THEASIA FOUNDATION PRAKATA

Transkripsi

1 1 PRAKATA Laporan ini menyajikan temuan-temuan dari Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA) Pertama yang dilaksanakan oleh The Asia Foundation untuk memonitor dan menilai proses desentralisasi di Indonesia. Program ini dilakukan antara bulan November 2001 dan Februari IRDA berupaya untuk memberikan gambaran mengenai perkembangan desentralisasi dari sudut pandang daerah dan membawa sudut pandang tersebut ke tingkat nasional. Diharapkan bahwa IRDA dapat menghasilkan suatu penilaian yang dapat dipercaya, tepat waktu dan objektif yang dapat digunakan sebagai masukan bagi pembuatan kebijakan. Temuan-temuan IRDA ditujukan sebagai masukan bagi semua pihak, dan terutama sebagai panduan bagi pengambil keputusan dan pelaku kebijakan Indonesia di era desentralisasi. IRDA Pertama telah dilakukan di 4 kota, 8 kabupaten di 13 propinsi. IRDA meninjau hal-hal penting berkaitan dengan proses desentralisasi di bidang devolusi personel, aset dan reorganisasi pemerintah daerah, desentralisasi fiscal, layanan publik, transparansi, akuntabilitas dan partisipasi civil society, hubungan antar pemerintah daerah, dan pemahaman mengenai konsep otonomi daerah itu sendiri. Dalam pelaksanaan penelitian ini, The Asia Foundation bermitra dengan institusi-institusi daerah dan dalam kesempatan ini hendak berterimakasih atas dedikasi dan kerja profesional dari mitra-mitra kami sebagai berikut: Pusat Studi Wanita (PSW), Universitas Sumatera Utara (USU); Indonesian Partnership on Governance Initiatives (IPGI); Center for Micro and Small Enterprise Dynamics (CEMSED) Universitas Kristen Satya Wacana (UKSW); Yayasan Persemaian Cinta Kemanusiaan (PERCIK); Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan (PSKK) Universitas Gadjah Mada (UGM); Perkumpulan Untuk Peningkatan Usaha Kecil (PUPUK); Pusat Penelitian Otonomi Daerah Universitas Udayana; Yayasan KOSLATA; Yayasan Madanika; Lembaga Managemen dan Pengkajian Pembangunan (LMPP) - Universitas Sam Ratulangi (UNSRAT); Lembaga Penelitian - Universitas Cendrawasih, Papua; and Center of Economic and Social Studies (CESS). The Asia Foundation juga mengucapkan terimakasih kepada semua stakeholder yang telah turut berpartisipasi di semua tahapan IRDA Pertama. Kami juga mengucapkan terimakasih atas dukungan dana dan perhatian dari USAID pada program ini. The Asia Foundation mengundang tanggapan atas laporan ini. Douglas E. Ramage THEASIA FOUNDATION Representative May 2002

2 2 INDONESIA RAPID DECENTRALIZATION APPRAISAL (IRDA) PERTAMA SINOPSIS HASIL TEMUAN Kesimpulan Eksekutif UU No.22 /1999 dan UU No.25/1999 berjalan secara penuh mulai Januari UU Otonomi Daerah (Otda) tersebut memberikan kerangka peraturan dalam desentralisasi kewenangan dari pemerintah pusat. Dengan demikian, pemerintah daerah akan memiliki tanggung jawab baru dalam mengelola wilayah mereka sendiri. IRDA dikembangkan oleh The Asia Foundation dengan dukungan United State Agency for International Development (USAID) bekerjasama dengan mitra kerja di tingkat lokal, penilaian ini merupakan sebuah proses partisipasi. IRDA ditujukan untuk memberikan informasi terkini kepada berbagai stake holder, serta memfasilitasi tindakan untuk mendorong pelaksanaan desentralisasi ke depan. Pelaku atau stakeholders merupakan sumber data sekaligus penganalisis data. IRDA melengkapi kegiatan pemantauan dan evaluasi yang sedang dikembangkan pemerintah Indonesia. Selain itu, tentu, program ini diharapkan dapat memberi kontribusi berupa masukan kepada sistem pemerintahan. Temuan IRDA Pertama menunjukkan bahwa satu tahun setelah pelaksanaan otonomi daerah berlangsung, ternyata tidak seluruh pemerintah daerah pada kabupaten/kota yang disurvei mampu mengintepretasikan kedua UU tersebut dengan baik. Faktor yang menjadi penentu pelaksanaan otonomi daerah, di mana pemerintah dituntut untuk memperbaiki seluruh kualitas layanan publik, adalah sumber finansial dan lembaga kepemerintahan. Dengan menggunakan teknik-teknik partisipatif dalam analisis data, IRDA memaparkan lima tema umum yang menggambarkan status dan arah desentralisasi: Adanya peningkatan kesadaran dan apresiasi terhadap pentingnya partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah. Pemerintah daerah berkomitmen untuk merealisasikan tuntutan masyarakat atas perbaikan layanan. Pemerintah daerah memahami bahwa jalan keluar dari tekanan inefisiensi administratif yang timbul akibat besarnya jumlah pegawai yang harus diakomodasi adalah melalui reorganisasi tata kerja dan restrukturisasi kelembagaan, dan bukannya pengurangan jumlah pegawai. Karena besarnya pengalihan tersebut, pemerintah daerah berupaya untuk meningkatkan pendapatan asli daerah melalui peningkatan penerimaan pajak dan retribusi. Masyarakat juga menuntut dialog yang lebih terbuka, serta konsultasi dalam alokasi anggaran. Kerja sama dan sinkronisasi informasi antarpemerintah daerah dan antara pemerintah daerah tingkat kabupaten dengan pemerintah Propinsi dalam pemecahan masalah. Hasil pengolahan juga menghasilkan isu-isu yang bertentangan, yang penting dalam menginterpretasikan data IRDA pertama. Isu-isu berikut ini perlu memperoleh perhatian lebih lanjut bagi pelaksanaan IRDA selanjutnya. Penduduk di daerah secara umum memahami prinsip-prinsip yang berhubungan dengan konsep otonomi, akan tetapi interpretasi mereka akan konsep tersebut sangat beragam. Partisipasi wanita dalam proses pengambilan keputusan masih rendah dan terbatas. Tidak adanya hubungan antara sistem politik dan otonomi daerah. Proses pengalihan aset tidak jelas. Proses pengambilan kebijakan dana alokasi umum (DAU) juga tidak jelas, dan pemahaman daerah mengenai hal ini sangat terbatas. Akan ada lima rangkaian IRDA hingga Oleh karena itu, IRDA akan terus memberikan dukungan bagi pemerintah dan masyarakat Indonesia untuk merealisasikan desentralisasi.

