PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA

Transkripsi

1 . PENGANGGARAN BERBASIS KINERJA Latar belakang Akuntabilitas Kinerja (overview) Penganggaran tedirustendi32.wordpress.com Last 09/16

2 LATAR BELAKANG Penganggaran pada sektor publik : Penganggaran merupakan proses pengalokasian sumber daya keuangan negara yang terbatas (penerimaan dan sumber pembiayaan defisit) untuk digunakan sebagai pengeluaran pada setiap unit-unit pemerintahan. Secara umum, fungsi penganggaran adalah : 1. Pengendalian keuangan terhadap masukan. 2. Pengelolaan terhadap aktivitas yang sedang berjalan 3. Perencanaan 4. Penentuan prioritas 5. Akuntabilitas

3 Fungsi anggaran di lingkungan pemerintah memiliki pengaruh terhadap akuntansi dan pelaporan keuangan, sebab : 1. Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik. 2. Anggaran merupakan target fiskal yang menggambarkan keseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan. 3. Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki konsekuensi hukum. 4. Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah. 5. Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan keuangan sebagai pernyataan pertanggungjawaban pemerintah kepada publik.

4 Sebelum diberlakukannya UU No 17 Th 2003, sistem penganggaran yang digunakan di Indonesia adalah Line-Item Budgeting, yaitu sistem penganggaran tradisional yang berbasis objek yang harus dibelanjai. Penganggaran tradisional memiliki ciri : 1. Penyusunan anggaran berdasarkan pos belanja (menampilkan anggaran dalam perspektif sifat dasar suatu pengeluaran) 2. Menggunakan konsep inkrementalisme (jumlah anggaran tertentu ditentukan berdasarkan jumlah realisasi tahun sebelumnya dengan tingkat perubahan (kenaikan/penurunan) tertentu. Penganggaran tradisional memberikan kemudahan dan ketat dalam pengendalian pengeluaran kas karena angka yang dicantumkan dalam dokumen anggaran merupakan pagu/plafon yang tidak boleh dilampaui.

5 Sistem penganggaran tradisional memiliki beberapa kelemahan al : 1. Orientasi pada pengendalian pengeluaran (expenditure control oriented). Akuntabilitas terbatas pada besar dan cara pengeluaran dialokasikan, dan bukan pada hasil (outcome) yang dicapai. Pengabaian pada outcome tersebut diduga menjadi salah satu faktor penyebab terjadinya korupsi oleh aparatur pemerintah. 2. Dikotomi belanja rutin dan pembangunan yang tidak jelas (ambiguity distinction between capital and revenue expenditure). Dikotomi tersebut menimbulkan praktek pergeseran anggaran ( rutin yang diproyeksikan ), misalnya biaya pemeliharaan barang modal yang seharusnya menjadi belanja rutin dimasukan sebagai belanja pembangunan. Selain itu terdapat juga masalah kesinambungan pembiayaan, misalnya pengadaaan barang modal melalui belanja pembangunan, tidak diimbangi dengan ketersediaan dana rutin untuk memelihara barang modal tersebut, sehingga banyak barang modal milik pemerintah yang tidak dapat dioperasikan atau rusak karena tidak tersedia dana operasional/pemeliharaan rutinnya.

6 3. Basis alokasi yang tidak jelas (allocation based is not clear). Kinerja suatu instansi untuk mendapatkan insentif kenaikan anggaran didasarkan kepada kemampuan mengkonsumsi anggaran yang disediakan tanpa memandang apakah instansi tersebut ekonomis, efisien dan efektif dalam melaksanakan program/kegiatan yang ditetapkan. Dengan kata lain, akuntabilitas ditentukan oleh kemampuan instansi dalam menyerap anggaran, dan bukan oleh tingkat kinerja yang dicapai. 4. Cenderung tidak fleksibel (rigid). Perubahan kondisi yang menuntut dilakukannya efisiensi dalam bidang-bidang tertentu terhambat oleh tidak fleksibelnya pergeseran antara satu alokasi dengan alokasi anggaran lainnya. 5. Orientasi pada satu tahun anggaran (short-term perspective). Orientasi jangka pendek mengakibatkan kesinambungan penganggaran sulit untuk diterapkan dan sering tidak konsisten.

