggaran merefleksikan relasi politik antar aktor yang berkepentingan terhadap alokasi sumber daya. Relasi kekuasaan tersebut berpengaruh terhadap bentuk kebijakan yang dilahirkan oleh pemerintah dan konskuensinya anggarannya. Dengan demikian anggaran dalam setiap tahaptahapnya tidak pernah lepas dari konteks relasi politik itu. (Fuady et.al, 2002 : 18). Untuk itu penetapan APBD ini membutuhkan hubungan sinergi antara pemerintah daerah dan DPRD yang harus kerja sama secara intensif namun tetap dengan mengedepankan kepentingan masyarakat bukan kepentingan politik atau kepentingan dari partai politik. Proses penyusunan APBD pada dasarnya bertujuan menyelaraskan kebijakan ekonomi makro dan sumber daya secara tepat 5

6 sesuai kebijakan pemerintah dan juga dalam rangka mempersiapkan kegiatan pembangunan daerah. Meskipun penyusunan APBD merupakan kegiatan pemerintah daerah yang sangat penting namun pada kenyataannya hingga saat ini masih banyak daerah yang selalu terlambat dalam menetapkan APBD. Dalam berita harian Kompas, Senin 2 Pebruari 2009 yang dimuat dalam berita Portal Daerah diberitakan bahwa pada tahun anggaran 2009, mayoritas pemerintah kabupaten dan kota belum menetapkan Perda APBD-nya tepat waktu. Padahal, pemerintah pusat memberi sanksi penangguhan transfer dana alokasi khusus triwulan I-2009 atas keterlambatan itu. 1 Pada tahun anggaran 2011, terdapat empat propinsi dan 234 kabupaten/kota yang mengalami keterlambatan dalam menetapkan APBD, dan diantara 234 kabupaten tersebut terdapat 16 kabupaten dikenakan sanksi penundaan dana perimbangan. Sementara tahun anggaran 2012 terdapat enam provinsi dan 185 kabupaten/kota yang mengalami keterlambatan, dan diantara 185 kabupaten/kota tersebut terdapat 16 kabupaten dan satu kota dikenakan sanksi penundaan dana perimbangan. 2 Menurut Iman Bastari, Deputi Kepala BPKP Bidang Pengawasan Penyelenggara Keuangan Daerah, yang disampaikan dalam seminar pencegahan korupsi di Pontianak menyatakan bahwa penyusunan anggaran tahun 2012, ada 73 persen daerah atau 11 kabupaten/ kota di Kalimantan Barat tidak tepat waktu. 3 1 Berita online di 2 Berita online 3 Berita online di 6

7 Dalam catatan suaramerdeka.com, Senin, 24 Juni 2013, ada 5 (lima) daerah di Jateng tercatat tiga kali beruntun sejak 2011, 2012, dan 2013 terlambat menyusun Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Kelima daerah yang tidak dapat menetapkan peraturan daerah (Perda) APBD tepat waktu ialah Kabupaten Blora, Brebes, Kudus, Pati, dan Kota Semarang. Direktur Anggaran Daerah, Kemendagri, Hamdani menegaskan, lima daerah tersebut selalu menetapkan Perda APBD melewati batasan waktu tanggal 31 Desember. Keterlambatan bukan hanya satu bulan, tetapi ada juga penetapan anggaran yang terlambat empat bulan atau baru ditetapkan pada April tahun berikutnya. Berdasarkan catatan Kemendagri, Kabupaten Blora menetapkan APBD 2011 pada tanggal 24 April Untuk APBD Blora 2012 baru ditetapkan pada tanggal 13 April 2012, sedangkan APBD 2013 penetapannya pada tanggal 24 April Untuk Kudus, APBD 2011 baru ditetapkan pada tanggal 14 Februari Adapun, APBD Kudus 2012 ditetapkan pada tanggal 13 Maret 2012, sedangkan APBD 2013 penetapannya baru pada tanggal 15 April Pengalaman di Kabupaten Bulukumba, pasca pemilihan kepala daerah tahun 2005 Kabupaten Bulukumba mengalami keterlambatan dalam pengesahan APBD selama tiga tahun berturut-turut. (Solthan, 2011 : 11-12). Keterlambatan penetapan Perda APBD ini akan mempengaruhi kualitas pelayanan publik, sedangkan tujuan yang paling pokok dalam pemberian otonomi kepada daerah adalah untuk meningkatkan dayaguna dan hasilguna penyelenggaraan pemerintahan di daerah, yang sasaran-sasarannya adalah 4 Berita online di 7

