BAB I PENDAHULUAN. diyakini oleh banyak pihak telah menimbulkan banyak masalah, khususnya

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang Kewenangan sentralisasi yang awalnya dianut oleh pemerintah Indonesia diyakini oleh banyak pihak telah menimbulkan banyak masalah, khususnya masalah di daerah, contohnya korupsi, kolusi, nepotisme, kesenjangan pendapatan, krisis ekonomi, hingga konflik disintegrasi seperti yang terjadi di Aceh dan Papua (sekarang Papua dan Papua Barat). Adanya beberapa kekurangan yang timbul akibat kewenangan sentralisasi menyebabkan kewenangan tersebut bergeser dari kewenangan sentralisasi menjadi kewenangan desentralisasi dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 22 dan 25 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah (Pemda). Seiring dengan berjalannya waktu, Undang-Undang Nomor 22 dirasa tidak sesuai dengan perkembangan keadaan, ketatanegaraan, dan tuntutan penyelenggaraan otonomi daerah, sehingga perlu diganti. Kemudian disempurnakan dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah untuk menggantikan Undang-Undang Nomor 22 Tahun Berbagai masalah dan gejolak politik di wilayah Aceh dan Papua terjadi pada era sebelum reformasi dan pada saat kewenangan pemerintahan belum sepenuhnya menganut desentralisasi. Hal yang melatarbelakangi munculnya gerakan separatisme antara kedua wilayah tersebut hampir sama. Pihak tertentu di Aceh merasa dirugikan oleh pemerintah Indonesia karena pada saat itu semakin

2 sering terjadi pengeboran minyak, namun tidak disertai dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat di Provinsi Aceh. Hal yang hampir sama terjadi di Papua, beberapa pihak merasa bahwa hasil bumi yang mereka miliki dikuasai oleh pemerintah Indonesia cukup berlimpah, namun tingkat kehidupan masyarakat Papua tidak menjadi lebih baik. Hal yang membedakan alasan gerakan separatisme tersebut adalah beberapa pihak di Aceh merasa pemerintah sebelum orde baru tidak menghargai struktur kepemimpinan adat dan peranan ulama Aceh dalam kehidupan bernegara, sedangkan di Papua dilatarbelakangi oleh perebutan wilayah Papua antara Indonesia dan Belanda pada saat mempertahankan kemerdekaan. Ketidakpuasan pihak di wilayah Aceh dan Papua menciptakan gerakan separatisme Aceh yang dikenal dengan GAM (Gerakan Aceh Merdeka) dan Papua yang dikenal dengan OPM (Organisasi Papua Merdeka). Dalam rangka meredam konflik disintegrasi tersebut, pada era desentralisasi pemerintah Indonesia membuat kesepakatan dengan kelompok gerakan separatisme di Aceh dan Papua dengan menetapkan kedua provinsi tersebut sebagai daerah otonomi khusus. Penetapan kedua wilayah tersebut sebagai daerah otonomi khusus yang kemudian dikenal dengan desentralisasi asimetris. Otonomi khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada suatu provinsi untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak dasar masyarakat di wilayah tersebut. Papua ditetapkan sebagai daerah otonomi khusus melalui Undang-Undang Nomor 21 Tahun 2001 dan Undang-Undang Nomor 35 2

3 Tahun 2008 tentang Penetapan Perpu Nomor 1 Tahun 2008 tentang Perubahan atas Undang-Undang No 21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Papua, sedangkan Aceh melalui Undang-Undang Nomor 18 tahun 2001 dan Undang-Undang Nomor 11 tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Dalam upaya menjalankan otonomi khusus ini, Aceh dan Papua memiliki sumber pendapatan dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang ditransfer ke daerah yang sering disebut dana otonomi khusus. Dana Otonomi Khusus (DOK) merupakan salah satu sumber pendapatan Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat yang berasal dari APBN untuk menyelenggarakan kewenangan otonomi khusus di Aceh dan Papua yang selanjutnya terbagi menjadi Papua dan Papua Barat sejak disahkannya Perpu Nomor 1 Tahun Oleh karena itu, tujuan diberikan DOK kepada Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat adalah tujuan diselenggarakannya daerah otonomi khusus pada ketiga wilayah tersebut. Tujuan yang dimaksud menurut Undang- Undang Nomor 21 tahun 2001 adalah untuk memenuhi rasa keadilan, kesejahteraan rakyat, hak asasi dan hak dasar masyarakat, meningkatkan taraf hidup masyarakat asli, memberi kesempatan kepada masyarakat, dan mengurangi kesenjangan antara Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat dengan provinsi lain di Indonesia. DOK yang diberikan kepada Aceh, Papua, dan Papua Barat untuk 20 tahun pertama sebesar 2% dari plafon Dana Alokasi Umum (DAU) Nasional. Besarnya DAU adalah 20% dari total APBN, sehingga dapat disimpulkan bahwa DOK yang diberikan kepada ketiga provinsi tersebut masing-masing sebesar 4% dari total 3