7 Distorsi penilaian kinerja pada penganggaran tradisional tersebut mendorong pemerintah untuk merumuskan sistem akuntabilitas kinerja yang lebih terukur dengan indikator yang meliputi faktor masukan, proses, keluaran, hasil, (benafit), dan dampak.

8 AKUNTABILITAS KINERJA Akuntabilitas kinerja merupakan perwujudan kewajiban suatu penyelenggara pemerintahan untuk mempertanggungjawabkan (keberhasilan/kegagalan) pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai tujuan dan sasaran periodik yang diukur dengan seperangkat indikator kinerja. Tujuan utama akuntabilitas kinerja pada unit-unit pemerintah meliputi dua hal mendasar yaitu : 1. peningkatan akuntabilitas publik instansi pemerintah, 2. peningkatan efisiensi, efektivitas maupun produktivitas kinerja organisasi pemerintah dan sekaligus meminimalkan peluang terjadinya korupsi, kolusi dan nepotisme.

9 Sistem akuntabilitas kinerja yang diterapkan di Indonesia (Inpres No 7 Th 1999) merupakan suatu tatanan, instrumen, dan metode pertanggungjawaban yang meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengukuran, dan pelaporan yang membentuk siklus akuntabilitas kinerja yang tidak terputus dan terpadu. Sistem akuntabilitas memiliki 4 (empat) fase yaitu : 1. Penyusunan rencana strategis 2. Pengukuran kinerja 3. Pelaporan kinerja 4. Pemanfaatan informasi bagi perbaikan kinerja secara berkesiambungan.

10 Perencanaan strategis merujuk kepada proses penentuan visi, misi, tujuan dan sasaran strategis organisasi, dan menetapkan strategi yang akan digunakan untuk mencapai tujuan dan sasaran tersebut dengan memperhitungkan faktor-faktor internal dan eksternal serta nilai-nilai yang ada pada lingkungan organisasi instansi. Perencanaan strategis merupakan costumer-driven strategic planning karena terfokus kepada keinginan dan kebutuhan masyarakat sebagai stakeholder utama. Penjabaran : Pertama : Perencanaan strategis Kedua : Rencana kinerja tahunan (annual performance plan) yang memuat seluruh target kinerja dalam satu tahun yang dituangkan dalam sejumlah indikator kinerja kunci (key performance indicators). Ketiga : Penyusunan Anggaran Berbasis Kinerja (performance-based budget).

11 Penetapkan sistem pengukuran kinerja diperlukan bagi implementasi perencanaan strategis. Indikator kinerja akan meliputi indikator kinerja : output outcome benafit impact. Penetapan indikator kinerja didasarkan kepada : sasaran (output outcome), tujuan (outcome benafit impact), data pendukung yang harus diorganisasikan. Indikator kinerja hendaknya bersifat : (a) spesifik dan jelas ; (b) dapat diukur secara objektif ; (c) relevan dengan sasaran dan tujuan; (d) tidak ambigu/bias.

12 Kriteria indikator Kinerja menurut Bappenas (2009) : 1. Relevant: indikator terkait secara logis dan langsung dengan tugas institusi, serta realisasi tujuan dan sasaran strategis institusi; 2. Well-defined: definisi indikator jelas dan tidak bermakna ganda sehingga mudah untuk dimengerti dan digunakan; 3. Measurable : indikator yang digunakan diukur dengan skala penilaian tertentu yang disepakati, dapat berupa pengukuran secara kuantitas, kualitas atau harga. 4. Appropriate: pemilihan indikator yang sesuai dengan upaya peningkatan pelayanan/kinerja 5. Reliable: indikator yang digunakan akurat dan dapat mengikuti perubahan tingkatan kinerja; 6. Verifiable: memungkinkan proses validasi dalam sistem yang digunakan untuk menghasilkan indikator; 7. Cost-effective: kegunaan indikator sebanding dengan biaya pengumpulan data.