3 3 I. PENDAHULUAN Indonesia Rapid Decentralization Appraisal (IRDA) adalah kegiatan pemantauan yang dikembangkan oleh The Asia Foundation dan didanai oleh USAID dalam mendukung usaha desentralisasi di Indonesia. Dengan memperbaiki pola penilaian yang sama, yang sudah dilakukan Filipina dalam sepuluh tahun belakangan ini, program IRDA akan mengikuti kemajuan pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia dalam selang waktu reguler. Hingga 2004, direncanakan akan ada lima penilaian. IRDA bertujuan untuk memberikan umpan balik bagi perkembangan desentralisasi. Sehingga, penyesuaian kebijakan dapat dilakukan untuk mengarahkan usaha-usaha menuju visi otonomi daerah yang dicakup dalam UU No.22/1999 dan UU No.25/1999. Dirancang untuk menghasilkan penilaian yang tidak bias dan kredibel, IRDA secara khusus mencermati melalui pemaparan pengalaman aktual pemerintah daerah dalam mengelola dan menjalankan tanggung jawab dan wewenang baru. Oleh karena itu, IRDA menekankan pada perspektif daerah dan menandai arah kebijakan yang diambil oleh daerah dalam menginterpretasikan kedua UU otonomi tersebut. Karena desentralisasi dilaksanakan di daerah, pandangan pelaku kebijakan di daerahlah yang diperlukan untuk memaparkan perkembangan desentralisasi. Hingga akhirnya, proses IRDA melibatkan sebuah tim analisis, yang terbentuk dari berbagai lembaga penelitian lokal berpengalaman serta individu yang paham akan masalah otonomi daerah. Selain itu, IRDA mengembangkan teknik-teknik partisipatif dalam pengumpulan data untuk menjamin kepemilikan dan kesahihan data yang dikumpulkan. Pendekatan yang dilakukan oleh pemerintah daerah saat ini menunjukkan langkah-langkah atau inovasi yang positif. Proses IRDA dilakukan untuk menganalisis faktor-faktor pendukung, yang memungkinkan pendekatan dalam kebijakan otonomi terwujud, sekaligus faktor penghambatnya. Langkah selanjutnya adalah memformulasikan rekomendasi bagi keberlangsungan pendekatan tersebut dan memfokuskan pada masalah-masalah yang mungkin timbul. Rekomendasi ini diarahkan kepada berbagai pelaku kebijakan dari pemerintah (baik pusat maupun daerah), masyarakat madani, dan lembaga donor internasional pemberi bantuan program-program yang berhubungan dengan desentralisasi di Indonesia. A. METODOLOGI IRDA menggunakan metode evaluasi dalam memantau desentralisasi di Indonesia. IRDA merupakan bagian dari metode evaluasi lainnya, seperti Rapid Rural Appraisal (RRA) dan Participatory Rural Appraisal (PRA) yang menggunakan teknik pengumpulan data informal, yakni wawancara semi-terstruktur dan analisis data sekunder. Kendati secara umum metode yang digunakan bersifat kualitatif, namun pengumpulan informasi dan analisis dilakukan berdasarkan data kualitatif dan kuantitatif.

4 4 Alat pengumpulan data utama merupakan wawancara dengan informan kunci dan diskusi kelompok. Penggunaan bermacam alat dan metode memungkinkan bagi triangulasi dan validasi data dari berbagai sumber. Proses pengembangan analisis dan rekomendasi juga dilakukan secara partisipatif. Oleh karena itu, dengan memaksimalkan penggunaan metode partisipatif, proses IRDA itu sendiri membantu mengembangkan mekanisme dialog di antara aktor-aktor kunci di tingkat pusat dan daerah. Tahapan dalam Proses IRDA Seperti diilustrasikan dalam Gambar 1, proses IRDA merupakan siklus dengan banyak tahapan. Pengumpulan Data Penulisan Laporan Seminar Briefing Seminar Perumusan Materi Wawancara dan Diskusi Presentation Presentasi di Tingkat Nasional Agenda Penelitian Presentasi Publik di Tingkat Daerah Penulisan Laporan Sinopsis Tahapan dalam Proses IRDA Agenda Penelitian. Fase ini merupakan tahap penyusunan agenda. Ini melibatkan partisipasi dalam inventarisasi persoalan mengenai isu apa yang harus dicermati, berakar pada kepentingan pelaku kebijakan. Isu utama masih tetap sama dari tahun ke tahun, yakni memfasilitasi IRDA untuk mengukur kemajuan desentralisasi secara konsisten. Isu-isu baru dapat ditambahkan ke dalam siklus, berdasarkan masukan dari pelaku kebijakan.

5 5 Perumusan Materi Wawancara dan Diskusi. Kelompok yang mewakili pemerintah, masyarakat sipil, sektor swasta, dan lembaga/kelompok kerja desentralisasi menyaring tema dan isu-isu untuk merumuskan materi dan pertanyaan wawancara dan diskusi. Seminar Briefing. Briefing mengenai parameter evaluasi, agenda penelitian, materi wawancara, dan metode pengumpulan data bagi mitra peneliti lokal menjamin bahwa seluruh institusi yang akan menjalankan IRDA memiliki pemahaman dan persepsi yang sama. Sebagai bagian dari komitmen the Asia Foundation untuk membangun kapasitas institusi lokal, dan akhirnya sebagai alih-teknologi, mitra peneliti diikutsertakan dalam proses pengumpulan data. Pengenalan terhadap daerah yang menjadi target sangat signifikan karena para peneliti tersebut harus memahami spesifikasi isu desentralisasi di daerah tersebut. Pengumpulan Data. Para peneliti kemudian mengumpulkan informasi dengan melakukan serangkaian pendekatan multi-stakeholders, pertemuan partisipatif dan konsultasi melalui diskusi interaktif sebagai teknik utama dalam pengumpulan data. Pengumpulan data dari dialog interaktif antar pelaku kebijakan divalidasi dan ditingkatkan melalui wawancara dengan informan kunci dan analisis data sekunder, seperti anggaran dan peraturan daerah. Penulisan Laporan. Setiap mitra peneliti lokal menyiapkan laporan menyeluruh seluruh data yang dikumpulkan. Data sekunder yang mendukung temuan penelitian ditambahkan dalam laporan. Seminar Synthesis. Sasaran dari seminar ini adalah untuk mensintesakan analisis kolektif dari data yang terkumpul dan untuk mengembangkan konsesus berdasarkan kesimpulan pengamatan empiris. Presentasi di Tingkat Nasional. Temuan-temuan ini kemudian dipresentasikan pada forum di tingkat nasional, yang akan membawa pandangan-pandangan di daerah sebagai masukan bagi pengambil kebijakan. Penulisan Laporan Sinopsis. Laporan Sinopsis laporan mengintegrasikan seluruh masukan yang terkumpul selama proses IRDA. Presentasi Publik di Tingkat Daerah. Tahapan ini melengkapi siklus dengan membawa kembali informasi dan analisis kepada pemerintah daerah. Ini juga merupakan tahapan di mana semua masukan bagi tema-tema baru untuk putaran berikutnya dikumpulkan.