8 pelayanan terhadaap masyarakat, pelaksanaan pembangunan serta pembinaan stabilitas politik dan kesatuan bangsa. (Sujamto, 1993 : 4) 1.2. Rumusan Masalah APBD merupakan wujud pengelolaan keuangan daerah yang ditetapkan setiap tahun dengan Peraturan Daerah. Tahun Anggaran meliputi masa satu tahun, mulai dari tanggal 1 Januari sampai dengan tanggal 31 Desember. Berdasarkan undang-undang No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dalam Pasal 20 ayat 4 menyebutkan bahwa pengambilan keputusan oleh DPRD mengenai Rancangan Peraturan daerah tentang APBD dilakukan selambat-lambatnya satu bulan sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan. Hakikat otonomi daerah harus tercermin dalam pengeloalaan keuangan daerah yang dimulai dari perencanaan, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, pertanggungjawaban dan pengawasan. Ada dua topik penting terkait upaya mengoptimalkan pengeluaran pemerintah, yaitu penyerapan anggaran dan peruntukannya. Sebagian besar anggaran daerah baru terserap menjelang akhir tahun anggaran sehingga target penggunaan dan kualitas peruntukan anggaran tidak maksimal. Hal ini salah satunya disebabkan oleh molornya proses penyusunan APBD. Dengan demikian pemerintah daerah semestinya menetapkan Perda APBD tahun berjalan paling lambat 31 Desember tahun sebelumnya. Kabupaten Magelang merupakan salah satu daerah yang sering mengalami keterlambatan dalam penetapan APBD, termasuk pada Tahun 2014 APBD 8

9 Kabupaten Magelang baru ditetapkan pada Tanggal 11 April 2014, dengan Perda 1 Tahun Menurut Mashari salah seorang anggota DPRD Kabupaten Magelang periode dalam tribunjogja.com, pembahasan APBD Kabupaten Magelang belum pernah tepat waktu dan sesuai jadwal. Penetapan APBD tepat waktu baru terjadi satu kali, tepatnya pada Desember Mashari menjelaskan, akibat molornya penetapan APBD 2014, berdampak pada jadwaljadwal program pembangunan. Termasuk akan mempengaruhi kualitas pembangunan fisik infrastruktur. Tabel 1.1 berikut ini adalah data penetapan APBD Kabupaten Magelang dalam kurun waktu selama enam (6) tahun terakhir dari tahun : Tabel 1.1 Penetapan APBD Kabupaten Magelang Tahun No Tahun Tanggal Penetapan APBD Perda Maret 2009 Perda 4 Tahun Januari 2010 Perda 1 Tahun Januari 2011 Perda 2 Tahun Pebruari 2012 Perda 6 Tahun Desember 2012 Perda 16 Tahun April 2014 Perda 1 Tahun 2014 Sumber : Diolah dari Himpunan Peraturan Perundangan Kab. Magelang Sejumlah fraksi di DPRD Kabupaten Magelang menyoroti molornya penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten 9

10 Magelang tahun anggaran Mereka menilai molornya penetapan APBD ini akan berdampak langsung ke masyarakat. 5 Menurut Anggota fraksi PKB, Syukur Akhadi, menyatakan bahwa masyarakat yang seharusnya bisa menikmati pembangunan akhirnya tertunda. Selain itu, juga berpengaruh ke pelayanan terhadap masyarakat. 6 Dampak kerugian lain yang sangat besar karena keterlambatan penetapan anggaran daerah (APBD) adalah banyaknya program kegiatan penting dan pembangunan proyek-proyek infrastruktur terlambat realisasinya atau bahkan ada kemungkinan tidak bisa diselesaikan pada tahun berjalan. Perekonomian juga akan terpengaruh, yang pada akhirnya masyarakat secara luas juga yang akan rugi. Meskipun sektor swasta dapat berperan sangat besar dalam menggerakan perekonomian masyarakat, namun pengeluaran pemerintah melalui proyek-proyek juga menentukan percepatan pertumbuhan ekonomi. Susilo ketua DPRD Kabupaten Magelang tahun , mengatakan bahwa ketika APBD terlambat ditetapkan yang lebih urgen adalah waktu pelaksanaan APBD yang berkurang sehingga tentunya bisa berdampak pada hasil yang tidak maksimal, masyarkat tidak bisa merasakan dampak atau manfaat atas APBD yang dihasilkan. 7 Agung Trijaya (2014) Plt. Sekretaris Daerah Kabupaten Magelang menyatakan, bahwa belanja pemerintah termasuk dalam komponen yang menentukan pertumbuhan ekonomi sehingga rendahnya penyerapan anggaran 5 Berita online di 6 Berita online di 7 Hasil wawancara dengan Susilo pada tanggal 11 Desember 2014, Ketua DPRD Kabupaten Magelang tahun