13 Pengukuran Kinerja : Data/capaian kinerja dibandingkan dg rencana kinerja, dianalisis, serta diungkapkan faktor-faktor penyebab dan langkah-langkah perbaikan yang telah/akan dilakukan. Hasil pengukuran tersebut dilaporkan kepada publik dalam bentuk Laporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP). Laporan tersebut merupakan bahan pertimbangan bagi perbaikan kinerja yang berkesinambungan. Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah mempresentasikan pertanggungjawaban instansi pemerintah atas capaian kinerjanya.

14 PENGANGGARAN Rencana kinerja tahunan memuat informasi mengenai : 1. Sasaran yang ingin dicapai pada periode tertentu. 2. Kelompok indikator kinerja yang diharapkan dari suatu kegiatan. 3. Tingkat kinerja yang diharapkan dapat dicapai pada periode tertentu. 4. Indikator keberhasilan atas tingkat kinerja yang diharapkan tersebut. 5. Rencana perolehan sumber data indikator kinerja yang diharapkan. Catatan : Rencana kinerja merupakan dasar untuk menyusun anggaran yang berbasis kinerja.

15 PP No 71 Tahun 2010 ttg Standar Akuntansi Pemerintahan : Penganggaran merupakan pedoman tindakan yang akan dilaksanakan pemerintah yang meliputi rencana pendapatan, belanja, transfer dan pembiayaan yang diukur dalam satuan rupiah yang disusun menurut klasifikasi tertentu secara sistematis untuk satu periode tertentu. Berkaitan dengan fungsi penganggaran pemerintah, penganggaran mempunyai tiga tujuan utama yaitu: 1. Stabilitas fiskal makro, 2. Alokasi sumber daya sesuai prioritas, dan 3. Pemanfaatan anggaran secara efektif dan efisien.

16 Untuk mencapai tujuan penganggaran, terdapat tiga pendekatan dalam penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran (RKA) yaitu: 1. Penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM), digunakan untuk mencapai disiplin fiskal secara berkelanjutan. 2. Penerapan penganggaran terpadu, mengintegrasikan seluruh proses perencanaan dan penganggaran untuk menghasilkan dokumen Rencana Kerja dan Anggaran dengan klasifikasi anggaran belanja menurut organisasi, fungsi, program, kegiatan, dan jenis belanja. 3. Penerapan penganggaran berbasis kinerja,

17 Sistem penganggaran berbasis kinerja merupakan sistem penganggaran yang : 1. Mengaitkan kinerja unit-unit kerja pemerintah dengan alokasi anggaran yang akan dilaksanakan, 2. Menggunakan pendekatan sistematis untuk membantu pemerintah menjadi lebih tanggap kepada masyarakat pembayar pajak dengan mengaitkan pendanaan program pada kinerja produksi (menekankan kepada hubungan antara dana yang dianggarkan dengan hasil yang diharapkan). 3. Merepresentasikan hubungan antara aspek keuangan dari seluruh kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dengan sasaran strategis dan indikator kinerja dalam rangka pencapaian visi dan misi pemerintah.