6 6 B. DAERAH FIRST IRDA Research Sites South China Sea Deli Serdang Minahasa Pontianak Jayapu Indian Ocean Jakarta Bandung Indramayu Semarang Sidoarjo Bantul Salatiga Gianyar Lombok Barat Banda Sea IRDA dilaksanakan di 13 daerah (lihat peta), dan menjadi landasan bagi evaluasi berikutnya. Daerah ini secara garis besar mewakili berbagai karakteristik berdasarkan Human Development Index (HDI), Gross Regional Domestic Product (GRDP), dan sumber daya sektoral yang dimiliki. Lebih banyak daerah akan dimasukkan sebagai wilayah sasaran pada putaran RIWAYAT RESPONDEN berikutnya. TOTAL RESPONDEN Laki-laki % C. RESPONDEN Perempuan Total Pemerintahan 13% 62% Responden meliputi seluruh lingkup pelaku kebijakan di daerah. Mereka adalah eksekutif daerah (Gubernur, Walikota/Bupati, Sekretaris Daerah, Kepala Departemen dan Dinas, Kepala Desa/Kelurahan), anggota DPRD, anggota masyarakat. Anggota masyarakat mencakup pemimpin-pemimpin agama, penduduk dari komunitas Desa/Kelurahan Kota/Kabupaten Provinsi Kelompok Civil Society Jumlah Diskusi Kelompok 22% 28% 12% 38% 55

7 7 lokal, perwakilan organisasi non-pemerintah, pelaku bisnis, dan akademisi. Mengumpulkan informasi dari berbagai pelaku dengan pengetahuan dan tingkat kepentingan yang berbeda memungkinkan terjadinya triangulasi dan validasi data dalam menyoroti pesoalan desentralisasi di tingkat lokal. Meski proses penelitian memungkinkan mitra lokal bebas untuk mengidentifikasi responden, seleksi tetap diarahkan pada kriteria berikut: 1. Pengetahuan dan pemahaman responden mengenai otonomi; 2. Pengalaman responden dalam pelaksanaan otonomi daerah; 3. Objektivitas responden dalam memberikan informasi yang tepat dan akurat tentang otonomi; dan 4. Kemauan responden untuk memberikan informasi dan data lainnya jika dimungkinkan. D. KERANGKA IRDAPERTAMA Pertanyaan inti dalam IRDA pertama ini adalah: Setelah satu tahun pelaksanaan desentralisasi, bagaimana keseluruhan perkembangan yang terjadi? Untuk menggali pertanyaan ini, IRDA memfokuskan evaluasi pada serangkaian tema yang dirumuskan melalui konsultasi awal dengan pelaku kebijakan di dalam dan luar Jakarta. Pelaku-pelaku kebijakan ini mewakili berbagai sektor, seperti pemerintah, kelompok masyarakat sipil, akademisi, dan bahkan lembaga donor yang terkait dalam upaya desentralisasi. Topik atau isu mencakup berbagai hal khusus yang perlu dicermati, yang diperkirakan akan membawa bentuk baru dalam perumusan desentralisasi. Topik-topik ini kemudian digunakan sebagai dasar dalam penentuan variabel atau parameter evaluasi. IRDA berikutnya akan melanjutkan upaya-upaya desentralisasi di area tersebut. Topik yang dimaksud adalah sebagai berikut: Akuntabilitas, Transparansi, dan Partisipasi Masyarakat; Pelayanan Publik; Reorganisasi, Pelimpahan, dan Pengembangan Kemampuan; Masalah Fiskal; Hubungan Antarpemerintah; dan Konsep Otonomi dan Isu-isu yang bertentangan lainnya.

8 8 Gambar 2 mengilustrasikan kerangka dari IRDA pertama. PADA TAHUN PERTAMA PELAKSANAANNYA... bagaimana keseluruhan perkembangan yang terjadi? TRANSPARANSI, AKUNTABILITAS DAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM KEPEMERINTAHAN LOKAL Faktor-faktor apa yang penting bagi keterlibatan masyarakat dalam kepemerintahan lokal, khususnya dalam lingkup transparansi dan akuntabilitas. PROVINCE MASALAH FISKAL: PEROLEHAN PENDAPATAN DAN ANGARAN Bagaimana pemerintah memahami tanggung jawab fiskalnya? PELAYANAN PUBLIK DAN STANDAR KINERJA PEMERINTAH DAERAH Dengan cara apa pemerintah daerah menjelaskan tujuan dan standar pelayanan? Apa yang menjadi prioritas? PELIMPAHAN ASET DAN PEGAWAI Apa yang menjadi hambatan dalam proses pemindahan pegawai dan aset dari pusat ke daerah? Bagaiman isu ini mempengaruhi upaya desentralisasi? PENGEMBANGAN ORGANISASI Perubahan apa yang telah dibuat dalam struktur organisasi? Bagaimana pengaruh ini mencerminkan arah ke depan yang perlu dilakukan oleh pemerintah daerah? PENGEMBANGAN KEMAMPUAN Setelah pelimpahan pegawai, bagaimana kapabilitas pemerintah daerah? Apa yang menjadi kebutuhan bagi pengembangan kapabilitas dan bagaimana pemerintah mencermati hal ini? Kelurahan Kota/ Kabupaten HUBUNGAN ANTARPEMERITNAH Bagaimana pemerintah daerah menjelaskan hubungan antarpemerintah daerah lainnya dalam kerangka otonomi? Isu apa yang menjelaskan dinamika baru? HUBUNGAN PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH Dinamika apa yang terjadi antara pemerintah pusat dan daerah? ISU-ISU LINTAS SEKTORAL Pemahaman yang berbeda tentang otonomi Partisipasi wanita Struktur politik Pengalihan aset Proses Dana Alokasi Umum Kerangka ini merupakan sebuah visualisasi dari topik-topik atau isu-isu yang dinilai penting bagi pelaku kebijakan dalam memahami perkembangan desentralisasi di Indonesia. Unit analisis adalah kotamadya atau kabupaten, di mana tanggung jawab dan kewenangan lebih banyak didelegasikan. Memaparkan dinamika pemerintah di tingkat kota/kabupaten perlu memasukkan penggambaran hubungannya dengan tingkatan lain dari pemerintah daerah, seperti tingkat DATI I, desa, atau kelurahan. Oleh karena, tingkat kota/kabupaten bekerja secara substansial di dalam lingkup ini. Desa Gambar: Kerangka dari IRDA Pertama