4 APBN. Jumlah DOK yang diberikan pemerintah pusat pada tiga daerah penyelenggara otonomi khusus bukan jumlah yang sedikit. Pada sisi lain, jumlah plafon DAU yang merupakan dasar pengalokasian DOK dari tahun ke tahun meningkat seperti yang tertera dalam Gambar 1.1, sehingga jumlah DOK dari tahun ke tahun juga meningkat seperti yang dapat dilihat pada Gambar Jumlah (dalam Juta) Tahun 2008 Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 Tahun 2012 Tahun 2013 Sumber: Laporan Keuangan Pemerintah Pusat yang telah diolah Gambar 1.1 Realisasi Dana Alokasi Umum Tahun Aceh Papua Papua Barat Tahun 2009 Tahun 2010 Tahun 2011 Tahun 2012 Tahun 2013 Sumber: Laporan Keuangan Pemerintah Pusat yang telah diolah Gambar 1.2 Grafik Realisasi Dana Otonomi Khusus

5 Peningkatan DOK tersebut diharapkan dapat membantu Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat untuk mewujudkan pemenuhan rasa keadilan, kesejahteraan rakyat, hak asasi dan hak dasar masyarakat, meningkatkan taraf hidup masyarakat asli, memberi kesempatan kepada masyarakat, dan mengurangi kesenjangan. Namun, berdasarkan data yang diperoleh dari Badan Pusat Statistik (BPS) Republik Indonesia tahun 2012 yang dapat dilihat pada Gambar 1.3, Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat termasuk dalam lima wilayah dengan jumlah penduduk miskin tertinggi di Indonesia. Kemiskinan digunakan untuk mengukur tingkat kesejahteraan berdasarkan penelitian terdahulu yang dilakukan oleh Fan dkk., (2000, 2004), Hong dan Ahmed (2009), Nayyar (2005), dan Pradhan dkk., (2000). Melihat kenyataan tersebut, maka efektivitas penyaluran DOK perlu dikaji, apakah telah mewujudkan tujuan dari penyelenggaraan wilayah otonomi khusus atau hanya memiliki peran politik saja, mengingat jumlahnya yang besar. Selain itu, penelitian terkait DOK di Indonesia masih jarang sekali dilakukan karena DOK baru diberikan pada tahun 2008 dan Debnath dkk., (2013) menyatakan bahwa transfer pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dapat memengaruhi pertumbuhan ekonomi yang kemudian akan memengaruhi kesejahteraan wilayah tersebut. 5

6 Kemiskinan di Kota dan Desa (%) Sumber: Data BPS yang diolah Gambar 1.3 Persentase Kemiskinan pada Lima Provinsi Tertinggi di Indonesia Craw (2010) menyatakan bahwa dalam upaya mewujudkan kesejahteraan penduduk, pemerintah daerah membutuhkan sumber dana yang diperoleh dari kapasitas fiskal daerah dan bantuan dari pemerintah pusat. DOK merupakan salah satu bentuk dana yang berasal dari pemerintah pusat, sedangkan kapasitas daerah dalam mendanai pengeluaran sering disebut dengan Pendapatan Asli Daerah (PAD) di Indonesia. Bowman (1981) serta Nathan dan Lago (1990) menyatakan bahwa pemerintah membutuhkan paling tidak tiga perempat dana yang berasal dari PAD dan transfer dari pemerintah pusat. Pemerintah daerah tidak dapat hanya bergantung pada dana transfer dari pusat, mereka juga harus menggali potensi yang dimiliki masing-masing daerah yang nantinya menjadi sumber pengeluaran daerah. Penelitian terdahulu yang dilakukan Lindaman dan Thurmaier (2002) dan Guess (2007) menyatakan bahwa daerah dengan pendapatan yang berasal dari sumber daerah yang tinggi memiliki kecenderungan dapat memenuhi kebutuhan 6

