BAB I PENDAHULUAN. melakukan kontrol terhadap penyelenggaraan pelayanan.

Transkripsi

1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah. Konsep good governance yang berkembang sejak awal tahun an di Indonesia menuntut pemerintah untuk mempraktikan demokrasi dalam pelayanan publik. Pemerintah di tuntut untuk mendemokratisasikan dirinya karena, kinerja pemerintah salah satunya di ukur dari kemampuannya menyediakan pelayanan publik yang efektif, efisien dan akuntabel bagi seluruh lapisan masyarakat, terutama masyarakat miskin dan kurang beruntung (Purwanto,2008). Untuk itu pemerintah dalam memberikan pelayanan publik harus memberi ruang bagi masyarakat untuk menyampaikan aspirasi, mudah melakukan akses informasi dan juga melakukan kontrol terhadap penyelenggaraan pelayanan. Persoalannya, masyarakat berada pada posisi yang lemah ketika berhadapan dengan pemerintah sebagai penyedia layanan publik. Pemerintah selaku penyelenggara layanan cenderung berada pada posisi superior yang penuh arogansi dan sulit untuk membuka diri terhadap masukan ataupun saran dari masyarakat. Sehingga masyarakat selalu mengeluhkan pelayanan publik yang mereka alami melalui media- media seperti TV, koran, majalah dan lain- lain dengan harapan akan ada penanganan yang semestinya. 1

2 Tidak dapat dipungkiri bahwa kualitas pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah selalu menuai keluhan masyarakat dari tahun ke tahun. Dominasi peran pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik lambat laun menjadi penyebab fenomena yang disebut goverment failure (Purwanto,2008). Kondisi ini ditandai dengan inefisiensi pelayanan yang bercirikan prosedur yang berbelit- belit, lamban dan biaya pelayanan yang cenderung mahal (tabel 1.1). Tabel 1.1 Perbandingan Efisiensi Perijinan Usaha Beberapa Negara Country Number of procedures Duration (no.of days) Cost (%GNI per ca) China ,4 India Indonesia South Korea Malaysia Philipines Singapore Taiwan Thailand Vietnam United States Australia Sumber: Worl Bank, Doing Business Report Fenomena nasional ini terjadi di hampir seluruh unit birokrasi pelayanan publik di daerah- daerah. Inefisiensi pelayanan publik memicu terjalinnya hubungan patron- client antara masyarakat dengan aparat penyelenggara layanan. Budaya paternalisme yang masih kental dalam birokrasi pelayanan mengakibatkan suburnya praktik rente dalam proses pelayanan publik. Masyarakat melakukan pembayaran diluar ketentuan yang ada (suap) agar diproses dan dilayani lebih cepat. Peta persebaran praktik suap tersebut digambarkan pada gambar 1.1. berikut : 2

3 Gambar 1.1 Peta Persebaran Suap untuk Mempercepat Proses Birokrasi Sumber : Sinyalmen dari fenomena tersebut menunjukkan bahwa salah satu faktor penting yang menyebabkan kualitas pelayanan publik sulit untuk ditingkatkan adalah rendahnya partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. Monopoli pemerintah dalam penyelenggaraan pelayanan publik telah menutup kemungkinan masyarakat untuk dapat pindah ke provider lain (exit) ketika kualitas layanan yang diberikan pemerintah tidak sesuai dengan yang diharapkan. Sementara, keluhan sebagai ungkapan kekecewaan masyarakat terhadap pelayanan publik (voice) tidak tersalurkan dengan baik. Sebagian besar aparat birokrasi publik masih dipengaruhi paradigma pelayanan publik. Keluhan yang disampaikan belum mampu di terima dan tindaklanjuti dengan baik oleh aparat pelayanan. Hasil penelitian Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gajah Mada mengenai pelayanan publik di D.I Yogyakarta, Sumatera Barat dan Sulawesi Selatan (2000) memperlihatkan bahwa keluhan masyarakat yang diajukan kepada aparat 3

4 pelayanan tidak sepenuhnya ditindaklanjuti (tabel 1.2). Keluhan yang diajukan kepada aparat pelayanan sifatnya hanya ditampung, dijanjikan untuk diselesaikan, dan yang paling sering adalah petugas melempar tanggung jawab kepada petugas lain. Selain itu, tidak jarang masyarakat pengadu dimarahi atau diremehkan oleh petugas pelayanan. Tabel 1.2 Sikap Aparat Birokrasi dalam Menghadapi Keluhan Masyarakat di Sumatera Barat, D.I Yogyakarta dan Sulawesi Selatan Sikap Aparat Jengkel- Membiarkan Menampung Keluhan Berusaha Menyelesaikan D.I Sulawesi Sumatera Barat Yogyakarta Selatan N % N % N % 4 2,6 7 3,3 13 7, , , , , , ,8 Jumlah , , ,0 Sumber : Dwiyanto.dkk (2006) Tidak adanya tindak lanjut yang berarti dari aparat pelayanan menyebabkan sikap skeptis masyarakat. Masyarakat jera untuk mengadukan keluhannya karena, meragukan efektivifitas mekanisme penanganan keluhan yang ada dalam mengelola dan menindaklanjuti keluhan mereka. Karakter birokrasi pelayanan identik dengan sifat yang tertutup, arogan dan memposisikan diri lebih tinggi dari masyarakat, sangat diragukan kemungkinannya untuk dapat menerima dan menindaklanjuti keluhan masyarakat. Padahal pelayanan berkualitas mensyaratkan adanya keseimbangan posisi tawar antara instansi pelayanan dengan penerima pelayanan, yang 4

5 dapat dicapai dengan menerapkan konsep complaint handling system (sistem penanganan keluhan). Keluhan yang dikelola dengan baik akan menjadi informasi dan masukan bagi birokrasi pelayanan dalam memperbaiki kinerjanya. Tersedianya ruang untuk menyampaikan aspirasi (voice ) dalam bentuk pengaduan dan protes terhadap jalannya penyelenggaraan publik akan sangat penting peranannya bagi upaya perbaikan kinerja tata pemerintahan secara keseluruhan (Dwiyanto,2007:5). Pada akhirnya, pengaduan keluhan yang ditangani akan berpengaruh terhadap legitimasi masyarakat terhadap pemerintah. Gambaran tersebut menjadi tantangan tersendiri bagi pemerintah daerah. Desentralisasi memberikan kewenangan yang begitu besar kepada pemerintah daerah untuk mengelola dan memenuhi kebutuhan masyarakatnya. Disisi lain mereka juga harus mereformasi diri menjadi pemerintah yang bersih, transparan, akuntabel dan lebih aspiratif terhadap kebutuhan masyarakatnya. Pemerintah daerah dituntut untuk lebih demokratis karena, pemerintah daerah merupakan ujung tombak penyediaan pelayanan publik bagi masyarakat. Pemerintah Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY) menjawab tantangan tersebut dengan membentuk lembaga pengaduan masyarakat yang disebut Lembaga Ombudsman Daerah Istimewa Yogyakarta (LOD DIY). LOD DIY dibentuk oleh Gubernur DIY melalui SK Gubernur D.I Yogyakarta No.134 tentang Pembentukan dan Organisasi Ombudsman Daerah di Propinsi Daerah Istimewa Yogyakarta pada tanggal 30 Juni

6 Pembentukan lembaga ini merupakan wujud political will pemerintah untuk mendemokratisasikan dirinya dalam penyelenggaraan pelayanan publik. LOD DIY hadir sebagai respon atas belum maksimalnya mekanisme komplain masyarakat terhadap pelayanan publik. Keberadaan LOD DIY sebagai mekanisme pengaduan menjadi sangat penting mengingat masih rendahnya kepercayaan masyarakat terhadap birokrasi publik. LOD DIY merupakan lembaga pengaduan eksternal yang tidak memiliki hubungan hirakhi dengan pihak manapun. Sehingga, lembaga ini menerima dan menindaklanjuti keluhan masyarakat secara indipenden dan mandiri tanpa intervensi pihak manapun. Selama ini cukup banyak lembaga independen yang mewadahi keluhan dan aspirasi masyarakat seperti Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (KPK), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (KOMNAS HAM), Dewan Perwakilan Rakyat/ Daerah (DPR/DPRD) bahkan Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) dan Perss. Namun, lembaga- lembaga tersebut memiliki catatan masing- masing. KPK sasarannya hanya mencakup tindakan korupsi yang dilakukan pejabat pemerintah, fokusnya pada penyelewengan penggunaan keuangan negara atau daerah. KOMNAS HAM sasarannya meliputi pelanggaran hak asasi manusia yang sifatnya lebih luas dan komplek. Sementara DPR/DPRD menindaklanjuti kebijakan publik yang bersifat umum dan tentunya ada nuansa politisnya. Sedangkan LSM dan Perss lebih berfungsi sebagai pressure group yang hanya efektif pada tingkat penggalangan opini. 6

7 Jika dicermati, keluhan masyarakat dalam pelayanan publik merupakan cerminan ketidakpuasan masyarakat terhadap kinerja pemerintah dalam melayani warga negaranya. Keluhan masyarakat dalam pelayanan publik antara lain disebabkan oleh sikap dan tindakan petugas layanan yang buruk, ketidakjelasan standar dan prosedur layanan serta ketidakadilan dalam pendistribusian pelayanan publik. Untuk merespon keluhan tersebut, diperlukan suatu lembaga yang mampu menjembatani mekanisme yang bersifat kaku sebagai akibat struktur yang hirarkis dengan masyarakat yang tidak terstruktur dan non hirarkis. Suatu lembaga yang menjadi jalan tengah bagi sistem struktural hirarkis dan masyarakat tanpa harus melewati sistem prosedur atau mekanisme yang berliku- liku. Disinilah kehadiran LOD DIY diperlukan. LOD DIY merupakan lembaga pengaduan eksternal yang independen dan bebas dari campur tangan pihak manapun namun, mempunyai akses serta pengaruh terhadap struktur birokrasi pelayanan. B. Rumusan Masalah. Keberadaan LOD DIY sebagai mekanisme pengaduan masyarakat mendapat respon positif dari masyarakat. Pada 3 (tiga) tahun periode awal berdirinya saja (periode tahun ), LOD DIY telah mampu menerima 430 (empat ratus tiga puluh) laporan yang diantaranya 287 (dua ratus delapan puluh tujuh) merupakan laporan pengaduan yang disampaikan secara langsung ke Kantor LOD DIY. Pengaduan tersebut berasal dari seluruh 7

8 wilayah propinsi D.I Yogyakarta. Berikut ini tabel 1.3 menunjukkan jumlah laporan yang diterima LOD DIY berdasarkan wilyah pelapor. Tabel 1.3 Jumlah laporan Masuk ( laporan langsung ) berdasarkan Wilayah Pelapor, periode No. Wilayah Pelapor Jumlah % 1 Sleman 73 25,43 2 Kota Yogyakarta 84 29,43 3 Gunung Kidul 11 3,83 4 Kulon Progo 41 14,28 5 Bantul 78 27,17 Jumlah Sumber : diolah dari Laporan Akhir LOD DIY Meskipun merupakan lembaga baru, namun masyarakat memiliki antusiasme yang besar terhadap LOD DIY. Keluhan terkait pelayanan publik yang disampaikan oleh masyarakat dari seluruh wilayah D.I Yogyakarta mengindikasikan besarnya harapan masyarakat terhadap LOD DIY untuk menyelesaikan permasalahan yang mereka keluhkan. Jika, dibandingkan dengan periode sebelumnya, jumlah pengaduan masyarakat pada LOD DIY mengalami peningkatan. Pada periode kedua yakni , LOD DIY menerima 405 (empat ratus lima) laporan masuk dengan 370 (tiga ratus tujuh puluh) pengaduan dan sisanya 35 (tiga puluh lima) konsultasi. Berikut ini tabel 1.4 menunjukkan jumlah laporan yang diterima LOD DIY tiap periodenya : 8

9 Tabel 1.4 Jumlah Pengaduan Masyarakat Berdasarkan Periode LOD DIY No. 1 Periode Periode I (tahun ) Laporan Masuk Pengaduan Konsultasi Periode II (tahun ) Jumlah Sumber : diolah dari Laporan Akhir LOD DIY Periode I dan II Terlihat pada tabel 1.4 tersebut bahwa jumlah pengaduan masyarakat pada LOD DIY mengalami peningkatan sebanyak 48 (empat puluh delapan) laporan pengaduan masyarakat. Peningkatan jumlah pengaduan masyarakat pada LOD DIY menimbulkan berbagai pandangan. Pertama, LOD DIY belum mampu menyelesaikan berbagai permasalahan pelayanan yang dikeluhkan masyarakat sehingga kualitas pelayanan publik terus dikeluhkan masyarakat. Kedua, adanya peningkatan jumlah pengaduan masyarakat menunjukkan kemampuan LOD DIY dalam menangani keluhan masyarakat sehingga mendorong animo masyarakat untuk melaporkan keluhannya ke LOD DIY. Berdasarkan uraian diatas, peneliti membatasi permasalahan penelitian ini dengan rumusan permasalahan yaitu : Bagaimana efektivitas pengelolaan keluhan masyarakat pada LOD DIY? 9

10 C. Tujuan Penelitian. Penelitian ini memiliki tujuan yaitu: 1. Untuk menggambarkan mekanisme penanganan keluhan masyarakat pada LOD DIY. 2. Untuk menggambarkan kemampuan LOD DIY dalam merespon dan menindaklanjuti keluhan masyarakat. D. Manfaat Penelitian. a. Secara teoritis: 1. Memberikan kontribusi terhadap pengembangan ilmu administrasi publik. 2. Memberikan sumbangan pemikiran dan pemahaman konsep manajemen keluhan pada pelayanan publik. b. Secara praktis : 1. Memberikan sumbangan pemikiran kepada LOD DIY dalam mengimplementasikan suatu penanganan keluhan yang efektif. 2. Dapat memberikan sumbangan pemikiran kepada pemerintah dalam menyikapi permasalahan implementasi mekanisme penanganan keluhan sebagai upaya mewujudkan pelayanan publik yang demokratis. 10

11 3. Memberikan kontribusi penjelasan kepada masyarakat tentang pengelolaan keluhan pada LOD DIY sebagai mekanisme partisipasi masyarakat dalam pelayanan publik. E. Keaslian Penelitian. Penelitian mengenai Ombudsman sudah beberapa kali dilakukan. Namun secara spesifik belum pernah ada yang meneliti dari sisi manajemen keluhan masyarakat. Dari penelusuran yang peneliti lakukan pada perpustakaan Universitas Gajah Mada (UGM), beberapa penelitian sebelumnya adalah : a. Penelitian oleh Siti Roswati Handayani yang berjudul Kinerja Lembaga Ombudsman Daerah (LOD) dalam Menyelesaikan Pengaduan Masyarakat Bidang Kesehatan Tahun Thesis 2012, Magister Administrasi Publik UGM. Penelitian ini memberikan gambaran kinerja LOD DIY dalam menyelesaikan pengaduan masyarakat pada bidang kesehatan tahun Hasil penelitian menunjukkan bahwa dalam skala mikro kehadiran LOD DIY cukup efektif dan efisien dalam menyelesaikan permasalahan pelayanan publik bidang kesehatan. LOD tetap menjadi pilihan masyarakat karena, belum ada badan serupa yang mampu menindaklanjuti keluhan masyarakat secara optimal. Meskipun penelitian ini menyoroti LOD DIY dari sisi pelayanan pengaduan yang dilakukan namun, penelitian ini menyorotinya dari segi kinerja dengan memakai indikator kinerja suatu organisasi pelayanan. 11

12 Sementara peneliti menyoroti LOD DIY dengan indikator prinsip efektivitas suatu mekanisme penanganan keluhan. Disamping itu, penelitian ini membatasi penelitiannya pada bidang kesehatan di periode kedua LOD DIY yaitu tahun Sedangkan peneliti, melihat LOD DIY secara keseluruhan dari dua periode yang sudah diselesaikan. b. Penelitian oleh Florensia Switi Andari, berjudul Pelaksanaan Fungsi Lembaga Ombudsman Daerah Yogyakarta dalam Rangka Mewujudkan Good Governance. Thesis tahun 2011, Magister Hukum UGM. Penelitian ini menggambarkan pelaksanaan fungsi LOD DIY dengan meninjau materi pengaturan dan pengaruhnya terhadap perbaikan pelayanan publik. Hasil penelitian menunjukkan bahwa berkurangnya kewenenangan Ombudsman Daerah pada pergub berpengaruh pada kurang optimalnya LOD DIY dalam memberikan perlindungan hak masyarakat, khususnya dalam memperoleh pelayanan publik. Penelitian ini jelas- jelas berbeda dengan bahasan peneliti. Karena, penelitian ini menyoroti LOD DIY dalam konteks hukum kelembagaannya. Sementara peneliti dari sisi manajemen keluhan. c. Penelitian oleh Dwi Nur Samsul dengan judul Kinerja Lembaga Ombudsman Daerah Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta. Thesis tahun 2009, Magister Administrasi Publik UGM. 12

13 Penelitian oleh Dwi ini mengambarkan kinerja LOD DIY dalam menjalankan fungsinya sebagai lembaga pengawasan pelayanan publik serta kendala yang dihadapi LOD DIY dalam menjalankan fungsi tersebut. Hasil penelitiannya menunjukkan kinerja LOD DIY cukup optimal dengan berbagai kendala yang dihadapinya yakni dari segi struktur organisasi, sumber daya manusia dan finansial. Penelitian ini sama- sama membahas mengenai kinerja LOD DIY dengan penelitian pada poin a. Akan tetapi, penelitian ini memakai indikator kinerja organisasi dilihat dari keberadaan LOD DIY sebagai organisasi pengawasan. Meskipun begitu, sama halnya dengan penelitian pada poin a, penelitian ini tetap berbeda dengan sudut pandang yang peneliti gunakan. d. Penelitian yang dilakukan dan ditulis oleh Marita Ahdiyana berjudul Mekanisme Akuntabilitas LOD di Propinsi DIY. Thesis tahun 2007, Magister Administrasi Negara UGM. Penelitian ini menyoroti tentang mekanisme akuntabilitas LOD Propinsi DIY dalam pengawasan terhadap penyelenggaraan pelayanan umum, dan faktor- faktor internal maupun eksternal yang dapat mendorong dan menghambat mekanisme akuntabilitas tersebut. Hasil penelitian menunjukkan bahwa LOD DIY memiliki mekanisme pertanggungjawaban baik secara formal maupun informal. Mekanisme pertangungjawabab LOD DIY secara formal adalah mekanisme laporan pertanggungjawaban 13