9 9 I. TEMA-TEMA UMUM PADA IRDA PERTAMA Pada saat penggabungan hasil kajian dan analisis data lapangan, peneliti tiba pada sebuah konsensus berupa lima pernyataan atau tema umum yang menggambarkan status dan arah terkini dari desentralisasi. Kelima tema tersebut adalah sebagai berikut: Adanya peningkatan kesadaran dan apresiasi terhadap pentingnya partisipasi masyarakat dalam pemerintahan daerah. Pemerintah daerah berkomitmen untuk merealisasikan tuntutan masyarakat atas perbaikan layanan. Pemerintah daerah memahami bahwa jalan keluar dari tekanan inefisiensi administratif yang timbul akibat besarnya jumlah pegawai yang harus diakomodasi adalah melalui reorganisasi tata kerja dan restrukturisasi kelembagaan, dan bukannya pengurangan jumlah pegawai. Karena besarnya pengalihan tersebut, pemerintah daerah berupaya untuk meningkatkan pendapatan asli daerah melalui peningkatan penerimaan pajak dan retribusi. Masyarakat juga menuntut dialog yang lebih terbuka, serta konsultasi dalam alokasi anggaran. Kerja sama dan sinkronisasi informasi antarpemerintah daerah dan antara pemerintah daerah dan pemerintah propinsi dalam pemecahan masalah. Seminar Sintesa juga menghasilkan konsensus berupa isu-isu lintas sektoral. Kelima isu ini relevan dalam menginterpretasikan data IRDA dan mengembangkan agenda untuk putaran berikutnya karena akan mempengaruhi baik proses desentralisasi itu sendiri dan persepsi publik atas kemajuannya. Kelima isu lintas sektoral ini, didiskusikan pada bagian ketiga, yakni sebagai berikut: Penduduk di daerah secara umum memahami prisip-prinsip yang berhubungan dengan konsep otonomi, akan tetapi interpretasi mereka akan konsep tersebut sangat beragam. Partisipasi perempuan dalam proses pengambilan keputusan masih rendah dan terbatas. Tidak adanya hubungan antara sistem politik dan otonomi daerah. Proses pengalihan aset tidak jelas. Proses pengambilan kebijakan dana alokasi umum (DAU) juga tidak jelas, dan pemahaman daerah mengenai hal ini sangat terbatas. Bagian berikut ini akan membahas kelima tema. Untuk setiap tema, terdapat temuan-temuan yang menekankan pada langkah-langkah positif yang telah diambil oleh daerah. Bagian ini juga mengidentifikasi faktor-faktor pendukung sekaligus penghambat pelaksanaan otonomi daerah. Ditambah lagi, pembahasan rekomendasi untuk mendorong percepatan ke arah yang positif.

10 10 A. ADANYA PENINGKATAN KESADARAN DAN APRESIASI TERHADAP PENTINGNYA PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PEMERINTAHAN DAERAH. 1. TEMUAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM MENGEMBANGKAN TRANSPARANSI DAN AKUNTABILTAS PUBLIK MENINGKAT. Salah satu kecenderungan positif yang dibawa oleh otonomi daerah adalah kesadaran yang makin besar di antara masyarakat bahwa mereka seharusnya merupakan bagian dari kepemerintahan. Meski UU No.22/1999 tidak membahas rinci partisipasi masyarakat dalam kepemerintahan, kelompok civil society telah mengambil inisiatif untuk mencoba berpartisipasi dalam lingkup kegiatan seperti perencanaan pembangunan dan rencana-rencana strategis lainnya bagi daerah. Masyarakat menjadi lebih aktif dalam menuntut kinerja yang lebih baik dari pemerintah daerah, begitu pula akuntabilitas dan transparansi di tingkat lokal. Kerangka desentralisasi ini dipandang sebagai peluang yang lebih luas bagi masyarakat madani untuk berpartisipasi dalam proses penentuan kebijakan. Apresiasi pemerintah daerah terhadap partisipasi masyarakat meningkat. Sebagai respons terhadap meningkatnya tuntutan masyarakat atas transparansi dan akuntabilitas pemerintah daerah, terdapat peningkatan apresiasi di antara pemerintah daerah atas pentingnya partisipasi masyarakat. Meski masih berada pada tahap awal pelaksanaan, pemerintah daerah telah mengadakan media intermediasi bagi keterlibatan masyarakat, seperti melaksanakan dengar pendapat publik sebelum dan sesudah peraturan daerah dikeluarkan. Di Indramayu, sebagai contoh, DPRD mengundang sekitar 30 lembaga non-pemerintah (Ornop) untuk memberi masukan dalam perumusan peraturan daerah. Sayangnya, hanya 3 Ornop yang memberi tanggapan. PENGALAMAN YANG PATUT DITELADANI Di Bandung, setahun belakangan ini Bupati dan staf teknisnya mengadakan dialog terbuka setiap satu minggu sekali dengan masyarakat di daerahnya. Dalam dialog ini, rakyat diberikan kesempatan untuk memberikan umpan balik tentang kinerja pemerintah daerah yang terkait dengan pemberian layanan serta masalah sosial, politik, ekonomi dan lingkungan hidup. Mimbar ini membawa dampak positif terhadap citra pemerintah daerah di mata masyarakatnya, di samping juga persepsi masyarakat terhadap akuntabilitas dan transparansi pemerintah. Berkembangnya Forum Warga Maraknya mimbar rakyat di sejumlah daerah merupakan indikasi yang jelas bahwa pemerintah daerah menghargai dan memfasilitasi partisipasi masyarakat dalam kepemerintahan. Pada setiap tingkatan pemerintah, dari desa hingga provinsi, mimbar rakyat telah meningkat secara signifikan dan telah menjadi sarana bagi masyarakat untuk menyuarakan pendapat dan kritik mereka, menyelesaikan perselisihan, memantau aktivitas pemerintah daerah, dan menuntut pelayanan yang lebih baik. FM2S, forum kota di Majalaya, Bandung, dan Semarang merupakan beberapa contoh yang baik untuk disebutkan.

11 11 2. FAKTOR PENUNJANG Inovasi. Sistem pemerintahan yang terdesentralisasi dengan baik dan otonomi daerah telah memberikan lingkungan yang mendukung berkembangnya partisipasi masyarakat dalam kepemerintahan. Meski belum meluas, telah banyak pelaku-pelaku kebijakan di pemerintahan yang sangat terbuka pada partisipasi masyarakat. Mereka menciptakan media-media bagi partisipasi dan mendorong masyarakat atau konstituen mereka untuk terlibat. Sebagai contoh, Walikota Semarang menginisiasikan kegiatan jalan pagi dan kunjungan aparat pemerintah atau birokrat ke wilayah kecamatan secara reguler, sehingga mereka dapat mengetahui secara langsung kebutuhan masyarakat. Lebih jauh, peraturan daerah yang baru telah membuka peluang bagi masyarakat untuk mengekspresikan diri mereka. Pontianak saat ini sedang menyusun draf regulasi daerah pada Lembaga Pemberdayaan Masyarakat untuk memformalkan media atau forum bagi keterlibatan masyarakat. Perubahan dalam Lingkungan Politik. Di sejumlah daerah, lingkungan politik telah berubah, menjadi lebih berorientasi pada masyarakat. Hal ini disebabkan oleh berkembangnya pergeseran ideologi di kalangan birokrat. Sebagai hasilnya, masyarakat semakin aktif menuntut pelayanan yang lebih baik dan peningkatan kesejahteraan. Partisipasi Media Massa Lokal. Media lokal memainkan peran penting dalam meningkatkan kesadaran masyarakat akan haknya untuk berpartisipasi dalam kepemerintahan. Media massa lokal juga membantu dalam penyebarluasan informasi dari pemerintah daerah ke masyarakat. Partisipasi Organisasi Masyarakat. Kehadiran Lembaga Swadaya Masyarakat (LSM) adalah faktor yang signifikan dalam mendorong masyarakat untuk berpartisipasi dalam berbagai aspek kepemerintahan di tingkat lokal. Di sejumlah daerah, organisasi ini telah mensponsori dan mendorong dialog-dialog dengan pemerintah daerah sehingga peraturan daerah dan program pembangunan lebih mencerminkan aspirasi masyarakat. 3. KENDALA Perubahan yang belum merata. Sementara UU No.22/1999 telah memberikan kerangka hukum bagi pergeseran paradigma dari kewenangan pemerintah pusat ke pemerintah daerah, namun pergeseran idelogi masih terbatas. Sebagian birokrat di pusat maupun daerah telah menganut secara total konsep desentralisasi. Akan tetapi, masih banyak terdapat birokrat yang menolak dan anti terhadap perubahan. Oleh karena itu, masih terdapat pemimpin-pemimpin daerah yang berpikir bahwa kepemerintahan merupakan peran pemerintah saja. Ketegangan antara pemerintah daerah dan LSM. Perasaan saling curiga, tak pelak lagi, tetap timbul dalam hubungan antara pemerintah daerah dan LSM. Pemerintah daerah memandang LSM sebagai batu