18 Penganggaran Berbasis Kinerja berpedoman kepada kerangka kerja yang meliputi beberapa periode penganggaran sesuai dengan prinsip pembiayaan yang berkesinambungan (sustainable financing). Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah KPJM (Medium Term Expenditure Framework MTEF) merupakan dasar penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran, dengan pendekatan : 1. Top-down Proyeksi ketersediaan sumber daya anggaran untuk mendanai berbagai rencana belanja pemerintah. ditetapkan otoritas fiskal. 2. Bottom-up Indikasi rencana kebutuhan pendanaan anggaran guna mencapai tingkat kinerja yang telah ditargetkan. disusun oleh setiap unit pelaksana kebijakan belanja negara. 3. Kombinasi Top-down dan Bottom-up Kerangka rekonsiliasi yang memadukan proyeksi ketersediaan sumber daya pendanaan anggaran dengan proyeksi rencana kebutuhan pendanaan untuk melaksanakan kebijakan pemerintah yang tengah berjalan (on-going policies)

19 PENDEKATAN TOP-DOWN, BUTTOM-UP DAN KOMBINASINYA DALAM PENGANGGARAN. ANAO o/ Kemenkeu (2014)

20 Catatan : Penggunaan pendekatan tsb disesuaikan dgn kondisi dan kebutuhan organisasi berdasarkan profile budget dan portofolio yang dimiliki. Best practices dari beberapa negara mengimplementasikan kombinasi top-down dan bottom-up dengan pertimbangan : 1. Terdapat komitmen dan kepemilikan yang lebih besar terhadap proses penetapan anggaran karena setiap level manajerial (eselonisasi) terlibat dalam proses penganggaran ; 2. Kombinasi pendekatan mendorong perspektif organisasi yang konsisten dengan prioritas pemerintah ; 3. Anggaran disusun oleh orang-orang yang bertanggung jawab langsung terhadap kegiatan.

21 KARAKTERISTIK PENGANGGARAN YANG EFEKTIF. Kemenkeu (2014)

22 INTEGRASI PERENCANAAN DENGAN ANGGARAN - RKA. Kemenkeu (2014)

23 KESELARASAN ALOKASI ANGGARAN DENGAN TATA KELOLA KINERJA DAN ARSITEKTUR ANGGARAN. Kemenkeu (2014)

24 MEKANISME KOORDINASI DAN QUALITY ASSURANCE DALAM PENYUSUNAN ANGGARAN. Kemenkeu (2014)

25 Manfaat yang dapat diperoleh dari Penganggaran Berbasis Kinerja tersebut adalah : 1. Fokus kepada hasil (focuses on results). Pengendalian anggaran bergeser dari pengendalian masukan ke arah pengendalian hasil (outcome) yang dapat lebih mendorong kepada upaya utnuk menciptakan good governance dengan menekan korupsi. Dalam hal ini anggaran tidak hanya berfungsi sebagai tool for controlling inputs tetapi juga berkembang lebih jauh sebagai alat akuntabilitas yang lebih luas. 2. Lebih Fleksibel. Pergeseran anggaran dimungkinkan untuk mencapai keekonomisan dan efisiensi sepanjang berada dalam lingkup sasaran strategis yang sama.

26 3. Lebih dapat dievaluasi. Hal tersebut dimungklinkan karena adanya keterkaitan antara sasaran strategis yang ingin dicapai dengan jumlah dana yang dialokasikan. 4. Mempermudah pengambilan keputusan. Hal tersebut dimungkinkan karena terdapat informasi kinerja yang menjadi fokus pertimbangan para pengambil keputusan. 5. Perspektif jangka panjang. Hal tersebut dimungkinkan karena adanya integrasi antara sistem akuntabilitas kinerja dengan sistem penganggaran yang merujuk kepada implementasi siklus manajemen strategis dengan titik tolak pada penetapan rencana strategis.

27 Guna mengimplementasikan sistem penganggaran berbasis kinerja, diperlukan persyaratan sbb : 1. Kejelasan sasaran strategis. 2. Ketersediaan dan pengembangan indikator kinerja 3. Adanya keterkaitan antara sasaran strategis dengan indikator kinerja 4. Kejelasan akuntabilitas kinerja dan laporan akuntabilitas kinerja yang menekankan kepada hasil (outcome). 5. Perlu perencanaan lebih awal guna mencapai konsensus. 6. Adanya kepemimpinan yang baik untuk mempromosikan perubahan 7. Kehati-hatian dalam implementasi (serentak atau pilot project).