7 masyarakatnya dan lebih mampu membiayai program yang lebih banyak. Oleh karena itu, daerah yang memiliki PAD yang tinggi seharusnya semakin mampu menurunkan tingkat kemiskinan karena PAD yang tinggi meningkatkan sumber dana pemerintah daerah dalam mencapai tujuan di daerahnya, yang dalam konteks ini adalah tercapainya tujuan daerah otonomi khusus. Lobao dkk., (2012) juga mengungkapkan bahwa pemerintah daerah memiliki peran besar dalam pertumbuhan perekonomian dan pengurangan kemiskinan melalui kapasitas yang mereka miliki yang salah satunya adalah PAD. Hal yang sebaliknya dengan ungkapan Bowman (1981); Guess (2007); Lobao dkk., (2012), serta Lindaman dan Thurmaier (2002), yaitu keterbatasan pendapatan daerah yang berasal dari sumber asli daerah ternyata tidak memengaruhi pengeluaran pemerintah karena pemerintah memeroleh sumber pendapatan lain yang lebih penting seperti transfer dari pemerintah pusat (Lowery, 1983; Sharp dan Elkins, 1987). Jadi, dapat dikatakan bahwa PAD memengaruhi kemampuan pemerintah daerah dalam mendanai pengeluaran ketika PAD jumlahnya besar. Namun, apabila PAD jumlahnya kecil, maka PAD tidak menurunkan kemampuan pemerintah daerah karena ada sumber dana lain yang dapat mereka gunakan, yaitu dana transfer dari pemerintah pusat. Adanya hasil yang beragam ini menyebabkan PAD menarik untuk diteliti lebih lanjut. Hal penting lain yang membuat penelitian ini menarik untuk diteliti adalah banyaknya investasi (belanja modal), hal itu terjadi dalam rangka membangun kembali Aceh, Papua, dan Papua Barat setelah konflik yang terjadi, terutama Aceh setelah terjadinya bencana tsunami yang banyak sekali merusak 7

8 infrastruktur dan barang publik. Belanja modal tersebut digunakan untuk membiayai pembangunan yang diharapkan akan berdampak pada peningkatan kesejahteraan masyarakatnya. Pembangunan daerah pada bidang ekonomi difokuskan pada peningkatan kesejahteraan masyarakat dan penyediaan lapangan kerja sebagai program berbasis penanggulangan kemiskinan. Belanja modal yang tinggi ini cenderung akan menurunkan jumlah penduduk miskin karena ketersediaan infrastruktur yang memadai dan memudahkan masyarakat dalam melakukan aktivitas ekonomi. Penelitian terdahulu yang dilakukan Fan dkk., (2000; 2004) yang mengkaji pengaruh pengeluaran barang modal yang dikeluarkan tidak dipisahkan antara pengeluaran modal dan pengeluaran pendapatan. Hal ini akan membuat hasil penelitian menjadi bias. Penelitian yang dilakukan Lobao dkk., (2012) mengkaji bagaimana kapasitas pemerintah daerah dalam memengaruhi kesejahteraan dengan menganalisis kemiskinan. Faktor yang memengaruhi kemiskinan secara tidak langsung menurut Fan dkk., (2000; 2004) dan Nayyar (2000) adalah belanja modal. Namun, terdapat kekurangan pada ketiga penelitian tersebut dalam mengukur tingkat kemiskinan dan belanja modal kurang tepat, sehingga perlu dilakukan penelitian kembali untuk memeroleh kehandalan hasil penelitian. Alasan lain yang membuat PAD, DOK, dan belanja modal menarik untuk diteliti adalah pengukuran yang digunakan oleh peneliti sebelumnya kurang tepat. PAD dan DOK merupakan sumber dana untuk menyokong pengeluaran pemerintah, sedangkan belanja modal merupakan bagian dari belanja daerah yang seharusnya dilihat berdasarkan bagiannya atas total pendapatan atau belanja 8

9 daerah, bukan berdiri sendiri. Selain itu, PAD, DOK, dan belanja modal tidak dapat langsung memengaruhi tingkat kesejahteraan di tahun yang sama ketika diperoleh atau dikeluarkan, namun PAD, DOK, dan belanja modal dapat memengaruhi kesejahteraan setidaknya tiga sampai lima tahun kemudian atau membutuhkan selang waktu antara ketika PAD, DOK, dan belanja modal direalisasikan hingga memengaruhi kesejahteraan penduduk. Sebagai upaya untuk menjelaskan pengaruh DOK, PAD, dan belanja modal terhadap kemiskinan secara mendalam, maka penelitian ini dilakukan menggunakan teori kemiskinan yang dikembangkan oleh Ravallion (1994) dengan pendekatan nonkemakmuran. Pendekatan ini sering digunakan dalam penelitian ketidaksetaraan dalam bidang ekonomi dan sosiologi terutama untuk negara berkembang dan sedang berkembang (Ringen, 1995). Pendekatan ini terbagi menjadi pendekatan keberfungsian dan kebutuhan dasar serta pendekatan kemampuan. Dalam hal ini, pendekatan tersebut digunakan untuk menjelaskan bagaimana DOK, PAD, dan belanja modal memengaruhi kemiskinan berdasarkan pendekatan kemampuan. Berdasarkan pendekatan kemampuan, seseorang dikatakan berada dalam kondisi miskin apabila kedua hal ini tidak tercapai, yaitu apabila (1) keputusan keberfungsian yang dicapai individu membuat individu sejahtera, maka kemampuan seseorang untuk mencapai keberfungsian tersebut merupakan suatu kebebasan bagi diri individu tersebut, (2) pencapaian kesejahteraan bergantung pada kemampuan untuk mencapai keberfungsian, yaitu melalui penentuan pilihan. DOK dan PAD yang tinggi akan memberikan sumber dana yang kuat untuk 9

10 menyediakan layanan kepada masyarakat. Layanan tersebut diharapkan memberikan alternatif pilihan kepada masyarakat untuk mencapai keberfungsian mereka, sehingga syarat pendekatan kemampuan kedua tercapai, sedangkan belanja modal diharapkan dapat memperkuat kemampuan masyarakat untuk menentukan pilihan, sehingga syarat pendekatan kemampuan yang pertama dapat tercapai. 1.2 Identifikasi Masalah Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan, maka rumusan masalah yang dianalisis dalam penelitian ini adalah: 1. Apakah dana otonomi khusus berpengaruh negatif terhadap kemiskinan? 2. Apakah pendapatan asli daerah berpengaruh negatif terhadap kemiskinan? 3. Apakah belanja modal berpengaruh negatif terhadap kemiskinan? 1.3 Tujuan Penelitian Tujuan Umum Penelitian Secara umum, tujuan penelitian ini adalah untuk melihat efektivitas Dana Otonomi Khusus dalam mewujudkan kesejahteraan masyarakat Aceh, Papua, dan Papua Barat Tujuan Khusus Penelitian 1. Mengkaji dan menganalisis guna mendapatkan bukti pengaruh dana otonomi khusus terhadap kemiskinan. 10

11 2. Mengkaji dan menganalisis guna mendapatkan bukti pengaruh pendapatan asli daerah terhadap kemiskinan. 3. Mengkaji dan menganalisis guna mendapatkan bukti pengaruh belanja modal terhadap kemiskinan. 1.4 Kontribusi Penelitian Penelitian ini memberikan kontribusi teori untuk pengembangan literatur akuntansi sektor publik dan diharapkan dapat berguna sebagai bahan referensi bagi penelitian selanjutnya. Secara praktik, hasil dari riset dapat digunakan sebagai masukan bagi pemerintah pusat maupun daerah di Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat. Penelitian ini dapat menjadi masukan/saran kepada pemerintah pusat terkait penyusunan regulasi tentang ketentuan alokasi, penggunaan, penyaluran, dan pertanggungjawaban Dana Otonomi Khusus serta menjadi masukan kepada pemerintah daerah di Provinsi Aceh, Papua, dan Papua Barat terkait perencanaan, pengelolaan, dan penggunaan APBD khususnya dana otonomi khusus, PAD, dan belanja modal agar lebih mampu meningkatkan tingkat kesejahteraan masyarakatnya. 1.5 Sistematika Penulisan Sistematika penulisan penelitian ini terdiri atas lima bab yang saling terkait. Adapun deskripsi setiap bab sebagai berikut. Bab pertama, berisi mengenai latar belakang, identifikasi masalah, tujuan penelitian, dan kontribusi penelitian. Bab kedua, berisi telaah literatur, penelitian sebelumnya, dan argumen peneliti yang 11

12 akan digunakan sebagai dasar peneliti dalam mengembangkan hipotesis penelitian. Bab ketiga, berisi metode penelitian terkait penjabaran sampel yang digunakan dalam penelitian, metode pengumpulan data, konseptual variabel penelitian, dan teknik analisis data yang akan digunakan. Bab keempat, berisi mengenai hasil analisis data dan temuan yang didapatkan dari pengujian hipotesis. Dalam bab ini juga akan dijelaskan mengenai hasil temuan penelitian. Bab kelima, berisi mengenai simpulan yang didasarkan pada hasil temuan penelitian, keterbatasan penelitian, dan saran bagi peneliti selanjutnya. 12