12 12 sandungan dalam menjalankan kebijakannya. LSM dinilai selalu berada pada pihak oposisi, atas kebijakan apapun yang diambil pemerintah. Sementara, sebagian LSM memilih untuk bekerja langsung ke masyarakat daripada bekerja sama dengan pemerintah, karena mereka berpikir bahwa pemerintah terlalu identik dengan korupsi. 4. REKOMENDASI Reformasi sistem pemilihan umum, pemilihan langsung pemimpin-pemimpin daerah, akan meningkatkan akuntabilitas dan partisipasi masyarakat. Hal ini sangatlah penting karena tuntutan atas transparansi dan akuntabilitas meningkat sebagai hasil meningkatnya kesadaran di antara masyarakat bahwa mereka memiliki hak untuk menjadi bagian dalam proses pengambilan kebijakan. Bantuan teknis akan meningkatkan kapasitas DPRD untuk melaksanakan perannya sebagai lembaga yang dipilih untuk mewakili masyarakat. Salah satu titik awalnya adalah melalui pelatihan penyusunan UU dan bagaimana proses ini kemudian dapat melibatkan masyarakat. Sejumlah responden mengeluhkan bahwa setelah dipilih, anggota DPRD ternyata lebih mewakili kepentingannya sendiri daripada kepentingan masyarakat. Pemerintah pusat, dengan bantuan lembaga donor, harus memfasilitasi bantuan kepada pemerintah daerah untuk melembagakan proses partisipasi pembangunan yang menekankan pada kepemimpinan berorientasi masyarakat dan pelayanan publik berorientasi pelanggan. LSM yang membantu mempercepat lingkungan yang mendukung bagi partisipasi masyarakat melalui forum dan dialog-dialog seharusnya juga menerima bantuan. Hal ini penting untuk mempertahankan upaya-upaya yang telah mulai dijalankan. B. PEMERINTAH DAERAH BERKOMITMEN UNTUK MEREALISASIKAN TUNTUTAN MASYARAKAT ATAS PERBAIKAN LAYANAN. 1. TEMUAN Ada peningkatan dalam kualitas dan kuantitas layanan, tetapi belum di semua tempat. Karena pelayanan publik kini berada langsung di tangan Pemerintah Daerah, masyarakat mempunyai akses yang lebih baik untuk mencermati dan menuntut perbaikan kualitas layanan. Bagaimanapun juga, kuantitas dan kualitas layanan publik tetap belum merata di seluruh daerah maupun sektor. Perbaikan di wilayah tertentu, dapat mengakibatkan penurunan di wilayah lain. Secara umum, paling tidak, pemerintah daerah dapat mempertahankan tingkat pelayanan yang dilakukan pemerintah pusat. Untuk pelayanan publik di dalam kewenangan daerah, infrastruktur lebih mudah dan efisien. Setelah pelaksanaan otonomi daerah, beberapa pemerintah daerah terbukti telah membentuk sistem

13 13 birokrasi yang lebih mudah bagi pelayanan publik. Dalam beberapa daerah studi, hal ini menghasilkan rasionalisasi tata kerja, jam kerja dan transparansi yang lebih besar. Penyederhanaan ini khususnya muncul dalam kasus pemberian ijin. Pelayanan ini menjadi lebih mudah dan lebih efisien, dan dilakukan dalam satu atap. Pemerintah pusat juga mendorong pemerintah kota dan kabupaten untuk mengembangkan sistem pelayanan satu atap (samsat) untuk tujuan ini. Selain itu, rasionalisasi pada divisi tenaga kerja menghasikan penyerahan kewenangan dan tanggung jawab administratif yang lebih besar. Salah satu contoh dari kecenderungan ini adalah pengakuan bahwa desa atau kelurahan merupakan pemain penting dalam menyediakan jasa layanan publik, bahkan mengambil peran terdepan dalam sektor-sektor seperti misalnya pelayanan kesehatan. Desa atau kelurahan memposisikan kembali perannya, yang berhubungan dengan fungsi layanan publik. Adanya perbaikan-perbaikan dalam layanan publik tertentu. PENGALAMAN YANG PATUT DITELADANI Pemerintah daerah mulai memberikan perhatian lebih pada pelayanan publik. Keinginan untuk meningkatkan layanan Pemerintah Kabupaten Gianyar mendorong persaingan positif di antara unit-unit layanan yang meluncurkan Program berbeda. Sebagai hasilnya, beberapa kualitas pelayanan yang Kesehatan MATRA yang diberikan pemerintah daerah meningkat. Pelayanan publik yang menyediakan layanan kesehatan mendapatkan perhatian adalah terutama yang berhubungan di Puskesmas dan rumah sakit. dengan kesehatan, administrasi publik, dan keamanan. Di Bantul, Program ini juga menyediakan beberapa responden mencatat perbaikan dalam pelayanan jasa ambulans secara gratis kesehatan, terutama setelah Bantul mendirikan Rumah Sakit. sebagai bagian dari layanan Sebelumnya, masyarakat lebih memilih untuk pergi memeriksa kepada masyarakat. kesehatannya di luar Bantul. Sekarang, dengan perbaikan layanan dan tarif yang hanya Rp ,- untuk pemeriksaan, masyarakat lebih memilih perolehan layanan di daerahnya sendiri. Juga, meski tidak dipublikasikan dengan baik, Bantul mempunyai Panti Jompo dan Pusat Informasi Kesehatan. Di Sidoarjo, survei yang dilakukan oleh PUPUK, dan LSM, PENGALAMAN YANG menunjukkan bahwa 82% dari responden cukup puas dengan PATUT DITELADANI layanan publik yang disediakan. Pemerintah Kabupaten Lombok Barat telah menyusun daftar Perbaikan akses terhadap informasi. Sejak pelaksanaan UU prioritas pengembangan layanan otonomi daerah, informasi layanan publik kini tersedia dan dapat masyarakat di bidang kesehatan, diakses publik. Sebagai contoh, terdapat informasi yang lebih jelas pendidikan, dan ekonomi. Prioritas-prioritas ini ditetapkan mengenai tarif dan jadwal layanan pemerintah, seperti proses guna meningkatkan Indeks pembuatan KTP dan perolehan ijin usaha. Hal ini merupakan Pengembangan Manusia, serta langkah yang signifikan menuju peningkatan transparansi menyusun standar layanan publik penyedia layanan publik. Akibatnya, desentralisasi dapat seperti misalnya Layanan Prima menciptakan penghalang bagi peluang tindakan korupsi. Akan dan Samsat untuk perijinan.