28 Konsekuensi dan dampak penerapan penganggaran berbasis kinerja dalam konteks undang-undang keuangan negara yang baru meliputi : 1. Perubahan klasifikasi anggaran dan integrasinya dengan sistem akuntansi pemerintahan. 2. Aturan mengenai fleksibilitas anggaran perlu diseimbangkan dengan akuntabilitas. 3. Restrukturisasi program-program pemerintah. Sjahruddin Rasul (2004)

29 KLASIFIKASI ANGGARAN (APBN/D) Pendapatan diklasifikasikan berdasarkan ekonomi (jenis pendapatan). Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBN : 1. Pendapatan Perpajakan : 1) Pendapatan PPh 2) Pendapatan PPN dan Pajak Penjualan Barang Mewah 3) Pendapatan Bea Perolehan Hak Atas Tanah Dan Bangunan 4) Pendapatan Cukai 5) Pendapatan Bea Masuk 6) Pendapatan Pajak Ekspor 7) Pendapatan Pajak Lainnya 2. Pendapatan Negara Bukan Pajak : 1) Pendapatan Sumber Daya Alam 2) Pendapatan Bagian Pemerintah Atas Laba 3) Pendapatan Negara Bukan Pajak Lainnya 3. Pendapatan Hibah : Pendapatan Hibah

30 Contoh Klasifikasi Pendapatan pada APBD Kota/Kab : 1. Pendapatan Asli Daerah : 1) Pendapatan Pajak Daerah 2) Pendapatan Retribusi Daerah 3) Pendapatan Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah Yang Dipisahkan 4) Lain-lain PAD Yang Sah 2. Pendapatan Transfer : 1) Transfer Pemerintah Pusat Dana Perimbangan (klasifikasi : Dana Bagi Hasil Pajak ; Dana Bagi Hasil Sumber Daya Alam ; Dana Alokasi Umum ; Dana Alokasi Khusus) 2) Transfer Pemerintah Pusat Lainnya (klasifikasi : Dana Otonomi Khusus ; Dana Penyesuaian) 3) Transfer Pemerintah Provinsi (klasifikasi : Pendapatan Bagi Hasil Pajak ; Pendapatan Bagi Hasil lainnya) 3. Lain-lain Pendapatan Yang Sah : 1) Pendapatan Hibah 2) Pendapatan Dana Darurat 3) Pendapatan Lainnya)

31 Belanja diklasifikasikan menurut : 1. Klasifikasi Ekonomi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan jenis belanja untuk melaksanakan suatu aktivitas (Belanja Pegawai, Belanja barang, belanja bunga, belanja modal dll). 2. Klasifikasi Organisasi, yaitu pengelompokan biaya berdasarkan unit organisasi pengguna anggaran. (Contoh untuk Pemda : belanja Sekretariat DPRD ; belanja Sekretariat Pemda ; belanja Dinas ; belanja Lembaga Teknis) 3. Klasifikasi Fungsi, yaitu pengelompokan belanja berdasarkan fungsifungsi utama pemerintah pusat/daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat (Contoh untuk Pemda : Pelayanan Umum ; Pertahanan ; Ketertiban dan Keamanan ; Ekonomi ; Perlindungan Lingkungan Hidup ; Perumahan Dan Pemukiman ; Kesehatan ; Pariwisata Dan Budaya ; Agama ; Pendidikan ; Perlindungan Sosial). Catatan : Aplikasi pada format APBN/APBD seuai Standar Akuntansi Pemerintahan, baik anggaran pendapatan maupun anggaran belanja menggunakan klasifikasi ekonomi.

