REDD+: sebuah struktur insentif untuk menghasilkan kinerja jangka panjang

Transkripsi

1 REDD+: sebuah struktur insentif untuk menghasilkan kinerja jangka panjang Penurunan emisi dari deforestasi dan degradasi 1 (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation/REDD+) disepakati dalam UNFCCC sebagai bagian dari Kesepakatan Cancun 2010 yang bertujuan untuk memperlambat, menghentikan dan membalikkan hilangnya tutupan hutan dan karbon. 2 Saat ini, banyak aspek REDD+ masih berada di meja perundingan, khususnya mengenai apa yang dimaksud dengan hasil-hasil REDD+ dan bagaimana hasil-hasil ini akan didanai. Struktur insentif REDD+ jangka panjang akan menjadi pedoman untuk menjalankan REDD+, tidak hanya pada fase kinerja penuh, tetapi juga dalam proses kesiapan yang tengah berjalan saat ini. Telah disepakati secara luas bahwa untuk memastikan berkurangnya deforestasi dan menangani faktor-faktor pendorongnya secara berkelanjutan, diperlukan reformasi struktural yang mencakup aspekaspek kunci dalam hal tata kelola, sosial dan lingkungan. Struktur insentif yang didasarkan pada definisi hasil yang sempit, yang hanya menyangkut karbon, tidaklah memadai untuk menciptakan reformasi di atas serta dapat menyebabkan alokasi sumber daya yang tidak proporsional untuk pengukuran, pelaporan dan verifikasi (MRV) karbon di tahap kesiapan yang sangat mahal. 3,4,5 Salah satu masalah dengan penggunaan karbon sebagai satu-satunya faktor penentu kinerja atau hasil REDD+ adalah sulitnya membuktikan hubungan sebab-akibat, yang dapat berujung pada timbulnya efek tak terduga (windfall effects) atau tidak adanya imbalan atas upaya-upaya pengurangan deforestasi sejati. 6 Struktur insentif yang lebih baik, yang mendefinisikan kriteria kinerja secara lebih luas, memonitor kemajuan dengan keluaran yang lebih beragam, serta yang dilandaskan pada berbagai komitmen dan pendekatan monitoring yang telah ada pada saat ini dapat membantu mendatangkan perubahan transformasional yang diperlukan untuk menghentikan kerusakan hutan dan memulihkannya. Makalah singkat ini menawarkan sebuah pendekatan pragmatis untuk memonitor kinerja yang dapat diandalkan untuk membantu melindungi hutan secara lebih efektif di tengah sumber daya yang terbatas. Melandaskan diri pada penelitian yang telah dipublikasikan, makalah ini memaparkan apa yang dimaksud dengan kinerja dalam arti luas dan bagaimana melakukan monitoring secara hemat biaya, yang dapat digunakan untuk mendasari diskusi lanjutan mengenai hal ini. Makalah untuk Diskusi September 2012 Kontak penulis: kate@fern.org nils.hermann@rainforest.no Diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia oleh Bengawanty V. Tambunan. Disunting oleh Anggalia Putri Permatasari

2 2 Latarbelakang Keputusan Durban menyatakan bahwa aksi berbasishasil untuk REDD+ harus dapat diukur, dilaporkan dan diverifikasi sepenuhnya dan mensyaratkan tersedianya informasi mengenai safeguards untuk dapat mengakses pembayaran berdasarkan kinerja. 7 Kegiatan-kegiatan REDD+ didefinisikan sebagai aksi untuk memitigasi perubahan iklim, namun Para Pihak di Durban juga mengakui potensi REDD+ untuk mengentaskan kemiskinan dan menghasilkan manfaat dalam aspek keanekaragaman hayati dan ketahanan ekosistem. Mereka juga mengakui keterhubungan antara adaptasi dan mitigasi. Langkah-langkah kebijakan yang ditujukan untuk memperbaiki tata kelola hutan dan mengamankan hak tenurial masyarakat yang bergantung pada hutan adalah cara yang terbukti efektif untuk mengurangi deforestasi. 