14 14 tetapi, bagaimanapun juga, korupsi, kolusi, dan nepotisme di tingkat lokal masih ditemui. Meningkatnya kesadaran untuk mengontrol layanan publik. Desentralisasi menghasilkan peningkatan interaksi, hubungan yang lebih dekat, antara masyarakat dan pemerintah daerah. Di lain pihak, ini juga berarti meningkatnya tuntutan masyarakat terhadap perbaikan kualitas layanan pemerintah. Karena masyarakat kini merupakan pelaku kebijakan yang tidak dapat diabaikan, mereka dapat secara langsung mengevaluasi kualitas layanan publik yang disediakan. Proses ini kemudian membuka peluang bagi publik untuk memberikan umpan balik terhadap kinerja birokrasi yang bertanggung jawab melakukan jasa layanan tersebut. Di sejumlah daerah, DPRD dan Bupati/Walikota lebih terbuka dan menjadi lebih tanggap terhadap tuntutan dan kekhawatiran masyarakat. Akan tetapi, respons terhadap keluhan masyarakat belum secara ekstensif dilakukan. Kasus dalam poin ini adalah Deli Serdang di mana asosiasi lokal berafiliasi dengan Asosiasi Bibit Ayam Sumatera Utara, mengirimkan surat keluhan kepada pemerintah daerah dan DPRD menyangkut harga bibit ayam. Karena tidak memperoleh tanggapan dari pemerintah, kedua asosiasi ini berinisiatif untuk mencari cara mempengaruhi regulasi daerah. Meningkatnya kesadaran akan pentingnya standar kualitas layanan. Salah satu indikasi yang mengatur standar minimum layanan publik bagi pemerintah daerah adalah peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dalam mengembangkan PENGALAMAN YANG instrumen dan alat ukur atas standar pelayanan. Lainnya PATUT DITELADANI adalah instruksi Gubernur yang mengatur bahwa setiap unit pelayanan pemerintah daerah mengembangkan standar Sebuah Perda tentang perbaikan pelayanan untuk setiap layanan publik yang diberikan. kualitas layanan kepada masyarakat Instruksi ini diterjemahkan ke dalam peraturan mengenai telah disahkan di Pontianak pada bulan April Berdasarkan persyaratan minimum enam jam kerja sehari bagi pegawai pertimbangan potensi daerah, kantor pemerintah. kebutuhan masyarakat dan efisiensi kerja, pemerintah daerah menetapkan 2. FAKTOR-FAKTOR PENUNJANG standar 5,6 jam (dari 8 jam kerja per hari) sebagai lama waktu minimum Delegasi kewenangan kepada daerah. Proses delegasi yang harus diluangkan guna memberikan layanan kepada masyarakat. Sisa kewenangan ini memberikan kekuasaan kepada pemerintah daerah untuk menjalankan restrukturisasi terhadap sektorsektor pelayanan tertentu dan mendorong kesadaran akan Unit-unit pemerintahan yang gagal waktu digunakan urusan administrasi. kebutuhan dan manfaat dari pelayanan yang efektif dan memenuhi standar ini akan dievaluasi efisien. dan menghadapi teguran dan kemungkinan digabung dengan unit lainnya. Meningkatnya aksesibilitas dan keterbukaan. Dengan adanya desentralisasi, kritik dan pendapat atas kinerja pemerintah daerah semakin tinggi. Sebaliknya, tanggapan pemerintah terhadap tuntutan untuk mempercepat perubahan dan meningkatkan akses informasi

15 15 layanan juga semakin meningkat. Transparansi seperti ini akan memungkinkan pemerintah daerah untuk mengurangi biaya-biaya yang tidak terdeteksi karena kontrol yang intensif. Akan tetapi, penelitian dan advokasi masih diperlukan, khususnya untuk menyeimbangkan simbol-simbol kekuasaan yang sudah melekat dengan kelompok elite dan birokrat pemerintah. 3. KENDALA Sistem penghalang. Kurangnya standar pelayanan publik membuat pemerintah daerah sulit untuk menentukan kualitas layanan. Hal ini lebih jauh memperburuk etika kerja sebagian pegawai, dan kenyataannya bahwa hanya ada sedikit alokasi dana dalam anggaran pemerintah untuk layanan publik. Ketimpangan antara sasaran pendapatan dan kualitas layanan. Banyak pemerintahan daerah fokus pada peningkatan pendapatan daripada perbaikan layanan publik. Hal ini makin diperburuk oleh tindakan korupsi yang dilakukan oleh pegawai pemerintah. Oleh karena itu, ketimpangan antara pendapatan dan target layanan akan mencegah kesinambungan perbaikan layanan publik. 4. REKOMENDASI Tidak adanya ketentuan mengenai standar layanan publik dari pemerintah pusat membuat pemerintah daerah perlu mengembangkan regulasinya sendiri secepat mungkin. Pada saat bersamaan, pemerintah pusat perlu mulai mengembangkan standar minimum pelayanan publik sehingga pemerintah daerah dapat menggunakannya sebagai patokan. Dengan masukan dari lembaga donor dan masyarakat madani, standarstandar pengukuran kinerja pemerintah daerah ini dapat digunakan untuk mengembangkan kriteria untuk menemukenali sistem penyediaan yang terbaik. Prioritas seharusnya diberikan untuk melembagakan mekanisme umpan balik masyarakat terhadap kinerja dan pelayanan pemerintah daerah, dan juga untuk mensosialisasikan informasi tentang sistem praktek yang baik yang dapat digunakan. Pengembangan sistem audit bagi layanan publik, baik pemerintah pusat dan daerah, akan memfasilitasi perbaikan layanan. Hal ini karena kualitas layanan publik sangat bergantung pada akuntabilitas dalam memberikan layanan. Mekanisme akuntabilitas akan membuka kemungkinan dalam perolehan umpan balik, baik positif maupun negatif, terhadap layanan publik. Ini pada gilirannya kembali akan mendorong partisipasi publik dalam desentralisasi.