11 belanja langsung pada SKPD akan berpengaruh dalam perekonomian di Kabupaten Magelang. 8 Penyerapan Anggaran sampai dengan akhir tahun anggaran dan capaian rata-rata fisik kinerja kegiatan yang rendah menjadi salah satu penyebab tidak terselesaikannya kegiatan pengadaan barang atau jasa sampai dengan tahun anggaran berakhir. 9 Senada dengan pernyataan Agung Trijaya, Slamet Salamaun Kasi Penyusunan Anggaran DPPKAD Kabupaten Magelang menyatakan bahwa keterlambatan penetapan APBD tidak hanya berdampak pada penyerapan anggaran saja tetapi juga berdampak pada realisasi capaian fisik kegiatan, belum lagi bila dikaitkan dengan kualitas pekerjaan. 10 Slamet mencontohkan bahwa pada pertengan bulan Desember 2014 masih banyak kegiatan yang secara fisik belum terselesaikan, sehingga dengan penyelesaian pekerjaan yang cenderung dipaksakan akan berdampak pada kualitas pekerjaan. Dampak keterlambatan penetapan APBD ini sangat terasa terutama dalam pelaksanaan pekerjaan fisik konstruksi, karena dengan waktu yang terbatas sedangkan pelaksanaan kegiatan membutuhkan waktu yang panjang untuk proses lelang pekerjaan dan pelaksanaan pekerjaan. Dengan kondisi tersebut pelaksana kegiatan akan kesulitan mencapai target fisik seratus persen pada akhir tahun anggaran, akibatnya banyak kegiatan yang tidak selesai atau ketika pekerjaan dapat diselesaikan namun kualitas 8 Pernyataan Agung Trijaya selaku Plt. Bupati Magelang dalam Sambutan Bupati Magelang pada Acara Rapat Koordinasi Pengendalian Operasional Kegiatan (Rakor Pok) Terpadu Tingkat Kabupaten Magelang Triwulan IV Tahun Anggaran 2013 Tanggal 27 Januari Ibid. 10 Hasil wawancara dengan Slamet Salamun pada tanggal 13 Desember 2014, Kasi Penyusunan Anggaran DPPKAD Kabupaten Magelang. 11

12 pekerjaan sering dipertanyakan. Dalam tabel 2.2 berikut ini dapat dilihat realisasi belanja langsung APBD Kabupaten Magelang pada tahun anggaran : Tabel 1.2 Data Realisasi Belanja Langsung Tahun Anggaran Tahun Anggaran (Rp) Realisasi (Rp) Persentase , , , * , * ,31 % rata-rata 66,07 Sumber : diolah dari LKPJ Bupati Magelang dan *Bahan Rakor POK 11 Berdasarkan tabel 2.2 tersebut dapat dilihat bahwa rata-rata penyerapan anggaran atau realisasi belanja langsung APBD Kabupaten Magelang selama 5 tahun terakhir atau pada kurun waktu tahun anggaran hanya mencapai sebesar 66,07 persen. Hal ini tentunya tidak sesuai dengan salah satu prinsip pengelolaan keuangan daerah yaitu efektivitas dan efisiensi anggaran. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan pelayanan dan peningkatan kesejahteraan masyarakat. Berdasarkan latar belakang masalah tersebut kami rumuskan masalah penelitian sebagai berikut : Mengapa terjadi keterlambatan penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang? 11 Bahan Rakor POK triwulan IV Tahun dari catatan pribadi Pujiastuti, Kasubag Pelaporan & Analisis Pembangunan Konstruksi Bagian Administrasi Pembangunan Daearah. 12

13 Dari rumusan masalah tersebut kami diuraikan dalam pertanyaan penelitian sebagai berikut : 1. Bagaimana proses politik anggaran dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang? 2. Apa penyebab terlambatnya penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang? 1.3. Tujuan Penelitian 1. Untuk mengetahui proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang. 2. Untuk mengidentifkasi permasalahan-permasalahan dalam proses penyusunan APBD Kabupaten Magelang sehingga penetapan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang tidak bisa tepat waktu Manfaat Penelitian 1. Manfaat secara teoritis dapat memperkaya pengetahuan tentang Pengelolaan Keuangan Daerah khususnya mengenai proses penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). 2. Manfaat secara praktis sebagai bahan masukan untuk peningkatan kualitas penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Magelang. 13