8 Selain itu, terdapat bukti empiris yang kuat bahwa langkah-langkah di atas dapat membantu mengurangi emisi gas rumah kaca. 9,10 Penelitian terbaru dari Centre for International Forestry Research (CIFOR) menyebut kebijakan-kebijakan di atas sebagai tindakan tanpapenyesalan yang harus segera dijalankan. 11 Diskusi terkini mengenai monitoring REDD+ masih terlalu terfokus pada MRV karbon. Hal ini dapat membatasi kemampuan negara untuk mengakses dana REDD+ guna menjalankan kebijakan-kebijakan yang telah disebutkan di atas, yang menyediakan landasan bagi pengurangan deforestasi, namun tidak menghasilkan pengurangan emisi yang dapat segera diverifikasi. Oleh karena itu, beberapa negara dalam perundingan menyerukan penyederhanaan modalitas dalam hal prosedur pendanaan REDD+ yang turut mengakui atribut-atribut non-karbon dalam upaya mencapai perubahan transformatif. 12 Fokus pada karbon juga mensyaratkan dibentuknya berbagai sistem baru yang memakan banyak biaya ketimbang melandaskan diri pada pendekatan-pendekatan monitoring yang telah ada pada saat ini. 13,14 Contoh dari Brasil menunjukkan bahwa deforestasi dapat dikurangi secara signifikan melalui langkah-langkah kebijakan nasional tanpa harus mengkuantifikasi karbon secara akurat. Hasil atau kinerja REDD+ harus didefinisikan sedemikian rupa sehingga dapat meminimalkan biaya transaksi dan mengalirkan sumber daya untuk mendanai aksi-aksi yang telah terbukti dapat mengurangi deforestasi. Sumber-sumber pendanaan Kemungkinan besar, dana untuk REDD+ akan datang dari sumber publik dan privat. Penekanan pada MRV karbon dalam REDD+ berangkat dari ekspektasi bahwa pendanaan untuk REDD+ akan datang terutama dari pasar karbon global. Akan tetapi, untuk menciptakan aset yang dapat diperdagangkan di pasar finansial, diperlukan sebuah sistem MRV dengan akurasi yang sangat tinggi, yang meningkatkan biaya transaksi secara signifikan. Di tengah mundurnya pasar karbon dan rendahnya komitmen pengurangan emisi yang ada pada saat ini, yang tidak mampu menciptakan permintaan pasar yang memadai, 15 persyaratan monitoring kinerja yang lebih sederhana dapat membuka jalan untuk mendiskusikan sumber-sumber finansial baru yang bersandar pada sistem monitoring yang lebih luas dengan parameter kinerja yang lebih kuat untuk mengurangi risiko dan menjamin tercapainya hasil yang berkelanjutan. 16 Safeguards Saat ini, aspek-aspek tata kelola, sosial, dan lingkungan yang lebih luas terkait REDD+ telah dijawab oleh safeguards Cancun. 17 Safeguards Cancun menyediakan serangkaian tujuan yang harus dicapai oleh REDD+ bersamaan dengan pengurangan emisi. Keputusan Cancun dan Durban menekankan bahwa kegiatan-kegiatan REDD+ harus konsisten dengan safeguards yang harus dihormati secara penuh sebelum dapat mengakses pendanaan berbasis hasil. 18 Keduanya lebih jauh menekankan bahwa sebuah sistem informasi safeguards (SIS) harus tersedia sebelum negara dapat memasuki fase pembayaran berbasis hasil. 19 Pandangan Para Pihak yang diserahkan pada UNFCCC pada bulan Maret 2012 menunjukkan bahwa banyak negara memandang kepatuhan terhadap safeguards sebagai hal yang esensial bagi suksesnya implementasi REDD+. Mereka juga berpandangan bahwa safeguards diperlukan untuk dapat menarik dan mempertahankan investasi serta untuk menciptakan kondisi yang diperlukan untuk mengurangi hilangnya hutan secara berkelanjutan. Akan tetapi, diperlukan pendanaan internasional yang memadai untuk dapat menjalankan safeguards. Mengaitkan pembayaran berbasis hasil dengan keluaran-keluaran yang dihasilkan dari implementasi safeguards akan mengurangi biaya pelaporan hasil, membantu memobilisasi dana yang diperlukan, serta memberikan insentif untuk aksi-aksi yang dapat mengurangi hilangnya hutan secara paling efektif. Proposal: Mendefinisikan kinerja REDD+ yang lebih luas Untuk mengurangi hilangnya hutan, sebuah struktur insentif yang dapat menstimulasi aksi dengan cakupan yang luas mutlak diperlukan. Pembayaran REDD+ berbasis hasil harus didasarkan pada monitoring keluaran dari berbagai elemen kunci tata kelola, sosial, dan lingkungan yang konsisten dengan Kesepakatan Cancun. Monitoring kinerja yang lebih luas dapat dibuat lebih sederhana dan lebih efektif untuk mengurangi hilangnya hutan tanpa menambah beban dalam hal persyaratan

3 3 pelaporan. Makalah ini menawarkan sebuah model gabungan (komposit) di mana kinerja dalam fase pembayaran berbasis hasil dipertimbangkan dengan menyederhanakan monitoring atas tiga kategori yang mencakup aspek tata kelola, sosial, dan lingkungan hidup (termasuk karbon). Model komposit ini dapat mengindikasikan kemajuan di seluruh kategori dengan menggunakan pendekatan perubahan penggunaan lahan untuk memonitor karbon, yang memadai untuk mendeteksi kecenderungan pengurangan emisi. 20 Tabel di bawah didasarkan pada penelitian terkini mengenai monitoring tata kelola pemerintahan dan menawarkan serangkaian contoh input yang dapat dikembangkan di tingkat nasional dalam konteks pengembangan kerangka sistem monitoring hutan nasional dan SIS. Kinerja di ketiga kategori ini diperlukan untuk dapat mengakses pembayaran berbasis hasil, namun biaya transaksi akan berkurang dengan menyederhanakan sistem monitoring dan verifikasi serta dengan mensinergikannya dengan berbagai kewajiban pelaporan yang sudah ada. Sistem monitoring yang lebih sederhana Keengganan untuk memperluas definisi kinerja hingga mencakup perbaikan-perbaikan dalam aspek sosial-ekonomi dan tata kelola yang mendorong deforestasi disebabkan oleh adanya anggapan bahwa monitoring atas aspek-aspek tersebut akan sulit untuk dilakukan. Pendekatan yang ditawarkan dalam makalah ini dilandaskan pada sistem yang telah tersedia pada saat ini, begitu pula berbagai indikator/ keluaran yang telah terkandung di dalam standar-standar yang telah ada. Oleh karena itu, makalah ini adalah salah satu upaya untuk mengkonsolidasikan dan mendefinisikan berbagai standar tersebut sebagai standar untuk kinerja REDD+. Kewajiban untuk mengembangkan SIS juga telah mendorong banyak negara untuk mengembangkan kerangka kerja untuk memonitor kemajuan terkait dengan manfaat non-karbon yang cakupannya lebih luas. Berbagai kerangka kerja tersebut dapat diharmoniskan dengan kewajiban-kewajiban pelaporan yang telah ada dan dengan model kinerja REDD+ gabungan seperti yang dijelaskan di bawah ini.salah satu kunci untuk mengurangi biaya monitoring adalah dengan menggunakan Contoh input Output untuk dikaji Sinergi pelaporan i TATAKELOLA Apakah ada partisipasi yang transparan dalam pembuatan keputusan? Apakah keamanan tenurial di dalam dan di sekitar hutan meningkat? Seluruh pemangku hak dan pemangku kepentingan yang relevan berpartisipasi secara penuh dan efektif dalam perancangan dan pelaksanaan program-program REDD+ Hak-hak formal dan tradisional atas lahan dan teritori dihormati. Komunitas diberi mandat dan sumber daya untuk mengelola hak-hak tersebut. Indikator-indikator Transparency International tentang transparansi, Indikator Bank Dunia tentang korupsi Penelitian dan analisa yang telah ada mengenai situasi tenure; UNDRIP; ILO 169 SOSIAL Apakah ada mekanisme distribusi manfaat dan penyelesaian konflik? Peningkatan kualitas hidup, misalnya kualitas air, akses terhadap pasar, pendidikan, dan layanan kesehatan Manfaat didistribusikan di kalangan pemangku hak dan pemangku kepentingan dan sebuah proses resolusi konflik yang efektif terkait dengan distribusi manfaat didirikan. Keamanan penghidupan dan kualitas kehidupan masyarakat adat dan lokal meningkat dibandingkan baseline yang telah mereka tetapkan. UNDRIP; Perjanjian Amerika Utara dalam Hal Kerja Sama Lingkungan (untuk Para Pihak yang relevan) Millennium Development Goals; UN Declaration on Human Rights LINGKUNGAN Perubahan dalam kategori penggunaan lahan dengan menggunakan pendekatan matriks ii Ketahanan ekosistem, misalnya identifikasi kategori keanekaragaman hayati, data distribusi dan ancaman Perkiraan kecenderungan emisi, penilaian kinerja dari lima bidang kegiatan REDD+ dalam cara yang eksplisit secara spasial dan dapat diverifikasi, termasuk identifikasi IFL dan HCVF iii Layanan ekosistem dipertahankan dan ditingkatkan. Adanya perlindungan hutan alam atau kategori lain yang penting bagi fungsi-fungsi ekosistem prioritas yang telah diidentifikasi. Pelaporan di bawah sistem CBD iv ; Instrumen untuk Seluruh Jenis Hutan yang Tidak Mengikat Secara Hukum Strategi Keanekaragaman Hayati Nasional dan Rencana Aksi, Target Aichi dan pelaporan dibawah CBD i) ii) iii) iv) Contoh-contoh sinergi pelaporan adalah sebuah daftar yang tak ada habisnya, yang sebagian diambil dari kepatuhan ClientEarth/World Resources Institute terhadap SBSTA tentang Lessons from International and Regional Instruments. Lihat kepatuhan berikut untuk informasi dan referensi lebih lanjut Bucki et al, (2012) Assessing REDD+ performance of countries with low monitoring capacities: the matrix approach. Environ. Res. Lett. 7 (2012) Intact Forest Landscapes (IFL see and High Conservation Value Forests (HCVF) Konvensi Keanekaragaman Hayati

4 4 pendekatan yang melibatkan masyarakat adat dan lokal yang juga akan berkontribusi dalam mewujudkan tata kelola yang lebih baik. 21,22 Monitoring berbasis komunitas dapat dijalankan dengan menggunakan metodologi yang murah dan sederhana, yang dapat diulang dengan mudah, meningkatkan ketersediaan data, 23 dan dapat juga digunakan untuk menilai kemajuan di setiap kategori. Tabel di halaman sebelumnya ini menunjukkan contoh input yang dapat digunakan untuk memonitor kemajuan dalam upaya mencapai tujuan REDD+. Pengembangan input dan output yang relevan untuk dimonitor adalah upaya di tingkat nasional yang sifatnya spesifik bagi tiap negara, namun harus bertolak dari pedoman tertentu, misalnya Standar-standar Sosial dan Lingkungan REDD+ (REDD+-SES) 24 beserta Petunjuk Penggunaannya, serta harus sejalan dengan kewajiban pelaporan dan kewajibankewajiban internasional lain yang sudah ada. Pembayaran yang mendukung kinerja yang berkelanjutan Sebuah struktur pembayaran berbasis kinerja di masingmasing kategori perlu dikembangkan. Sebuah model gabungan yang mensyaratkan kinerja di ketiga kategori untuk dapat mengakses pembayaran berbasis hasil akan lebih mampu memberikan insentif untuk menghasilkan kinerja yang lebih luas dibandingkan dengan, misalnya, harga premium untuk karbon kredit yang mencakup kinerja non-karbon sebagaimana yang didiskusikan oleh Forest Carbon Partnership Facility (FCPF). Menjawab keluaran non-karbon hanya dengan pembayaran premium menyiratkan bahwa keluaran non-karbon bersifat opsional dan bukan merupakan bagian integral dari kinerja itu sendiri. Pembayaran berbasis hasil yang dilandaskan pada penilaian kinerja di seluruh tiga kategori yang telah disebutkan di atas dapat memberikan pemahaman yang lebih baik mengenai kinerja yang tengah berjalan (hasilhasil jangka pendek, termasuk tahap kesiapan) serta keberlanjutan pencapaian hasil dalam jangka panjang. Salah satu karakter utama dari struktur yang ditawarkan dalam makalah ini adalah kemampuan untuk memberikan insentif secara bertahap sehingga dapat memberi insentif bagi kinerja yang tengah berjalan. Laporan terbaru dari Centre for Agricultural Research for Development (CIRAD) menyarankan agar kinerja REDD+ didefinisikan ulang, dari kinerja berupa karbon yang dibayar di akhir (expost) menjadi kinerja yang berhubungan dengan investasi yang berkelanjutan dalam reformasi struktural jangka panjang yang diperlukan untuk menghentikan deforestasi. Penulis mencatat bahwa kemajuan REDD+ di masa depan akan bergantung pada dukungan kepada negara-negara berkembang untuk menjalankan reformasi hukum dan kebijakan yang mendorong penggunaan lahan dan perbaikan tata kelola yang berkelanjutan 25 China juga menyarankan agar pendanaan REDD+ yang berbasis dibayarkan secara bertahap kepada pemerintah negara-negara berkembang. 26 Kesimpulan Ada kesepakatan yang luas bahwa memfokuskan diri pada upaya untuk mengatasi penyebab-penyebab mendasar dari kerusakan hutan seperti buruknya tata kelola hutan, diabaikannya ekosistem, serta tidak jelasnya hak-hak tenurial merupakan langkah awal terpenting untuk mengurangi hilangnya hutan. Fokus REDD+ saat ini pada monitoring karbon tidak dapat mengurangi emisi karbon secara berkelanjutan dalam jangka panjang serta dapat mengarah pada tidak proporsionalnya alokasi sumber daya yang terbatas. Struktur kinerja yang memberikan insentif terhadap kegiatan-kegiatan di atas mensyaratkan adanya sistem yang dapat memonitor kemajuan berbagai aksi untuk memastikan alokasi sumber daya yang efisien. Telah ada banyak pengalaman dan bukti mengenai caracara sederhana dan berbiaya murah untuk memonitor serangkaian indikator kinerja yang lebih luas. Di samping itu, ada semakin banyak penelitian yang dilakukan oleh organisasi internasional, lembaga penelitian, dan Organisasi Non-pemerintah mengenai bagaimana memonitor kinerja tata kelola, sosial dan lingkungan. Saat ini, negara dan aktoraktor nasional lainnya telah menjalankan monitoring atas elemen-elemen ketiga kategori di atas untuk memenuhi berbagai kewajiban pelaporan internasional yang ada. Kapanpun dimungkinkan, harus ditemukan sinergi di antara berbagai kewajiban pelaporan ini. Pelajaran dari berbagai upaya mengatasi deforestasi di masa kini dan di masa lalu dapat ditarik untuk menekankan pentingnya memfokuskan diri pada faktor-faktor tata kelola, sosial, dan lingkungan yang mendorong perusakan hutan. Banyak elemen dari pendekatan yang ditawarkan dalam makalah ini mendapatkan dukungan luas. Pandangan Para Pihak dan pemangku kepentingan yang diserahkan pada UNFCCC baru-baru ini menunjukkan perlunya mengembangkan proses MRV untuk aksi berbasis hasil yang melibatkan aspek-aspek non-karbon. Negaranegara COMIFAC menyatakan bahwa pengakuan penuh atas manfaat-manfaat sampingan REDD+ (cobenefits) membutuhkan pengembangan sistem MRV yang relevan. 27 Kolombia, Kosta Rika, Honduras dan Meksiko mengindikasikan bahwa aksi REDD+ berbasis hasil mensyaratkan adanya kondisi yang memungkinkan hal tersebut, termasuk reformasi struktural di tahap kesiapan dan investasi yang mengurangi tekanan pada hutan. 28 Bolivia telah mengajukan sebuah model untuk memonitor kinerja dalam skema mitigasi dan adaptasi gabungan, 29 yang juga kompatibel dengan pendekatan ini. Harus ada kerja lanjutan dalam sistem UNFCCC, juga di kalangan lembaga penelitian dan organisasi non-

5 5 pemerintah untuk mengembangkan model gabungan yang mengarah pada sistem yang lebih sederhana untuk memonitor untuk kinerja atau hasil-hasil dengan cakupan yang lebih luas. Secara khusus, kami mengundang Para Pihak dan pemangku kepentingan yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan REDD+ untuk memberikan komentar atas proposal yang kami tawarkan di dalam makalan ini. Notes 1. Termasuk peran konservasi stok karbon hutan, pengelolaan hutan yang berkelanjutan, dan peningkatan stok karbon hutan 2. Keputusan 1/CP Karsenty, Tulyasuwan, Ezzine de Blas, (2012) Financing options to support REDD+ activities Report for the European Commission. CIRAD Agricultural Research for Development 4. Karsenty and Ongolo, (2011) Can fragile states decide to reduce their deforestation? The inappropriate use of the theory of incentives with respect to the REDD mechanism. Forest Policy and Economics, 18, pp Vatn and Vedeld, (2011) Getting ready! Noragric report Op. cit Keputusan 2/CP.17, paragraph Rights and Resources Initiative, (2012) Recognizing Rights; Delivering Development 9. Chhatre and Agrawal, (2009) Trade offs and synergies between carbón storage and livelihood benefits from forest commons. PNAS, vol 46, no 2, pp Nelson and Chomitz, (2011) Effectiveness of strict vs. multiple use protected categories in reducing tropical forest fires: a global analysis using matching methods. PLoS ONE 6(8): e Angelsen et al (eds), (2012) Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR 12. Dokumen teknis tentang pilihan-pilihan pendanaan (FCCC/TP/2012/3), paragraph Sebuah analisa tentang Proposal Persiapan Kesiapan untuk Bank Dunia dan UN-REDD menunjukkan bahwa rancangan dan pengembangan sebuah sistem monitoring nasional mewakili rata-rata 40% dan hingga 80% biaya kesiapan. Lihat Simula M, (2010) Analysis of REDD+ Financing Gaps and Overlaps 14. Untuk studi kasus tingkat proyek, lihat Densham et al, (2009) Carbon Scam: Noel Kempff Climate Action Project and the Push for Sub-national Forest Offsets. Greenpeace International 15. Sudah ada banyak artikel dalam 6 bulan terakhir yang mengutip tentang berlanjutnya kemunduran pasar karbon. Artikel-artikel terbaru termasuk: Carbon trading: Up in smoke? Financial News, 28 August 2012; Singapore publishes climate plan, delays decision on ETS, Point Carbon, 14 June 2012; Camco ditches fixed price CER contracts, books big losses, Point Carbon, 21 May 2012; Analysis: No Asia-Pacific carbon market in sight, Point Carbon, 3 May 2012; Buyers default on carbon credits, China daily, 9 February 2012; CERs hit record low on oversupply, weak demand, Point Carbon, 16 Jan Sebagai contoh, pendekatan yang disarankan dalam Munden et al, (2012) INARI: A proposal for financing sustainable land use at scale 17. Safeguards dalam Annex II dari Keputusan 1/CP.16 telah disepakati di Cancun pada Desember Keputusan 2/CP.17, paragraph 63, Keputusan 1/CP.16, paragraph 71(d), dan Keputusan 2/CP.17, paragraph Bucki et al, (2012) Assessing REDD+ performance of countries with low monitoring capacities: the matrix approach. Environ. Res. Lett. 7 (2012) Danielsen et al, (2011) At the heart of REDD+: a role for local people in monitoring forests? Conservation Letters 22. Danielsen et al, (2008) Local participation in natural resource monitoring: a characterization of approaches. Conservation Biology 23. Untuk penjelasan mengenai teknik penilaian yang sederhana dalam konteks hutan, lihat Lawson, (2007) Illegal logging and related trade: measuring the global response, London: Chatham House Op. cit Dokumen teknis tentang pilihan-pilihan pendanaan, paragraph Dokumen teknis tentang pilihan-pilihan pendanaan, paragraph Dokumen teknis tentang pilihan-pilihan pendanaan, paragraph Mekanisme untuk kegiatan-kegiatan mitigasi dan adaptasi gabungan dijelaskan dalam Keputusan 2.CP/17, paragraph 67. Untuk proposal Bolivia, lihat The Plurinational State of Bolivia, (2012) Proposal untuk pengembangan mekanisme mitigasi dan adaptasi gabungan bagi manajemen hutan yang terintegrasi dan berkelanjutan