16 16 C. PEMERINTAH DAERAH MEMAHAMI BAHWA JALAN KELUAR DARI TEKANAN INEFISIENSI PEMERINTAHAN YANG TIMBUL AKIBAT BESARNYA JUMLAH PEGAWAI YANG HARUS DIAKOMODASI ADALAH MELALUI REORGANISASI TATA KERJA DAN RESTRUKTURISASI KELEMBAGAAN, TANPA PENGURANGAN JUMLAH PEGAWAI. 1. TEMUAN Pemerintah Daerah telah mengambil langkah untuk PENGALAMAN YANG menyederhanakan struktur organisasi. Reorganisasi PATUT DITELADANI mencerminkan kewenangan baru pemerintah daerah. Di Kabupaten Sidoarjo, jumlah pegawai Khususnya di tingkat kabupaten, reorganisasi berarti pemerintah daerah meningkat dari penyederhanaan unit kerja. Ini ditindaklanjuti dalam bentuk orang menjadi orang. Pemerintah penggabungan kantor-kantor dinas daerah dalam bidang daerah mereorganisasi struktur yang sama dan klarifikasi peran sejumlah kantor dinas kepegawaiannya dari 25 kantor dinas pemerintah. Sebagai hasilnya, dalam kasus Indramayu, menjadi 21 kantor dinas dan jumlah jumlah kantor dinas pemerintah menurun dari 36 menjadi sub-dinas dikurangi dari 24 menjadi 9. 16, atau eselon lima dihilangkan dan tingkatannya diubah. Salah satu inovasi spesifik dari pemerintah Kabupaten Sidoarjo adalah Pengembangan dinas mencerminkan upaya untuk merasionalisasi struktur organisasi. Perubahan-perubahan ini me- pemberlakuan perda yang menggabungkan semua fungsi perijinan nunjukkan bahwa pemerintah daerah sudah mulai mengambil-alih tanggung jawab untuk mengimplementasi ke dalam satu dinas. Para pegawainya tidak lagi mengenakan seragam khas pemikiran sederhana dalam struktur, tetapi kaya dalam pemda dalam rangka memperlihatkan fungsi. Perubahan ini bertujuan untuk memperbaiki kesan ramah kepada pelanggan. efisiensi dan menghindari duplikasi atau tumpang-tindih fungsi. Tabel di bawah mengilustrasikan perubahan dalam ukuran birokrasi di daerah setelah pelimpahan wewenang. Pemerintah Daerah sedang Kota Jumlah Kantor Dinas mengembangkan struktur baru. / Kabupaten Sebelum Pelimpahan Sesudah Pelimpahan Meskipun struktur disederhanakan, Wewenang Wewenang Bantul Salatiga Indramayu Sidoarjo beberapa fungsi baru sedang dipertimbangkan untuk dibentuk. Ini melibatkan pembagian kantor pemerintah tertentu, seperti Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, menjadi dua departemen terpisah, atau membentuk Badan Perwakilan Daerah (BPD) pada tingkat desa/kelurahan. Di Minahasa, misalnya, ada dua badan baru yang dibentuk, yaitu Badan Penanaman Modal dan Kantor Pengolahan Data Elektronik. Lebih jauh, dengan penyerahan beberapa

17 17 wewenang dari Pemerintah kota/kabupaten kepada desa/kelurahan, terdapat pengembangan kecamatan di desa/kelurahan. Sasarannya tentu adalah perbaikan kinerja administrasi. Kewenangan baru ini termasuk penggunaan nomenklatur desa/kelurahan menurut tradisi asli, seperti perubahan dari kelurahan menjadi kampung dalam sejumlah kasus. Lainnya, adalah pengembangan regulasi lokal, menempatkan LPM sebagai pengganti LKMD (Lembaga Ketahanan Masyarakat Desa). Perubahan ini tetap dilakukan melalui regulasi. Secara umum, restrukturisasi dan tumbuhnya kesadaran dalam membedakan batasan dan fungsi dari satu departemen ke departemen lainnya menghasilkan sebuah diferensiasi dalam pemahaman masyarakat, di mana DPRD harus memiliki tangung jawab yang berbeda dari lembaga eksekutif, dalam hal ini pemerintah daerah. Adanya masalah kepegawaian yang mendesak dalam pemerintah daerah. Untuk pegawai yang dipindahkan dari pusat ke daerah, prospek karir dalam birokrasi lokal tentu menjadi perhatian utama. Kecemasan terhadap peluang promosi ini disebabkan oleh sistem kepegawaian yang ada. Kecenderungan didahulukannya promosi putera daerah ke dalam posisi struktural, serta perjanjian posisi di Dinas yang disebut sebagai bantuan bagi pegawai lama tentu semakin membatasi karir pegawai tersebut. Akan tetapi, banyak pegawai pusat yang tetap dialokasikan ke posisi di daerah. Ada banyak alasan yang mungkin menjelaskan fenomena ini, nyata maupun tidak. Bagaimanapun juga, kenyataan bahwa tidak adanya opsi bagi pemerintah daerah, mengakibatkan pegawai yang ada di birokrasi lokal jauh melebihi jumlah yang dibutuhkan. Tidak ada kejelasan dalam transisi dari sistem lama ke pemerintahan desentralisasi yang baru. Lebih jauh, pengalihan dana block grants semakin mempersulit pengalihan pegawai antarpemerintah daerah. Reorganisasi berupaya untuk memperbaiki kualitas kinerja pemerintah daerah. Meski sulit, pemerintah daerah berupaya untuk mengatasi situasi ini. Pembentukan kelompok kerja yang terintegrasi untuk mengkaji kesiapan daerah dalam melaksanakan desentralisasi menunjukkan kesadaran pemerintah daerah terhadap kebutuhan untuk merespons tuntutan desentralisasi. Seperti yang telah dikemukakan sebelumnya, upaya perbaikan kualitas juga termasuk penggabungan unit-unit administratif, atau pengembangan unit terttentu yang bertujuan untuk meningkatkan kualitas layanan. Rasionalisasi peran dinas dan sub-dinas, dan penyusunan standar kinerja dinas merupakan indikasi keinginan lainnya untuk memperbaiki kinerja. Pemerintah daerah berupaya membangun dan memperbaiki kemampuan sumber daya manusia. Pemerintah menyadari bahwa salah satu elemen penting dalam perbaikan kinerja adalah meningkatkan kapabilitas pegawai dan birokrat baik eksekutif maupun legislatif. Meski adanya keterbatasan sumber daya, mereka berkomitmen untuk menciptakan budaya pelayanan publik yang tidak birokratik, tetapi lebih berorientasi pada pelanggan dan layanan. Beberapa bahkan mengirimkan pegawainya untuk melanjutkan pendidikan. Pemerintah juga telah merumuskan persyaratan bahwa Kepala Dinas dipilih setelah melaui tes kelayakan dan kepantasan (fit and proper test), atau pengangkatan pegawai harus didasarkan pada