32 FLEKSIBILITAS ANGGARAN Bappenas (2009) : 1. Fleksibilitas pengelolaan harus tetap menjaga prinsip akuntabilitas (let the manager manages), yang menggambarkan keleluasaan manager unit kerja untuk menentukan cara dan tahapan dalam melaksanakan kegiatan untuk mencapai keluaran sesuai rencana. 2. Cara dan tahapan kegiatan beserta alokasi anggaran pada saat perencanaan merupakan prakiraan atau asumsi yang dapat dibayangkan dalam pelaksanaan kegiatan. Sjahruddin Rasul (2004) : Faktor yang mendasari fleksibilitas anggaran adalah orientasi akuntabilitas kepada hasil (pen : outcome) yang ditunjukan melalui keterkaitan antara visi misi tujuan strategis.

33 UU No 17 Th 2003 pasal 27 (3) : Penyesuaian APBN dilakukan bila terjadi : 1. Perkembangan ekonomi makro yang tidak sesuai dengan asumsi yang ditetapkan dalam APBN, 2. Perubahan pokok-pokok kebijakan fiskal 3. Keadaan yang mengharuskan dilakukannya pergeseran anggaran antar unit organisasi/antar kegiatan/antar jenis belanja, 4. Keadaan yang menyebabkan saldo anggaran lebih tahun sebelumnya harus digunakan untuk pembiayaan anggaran yang berjalan. Catatan : Penyesuaian APBD terdapat dalam pasal 28 (3) yang isinya meliputi no (1), (3), dan (4)

34 RESTRUKTURISASI PROGRAM PEMERINTAH Anggaran disusun berdasarkan program yang didukung oleh informasi kinerja dan biaya yang andal dengan entry point al : 1. Program harus dihubungkan dengan derajat maksimum pencapaian output dan outcome. 2. Klasifikasi program harus meliputi semua pembelanjaan pemerintah secara komprehensif (baik belanja operasional maupun belanja modal) berdasarkan skala prioritasnya. 3. Dukungan sistem akuntansi diperlukan untuk mengolah data keuangan menjadi informasi yang berguna untuk menilai keberhasilan suatu program berdasarkan anggarannya. Robinson (2009)

35 Restrukturisasi program dimaksudkan untuk meningkatkan keterkaitan antara seluruh pendanaan program dan kegiatan dengan kinerja program dan kegiatan, serta capaian kinerja dengan akuntabilitas organisasi. Prinsip restrukturisasi program: 1. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Pemerintah (Policy Planning) Terdapat keterkaitan antara program dan kegiatan dengan upaya pencapaian Sasaran Pembangunan Nasional sesuai platform Pemerintah. 2. Prinsip Akuntabilitas Kinerja Organisasi (Struktur Organisasi dan Struktur Anggaran) Terdapat keterkaitan antara Tupoksi Organisasi (Struktur Organisasi) dengan struktur program dan kegiatan (Struktur Anggaran). Bappenas (2009)

36 BAGAN ARSITEKTUR PROGRAM. Bappenas (2009)

37 REFERENSI : Bappenas Kerangka Pemikiran Perencanaan Dan Penganggaran. Publikasi : Direktorat Alokasi Pendanaan Pembangunan. BPKP Sistem Administrasi Keuangan Negara I, II. Publikasi : Pusdiklat Pengawasan BPKP Kemenkeu Better Practice Guide ; Penganggaran berbasis Kinerja. Publikasi : Biro Perencanaan Dan keuangan. Robinson, Marc Program Clasification for Performance-Based Budgeting. Published : IEG - The World Bank, Washington DC. Robinson, Marc, and Duncan last A Basic Model of Performance-Based Budgeting. Published as Technical Notes and Manuals. Sjahruddin Rasul Pengintegrasian Sistem Akuntabilitas Kinerja Dan Anggaran Dalam Perspektif UU No 17 Th 2003 ttg Keuangan Negara. Penerbit : PNRI UU No 17 Th 2003, ttg Keuangan Negara. PP No 90 Th ttg Penyusunan Rencana Kerja Dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga PMK No 136 Th Petunjuk Penyusunan Dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga.