The Governance Programme

Transkripsi

1 The Governance Programme Workshop Pembuatan Undang-Undang Dasar dalam Revolusi: Kasus Libya Andrew ARATO New School for Social Research, New York Menyenangkan sekali bisa ikut berpartisipasi dalam panel ini, dan untuk mengomentari makalah luar biasa karya Profesor Suliman Ibrahim, dengan presentasi meyakinkannya yang berisi fakta-fakta yang akan saya kemukakan di sini. Tentu saja saya diundang untuk berpartisipasi bukan sebagai pakar tentang Libya, tapi sebagai seseorang yang dapat membawa pengalaman komparatif yang lebih luas untuk topik tersebut. 1 Saya ingin memulai dengan membandingkan apa yang disebut sebagai revolusi tahun 1989 dengan Revolusi Arab tahun Menurut pandangan saya, revolusi tahun 1089, terlepas dari nomenklatur internasional, bersamaan dengan transisi di Afrika Selatan, adalah proses pasca revolusi yang bergantung pada kontinuitas hukum, negosiasi komprehensif, dan bentuk pembuatan UUD demokratis multi tahap. Dibandingkan dengan majelis konstituen yang berdaulat, unsur pembuat UUD khas mereka adalah meja bundar, yang melibatkan kehadiran dan kesepakatan akhir dari kekuatan politik yang sebelumnya ditentang di masyarakat. Saya mengacu pada proses pembuatan UUD sebagai pasca berdaulat, karena tidak pada tahap mana pun suatu badan, gerakan, institusi, atau pemimpin mengklaim diri mewakili dan mewujudkan kehendak rakyat yang berdaulat. Sebaliknya, pada tahun 2011, pemerintah sementara dan di beberapa majelis konstituen negara setidaknya berusaha untuk berbicara sendiri atas nama masyarakat secara keseluruhan. Ini adalah revolusi sejati yang melibatkan perpecahan hukum, bentuk klasik kekuatan ganda yang benar-benar ditekankan oleh mahasiswa dan peserta Revolusi Rusia 100 tahun yang lalu. Seperti yang akan saya prediksi berdasarkan pengalaman sejarah (dan juga teori Hannah Arendt di On Revolution) revolusirevolusi ini berhasil dalam melaksanakan tindakan pembebasan, namun mengalami kesulitan dalam membangun UUD yang demokratis. Sejauh ini hanya satu yang berhasil dalam usaha seperti itu, Tunisia. Di tempat lain, di Mesir, dua UUD yang dibuat secara tidak demokratis dan sangat tidak baik muncul, sementara di Suriah, Yaman dan Libya perang saudara yang terus berlanjut tanpa konsolidasi konstitusional telah menjadi hasil utama, sejauh ini. Namun, menurut tesis pertama saya di sini, revolusi tahun 2011 berlangsung dalam konteks sejarah internasional yang ditandai dengan pencapaian normatif pasca revolusioner dari masa transformasi sebelumnya. Ini berarti usaha tersebut, bahkan dalam revolusi untuk mengimpor dan mencangkokkan elemen serta fitur paradigma pasca revolusi. Hal ini dilakukan dengan baik di Tunisia, yaitu negosiasi dan kesepakatan awal telah menempatkan kekuatan revolusioner dan reformis utama di jalan yang seringkali sulit mencapai kesepakatan dan 1 Saya telah menulis tentang politik UUD di Eropa Tengah, Afrika Selatan, Irak, dan baru-baru ini di Amerika Latin, serta di dua negara Arab yang berdekatan dengan Libya, yaitu Mesir dan Tunisia. Lihat Civil Society, Constitution and Legitimacy (2000), Constitution Making under Occupation (2006); Post Sovereign Constitution making (2016), dan Adventures of the Constituent Power (2017).

2 kompromi. Operasi impor kurang berhasil di Mesir, baik yang berhubungan dengan proses maupun hasilnya. 2 Libya telah dan tetap menjadi negara yang sangat berbeda bila dibandingkan kedua negara tetangga ini. Saya tidak dapat dan tidak perlu membahas semua perbedaan secara keseluruhan, kecuali untuk menekankan tiga elemen: sifat unik dari rezim otoriter sebelumnya, karakter yang kurang terintegrasi dari tiga wilayah utama negara ini, dan peran penting Intervensi internasional dalam keberhasilan kekuatan pembebasan juga cukup beragam. Meskipun demikian, terlepas dari perbedaan-perbedaan ini, di Libya ada proses revolusioner serupa dengan yang di Tunisia dan Mesir, yang ditandai dengan jeda hukum sepenuhnya serta adanya organ revolusioner unik yang tidak bersatu, Dewan (Interim) Transisi Nasional Sementara. Badan yang ditunjuk sendiri ini memulai prosesnya dengan Deklarasi Konstitusional Interim (DKI) Maret 2011 (diulang pada bulan Agustus 2011), masih dalam keadaan kekuasaan ganda. Deklarasi ini berisi peraturan pembuatan UUD (pasal 30) yang kemudian diamandemen oleh badan terpilih baru, Kongres Nasional Umum (KNU) sendiri didirikan di bawah seperangkat peraturan yang sama. Dan di sini juga, di Libya, ada upaya signifikan untuk impor atau transplantasi gagasan pasca revolusi atau pasca kedaulatan di tengah pembuatan UUD revolusioner. Yaitu sebagai berikut ini: 1. Deklarasi Konstitusional Interim (DKI), yang lebih berkembang daripada kebanyakan dokumen revolusioner, menetapkan bentuk pembatasan bahkan pada otoritas legislatif peralihan, dan dalam hal ini merupakan usaha untuk membangun konstitusionalisme selama masa transisi itu sendiri. 2. Mahkamah Agung, sebuah institusi yang diwarisi dari rezim sebelumnya yang independensinya telah dikonfirmasi (atau lebih tepatnya: ditetapkan) oleh ICD (pasal 32), menjadi pemain yang perannya dimaksudkan sebagai penegakan hukum atas peraturan transisi melawan pemegang kekuasaan. 3. Sehubungan dengan transisi revolusioner sebelumnya, ada upaya yang lebih bertekad untuk mempertahankan komponennya (Konstituante atau Majelis Perumus UUD atau MPUUD) secara akurat dan organ legislatif (yang pertama adalah Dewan Nasional Umum dan kemudian Dewan Perwakilan Rakyat) terpisah dan dibedakan, dengan MPUUD menolak setiap usaha untuk mengambil alih semua kekuatan. 4. Bahkan jika tidak pada awalnya, negosiasi komprehensif berperan dalam upaya mengatasi kesulitan besar yang muncul dalam proses transisi. Sayangnya, di Libya, fitur pasca kedaulatan membuat proyek 2 dan 3 mengguncang proyek konstitusionalis 1, sementara membuat proyek 4 sangat sulit. Jadi, di Mesir (berlawanan dengan Tunisia), kombinasi unsur revolusioner dan pasca kedaulatan tidak koheren dan tidak stabil. Terlepas dari perbedaan latar belakang dan antagonisme yang digambarkan dengan sangat baik dalam makalah Ibrahim, bahwa bahkan mungkin mereka sendiri telah mengesampingkan prosesnya sejauh ini, saya yakin ketidakpercayaan tersebut didasarkan pada dua pilihan buruk pada tingkat politik konstitusional. Yang pertama, jelas, adalah pilihan KNU untuk memilih majelis perwakilan kedua, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), ketika dirinya terhalang oleh konflik internal tajam. Secara pribadi saya bersimpati dengan kekuatan liberal dan sekuler yang mencari langkah ini, dan yang berhasil memilih dewan yang lebih sesuai dengan yang mereka sukai. Namun saya perhatikan bahwa pemilihan 2 Lihat Adventures bab 4 2

3 dengan konsekuensi mayoritas utama bukanlah cara yang baik untuk menyelesaikan konflik mendasar mengenai sifat negara yang bukan hanya berhubungan dengan Islam VS sekularisme, tapi juga federalisme VS cita-cita kesatuan. Bagaimana pun juga hasilnya mengakibatkan perpanjangan kekuasaan ganda klasik di sebuah negara, memiliki dua badan legislatif (bagian KNU yang menolak untuk bubar, dan DPR) dan dua pemerintah yang didasarkan pada keduanya, belum lagi masing-masing tentara dan milisi pendukung. Pilihan buruk kedua memperparah yang pertama. Atas dasar teknis (benar atau tidak) Mahkamah Agung Libya membatalkan pemilihan Dewan Perwakilan Rakyat, dan beberapa amandemen yang menjadi dasar pemilihannya. Mungkin ini adalah upaya untuk memperbaiki pilihan buruk pertama, tapi ini tidak membantu. Setelah pemilihan yang lebih baru dan konsekuensi distribusinya, usaha pembubaran tidak akan berjalan lebih baik di Libya daripada di Mesir, yaitu hal serupa diupayakan oleh Mahkamah Agung Konstitusional (dalam kasus melawan mayoritas Islam). Seperti terhadap Mesir, kedua badan legislatif (dan yang lebih buruk lagi: dua pemerintah) terus beroperasi, keduanya memiliki legitimasi yang jauh lebih rendah, dan bukannya melakukan operasi militer yang merusak satu sama lain berdasarkan dua bagian negara itu (Tripolitania di Barat dan Cyrenaica di Timur, dengan beberapa milisi berjuang berusaha mengendalikan wilayah yang ketiga, Fezzan di Selatan). Namun, tidak satu pun dari kekuatan ini dapat membangun monopoli atas kekuatan kekerasan, bahkan di wilayah kecil dan kota terpisah. Ini adalah tesis kedua saya bahwa dua pilihan buruk, dengan membuka kembali dualitas atau multiplisitas kekuasaan, namun saat ini di antara atau di tengah kekuatan baru, membuat tugas untuk menegosiasikan solusi yang bisa didukung oleh hampir semua orang pada dasarnya sangat sulit. Proses pembebasan, dalam terminologi Arendt, diperlukan untuk mengatasi kekuatan rezim lama yang terdiskreditkan dan hancur, serta relatif mudah dengan bantuan internasional. Namun proses UUD kini saling terkait satu sama lain, dengan kredit pembebasan, sepenuhnya menganggap benar legitimasi dan aspirasi mereka sendiri. Lebih buruk lagi, saat ini para aktor internasional mendukung sisi yang berbeda sesuai dengan kepentingan dan nilai mereka masing-masing. Meski demikian, benar untuk mencoba negosiasi komprehensif bahkan meski sangat disesalkan sekarang dari urutan terbaik, yaitu di tengah bukan di awal. Dan secara formal pada bulan Juli 2015, babak perundingan terpenting di bawah pengawasan UNSMIL, yang membawa ke Perjanjian Shkirat, 3 sepertinya berhasil. Kedua legislatif digabungkan dalam skema baru (DPR dan Dewan Negara), dan sebuah Pemerintahan Baru untuk Kesepakatan Nasional dibentuk pada bulan Januari Sayangnya, banyak komponen dari masingmasing pihak politik yang menolak untuk mengakui pengaturan baru ini, hasilnya, bisa dibilang bahwa kini Libya memiliki tiga pemerintahan yang saling bertikai satu sama lain. Hanya Majelis Penyusun Konstitusional tampaknya telah bertahan dari anarki politik secara utuh, yang masih dibedakan dari masing-masing legislatif. Dan seperti yang ditunjukkan oleh makalah Ibrahim dengan baik, badan ini berhasil menghasilkan beberapa rancangan, melibatkan peningkatan konsensus meskipun terdapat boikot dan protes. Ibrahim sangat optimis tentang kemungkinan hasilnya. Saya kurang begitu yakin. 4 Benar, saya tidak setuju, berbeda dari yang sepertinya ia pikir, bahwa solusinya bisa berasal dari badan perumus UUD Laporan penting tentang draf sebelumnya, oleh Komisi Ahli Hukum Internasional: Deficiencies-Publications-Reports-2015-ENG.pdf 3

4 umum. Menurut saya, UUD hanya bisa dibuat setelah struktur negara disepakati, dan ditetapkan. Alasan pesimisme saya tidak begitu banyak kaitannya dengan konsep dan banyaknya masalah mereka. Setidaknya rancangan-rancangan ini memadai. Namun, bahkan jika referendum diadakan berdasarkan salah satu dari rancangan tersebut, dan 2/3 dukungan yang dibutuhkan dapat dicapai - sangat besar jika - bagaimana kepatuhan terhadap hasilnya harus ditegakkan di bawah kondisi perpecahan dan konflik yang ada sekarang? Saya kembali ke masalah urutan. Jika kesepakatan di bawah sponsorisasi internasional dan dengan potensi penegakan hukum PBB telah dihasilkan di awal prosesnya, masalah struktur negara dapat ditangani secara terpisah pada tahap pertama. Sementara solusi semacam federalisme, berdasarkan pada pemerintahan mandiri konstitusional regional yang kuat bersamaan dengan tingkat integrasi ekonomi yang cukup untuk menjamin beberapa kesamaan hak sumber daya akan sama, baik nanti maupun sekarang, sekarang jauh lebih sulit dicapai daripada sebelumnya. Di tahun 2011, pertanyaannya adalah tentang devolusi, apa yang disebut oleh A. Stepan dan J. Linz sebagai federalisme "bergandengan bersama". 5 Perubahan semacam itu dalam keadaan tidak kompak sebelumnya bahkan dapat dicapai dengan pengakuan besar ke wilayah-wilayah dan provinsi-provinsi, karena otoritas yang signifikan dipegang oleh pusat yang telah memiliki lembaga-lembaga untuk diandalkan. Begitu kita mencapai tingkat desentralisasi yang tinggi, di tengah perang sipil, dengan semakin terkonsolidasinya institusi lokal dan regional, menjadi pertanyaan untuk membuat "federasi bersama" dalam terminologi para penulis ini. Tugas seperti itu sulit bahkan dalam kondisi homogenitas sosial, linguistik, religius, dan politis. Dalam masyarakat yang sangat terbelah seperti Libya sekarang, tugas ini menjadi semakin hebat. Ini adalah tesis ketiga dan terakhir saya, jika meyakinkan, perlu diakui oleh semua pihak, termasuk para aktor internasional yang terlibat. Ini adalah apa yang versi federalisme yang lebih terdesentralisasi dapat kerjakan sekarang sebagai bentuk "bersatu". Saya menyadari bahwa ada banyak pendukung negara yang lebih bersatu di Libya, yang bahkan jika mereka dapat menerima sebentuk devolusi asli sejak dini, berpikir bahwa mereka tidak dapat hidup dengan bentuk yang lebih terdesentralisasi dengan UUD regional, dan relatif sedikit kekuasaan yang dilindungi dalam pemerintah pusat. Mereka mungkin ingin berjuang sampai mati melawan solusi semacam itu. Tapi sampai mati mereka cenderung berkelahi. Dan pada akhirnya mereka yang bertahan akan lebih mungkin mendapatkan petisi daripada jenis federasi mana pun. Sangat berbahaya untuk mencoba meyakinkan dengan mengandalkan contoh di bawah dekolonisasi, tapi saya tidak dapat memikirkan hal yang lebih baik. India Tahun 1930'an, 6 Undang-undang Pemerintah India (1937) menawarkan federasi yang cukup berimbang ke seluruh India Inggris, termasuk negara kepangeranan Namun, kesepakatan tersebut dikecam, sebagai upaya Kolonial lain untuk memecah dan menaklukkannya, oleh kaum nasionalis termasuk Nehru yang cukup berhati-hati dan paham. Delapan tahun dengan banyak pergulatan berlalu, setelah masing-masing pihak, Muslim dan Hindu, menjadi lebih terdiferensiasi dan terkonsolidasi, penguasa kolonial menawarkan proposal yang jauh lebih terdesentralisasi, Rencana Misi Kabinet. Ini pun ditolak setelah awalnya diterima dengan 5 Stepan, Alfred, Juan J. Linz, dan Yogendra Yadav. Membuat negara-bangsa: Demokrasi India dan multinational lainnya. JHU Press, Saya dapat saja menggunakan Irlandia dan juga Mandat Palestina untuk membuat pernyataan yang sama. Menurut pendapat saya, federalisme akan menjadi jawaban dalam kedua kasus tersebut, dan sebaliknya hasilnya adalah dua partisi yang gagal. 4

5 keyakinan yang sangat buruk, partisi menjadi satu-satunya pilihan dalam bentuk yang diinginkan oleh kedua belah pihak. Semua pihak kalah. Sayang sekali pelajarannya sederhana, jika sulit untuk diikuti. Ketika sampai pada solusi federal, penting untuk memilih versi yang tepat, pada saat yang tepat. Ya, solusi negosiasi terhadap perang sipil masih dapat dilakukan di Libya, terutama di bawah pengaruh, pengawasan, dan penegakan hukum internasional. Namun, hal itu tidak didasarkan pada partisipasi yang lebih banyak dari bawah, namun atas kesepakatan para elit yang terpenting. Ya, federasi desentralisasi dengan redistribusi ekonomi masih mungkin dilakukan. Terserah pada orang Libia untuk meyakinkan satu sama lain tentang versi yang dapat mereka jalani, bahkan jika hanya yang terbaik kedua atau ketiga. Dalam situasi seperti ini, menargetkan yang terbaik hanya dapat menghasilkan kebalikannya, perang saudara yang terus berkelanjutan, dan semua prajurit menjadi lelah, partisi di antara unit-unit yang cenderung mengonsolidasikan bentuk otoriter militer. 5