14 secara administrasi kepada Gubernur. Sementara mekanisme pertanggungjawaban informal adalah melalui penyelesaian dan tindak lanjut terhadap keluhan masyarakat. Faktor- faktor pendorong adalah nilai dan ideologi, kapabilitas individual personal, menguatnya good governance, dukungan stakeholders serta keberadaan kompetitor lainnya. Sedangkan faktor penghambatnya adalah sistem kelembagaan, sumber dana, landasan hukum, media masa dan resistensi aparatur penegak hukum. Penelitian ini sangat berbeda baik dari sisi substansi maupun sudut pandang yang digunakan. Penelitian melihat LOD DIY dari sisi administrasi suatu organisasi publik dalam hal mekanisme pertanggungjawabannya. Sementara peneliti melihat dari sisi keberadaan LOD DIY sebagai lembaga yang mengelola pengaduan masyarakat. Dari beberapa penelitian tersebut, peneliti memiliki perbedaan baik dari sudut pandang yang digunakan maupun indikator yang menjadi alat ukur penelitian. Pada penelitian ini peneliti akan memberikan gambaran efektivitas LOD DIY dari sudut pandang manajemen keluhan. Dilihat dari beberapa aspek yaitu fasilitasi pengaduan, kredibilitas, responsivitas, privasi dan kerahasian serta perbaikan kinerja. 14

15 F. Sistimatika Penulisan. Tesis ini terdiri dari 6 (enam) bab, Bab I merupakan bagian pendahuluan seperti yang telah dipaparkan diatas. Bagian pendahuluan terdiri dari latar belakang masalah, rumusan masalah, tujuan dan manfaat penelitian. Dalam Bab ini juga diuraikan tinjauan terkait beberapa penelitian sebelumnya. Kemudian disusul dengan BAB II yang memaparkan berbagai teori yang terkait dengan good governance, pelayanan publik, partisipasi dalam pelayanan publik dan mekanisme penanganan keluhan. Konsep partisipasi dalam pelayanan publik meliputi pendefinisian partisipasi, tujuan dan manfaat partisipasi serta mekanisme dan penguatan partisipasi dalam pelayanan publik. Kemudian, pembahasan konsep mekanisme penanganan keluhan dimulai dari konseptualisasi mekanisme penanganan keluhan, manfaat penanganan keluhan dan prinsip penanganan keluhan yang efektif. Pada Bab III akan membahas mengenai metode yang digunakan dalam penelitian ini. Pembahasan metode penelitian ini mencakup desain penelitian, metode pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian dan teknik analisis data yang telah dikumpulkan selama penelitian berlangsung. Sedangkan pada Bab IV tesis ini akan menggambarkan keberadaan LOD DIY sebagai objek pada penelitian ini. Uraian pada bab ini terlebih 15

16 dahulu diawali dengan penjelasan mengenai awal mula lahirnya Ombudsman dan jenis- jenis Ombudsman. Kemudian, akan dilanjutkan dengan deskripsi mengenai LOD D.I Yogyakarta (LOD DIY). Keberadaan LOD DIY diuraikan dimulai dari sisi historis pendirian LOD DIY, tujuan keberadaannya, keanggotaan LOD DIY yang meliputi rekruitmen dan penggantian antar waktu, struktur organisasi, deskripsi tugas dan fungsi serta mekanisme penanganan keluhan masyarakat pada LOD DIY itu sendiri. Pada Bab V, akan diuraikan analisis terhadap efektivitas pengelolaan keluhan masyarakat pada LOD DIY. Bab ini akan didahului dengan pemaparan efektivitas pengelolaan keluhan pada LOD DIY dari 5 (lima) aspek yaitu aspek fasilitasi pengaduan, aspek kredibilitas, aspek responsivitas, aspek privasi dan kerahasiaan serta aspek perbaikan kinerja. Kemudian, pada akhir bab ini kelima aspek tersebut dipetakan dalam sebuah tabel. Pada Bab VI, sebagai bab akhir dalam thesis ini akan menyajikan kesimpulan dari proses analisis efektivitas pengelolaan keluhan masyarakat pada LOD DIY serta mengemukakan beberapa rekomendasi/saran dalam meningkatkan efektivitas pengelolaan keluhan masyarakat pada LOD DIY. 16