18 18 kebutuhan. Sebagian orang berpendapat bahwa pembekalan keterampilan bagi para anggota DPRD dalam merancang peraturan daerah yang memiliki nilai guna, sebagai alat untuk memperbaiki kinerja pemerintah, merupakan suatu kebutuhan. 2. FAKTOR-FAKTOR PENUNJANG Tuntutan Publik. Berkembangnya tuntutan masyarakat terhadap kualitas kinerja kerja mendorong pemerintah lokal unutk memainkan peran mereka secara serius. Peraturan pendukung. Peraturan pemerintah No. 84/2000 memungkinkan pemerintah daerah untuk merancang dan mengimplementasikan perubahan organisasi yang sesuai dengan kebutuhan dan fungsinya. Komitmen terhadap pengembangan kemampuan. Kendala keuangan semakin meningkatkan kebutuhan akan efisiensi. Dalam konteks keterbatasan sumber finansial, pemerintah daerah mulai melirik kepada pengembangan sumber daya manusianya. Pemerintah juga berpartisipasi dalam proyek pengembangan kemampuan, dengan dukungan dari lembaga kemitraan dan donor. 3. KENDALA Tantangan untuk menarik dan mempertahankan pegawai yang berkualitas. Salah satu hambatan utama bagi reorganisasi pemerintah daerah adalah terbatasnya jumlah pegawai yang memiliki kualifikasi, meski terdapat tambahan pegawai dengan masuknya pegawai dari pusat. Akibatnya adalah beberapa pegawai sipil kehilangan posisi struktural, atau tidak ditunjuk ke posisi baru. Bagaimanapun, sistem karir perlu didasarkan pada kompetensi, meski tidak ada standar evaluasi kinerja organisasi atau staf. Lebih jauh, sistem insentif masih jauh dari memuaskan. Masyarakat mengamati bahwa reorganisasi dipengaruhi oleh kepentingan politik dan bisnis. DPRD dinilai kurang transparan dalam pembentukan peraturan daerah, dan KKN tetap berlanjut. 4. REKOMENDASI Pemerintah daerah memerlukan standar atau kriteria, di mana mereka dapat mengukur kinerjanya. Kinerja saat ini nampaknya berada di bawah standar pelayanan minimum. Pemerintah daerah memerlukan indikator kinerja untuk menilai secara objektif kinerjanya, tidak hanya dalam pelayanan publik, tetapi juga di seluruh aspek operasionalnya. Standar kinerja ini harus memperoleh dukungan dari civil society. Ini akan menjamin adanya umpan-balik dari masyarakat dalam menilai kinerja pemerintah daerah. Reorganisasi ke depan akan memberi manfaat dari strategi spesifik untuk melibatkan kelompok civil society dalam memperbaiki kinerja dalam sebuah pendekatan yang lebih dilembagakan. Sebagai contoh,

19 19 peraturan harus dikembangkan untuk memungkinkan (1) sosialsasi UU dan peraturan anggaran daerah, (2) keterlibatan publik dalam proses penyusunan UU, (3) aksesibilitas publik terhadap pembuatan RAPBD dan dokumen keuangan daerah lainnya, dan (4) perluasan kerja sama di antara pelaku kebijakan antardaerah. Lembaga pengawasan (ombudsman) akan membantu menciptakan tranparansi, akuntabilitas, dan juga perbaikan kinerja pemerintah. Pelaksanaan kebijakan-kebijakan yang menandingi otonomi daerah seperti Keppres 10/2001 harus dihentikan. Hal ini dapat berimplikasi di dalam maupun di luar isu reorganisasi. Mekanisme yang lebih baik diperlukan untuk menjamin bahwa rekrutmen didasarkan pada kebutuhan dan kompetensi dan untuk memberikan proses yang lebih transparan dan objektif. Uji kelayakan dan kepantasan yang digunakan sebagai instrumen untuk merekrut Kepala Dinas mengilustrasikan kebutuhan ini. D. KENDATI SANGAT TERGANTUNG PADA SUBSIDI PEMERINTAH PUSAT, PEMERINTAH DAERAH BERUPAYA MENCARI CARA GUNA MENINGKATKAN SUMBER-SUMBER PENERIMAAN ASLI DAERAH DALAM BENTUK PAJAK DAN RETRIBUSI. MASYARAKAT DAERAH JUGA MENUNTUT DIADAKANNYA DIALOG DAN KONSULTASI YANG LEBIH BERSIFAT TERBUKA MENGENAI ALOKASI ANGGARAN. 1. TEMUAN Makin meningkatnya peran anggota DPRD dalam penyusunan APBD. Anggota DPRD lebih luwes dalam Pengeluaran Sebagai % Terhadap Total Anggaran menetapkan prioritas pembangunan pada waktu mereka 100 memberikan masukan-masukan dalam rangka penyusunan 90 rencana pembangunan. Kontrol DPRD terhadap 80 pengeluaran pemerintah daerah kini semakin terlihat. Mekanisme bagi pengelolaan anggaran menjadi lebih ketat karena melibatkan DPRD Pemerintah daerah berhati-hati dalam menyusun APBD. Dalam hal ini, telah ditetapkan pedoman baku bagi penggunaan dan alokasi dana APBD. Pemerintah daerah mulai merumuskan APBD yang lebih berimbang. Penyusunan APBD dilakukan secara lebih ketat dan cermat, khususnya dalam menentukan jumlah pengeluaran rutin Semarang Gianyar Tahun Salatiga Lombok Barat Sidoarjo dan pengeluaran pembangunan. Perencanaan keuangan daerah meliputi pula penggunaan formulir isian anggaran, yang dalam hal ini membantu meningkatkan efisiensi anggaran. Persen

20 20 Pemerintah daerah mempunyai hak otonomi dalam pengelolaan anggaran. Pemerintah daerah dan wilayah mempunyai kebebasan yang lebih besar dalam pengelolaan anggaran. Perencanaan pembangunan disesuaikan dengan kebutuhan daerah setempat. Penggunaan instrumen perpajakan (Penerimaan Asli Daerah/PAD) sebagai sumber pembiayaan langsung pembangunan terlihat semakin meningkat. Terdapat berbagai peluang guna meningkatkan penerimaan pemerintah daerah. Di samping dana pembiayaan yang diterima oleh pemerintah daerah dari Badan Usaha Milik Negara (BUMN) yang beroperasi di wilayah mereka, mereka juga berhasil mengidentifikasi beberapa peluang baru guna meningkatkan penerimaan. Menyadari fleksibilitas mereka guna bekerja sama dengan Proporsi DAU dalam APBD 2002 sektor swasta, mereka mulai mengundang para investor untuk mengembangkan daerahnya. Mereka juga telah merumuskan peraturan daerah baru di bidang perpajakan dan retribusi dalam upayanya meningkatkan penerimaan. Otonomi mendorong partisipasi rakyat dan munculnya transparansi dalam pengelolaan keuangan daerah. Keuangan daerah merupakan salah satu bidang yang menjadi sorotan masyarakat. Masyarakat daerah kini menuntut diadakannya konsultasi publik dalam rangka perumusan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD). Tampaknya pun telah ada upaya-upaya untuk memenuhi tuntutan tersebut. Dalam beberapa kasus, pemerintah daerah membuka kesempatan bagi debat publik mengenai alokasi APBD. Pemerintah juga telah mengundang organisasi-organisasi masyarakat madani untuk membantu penyusunan RAPBD. Media massa juga memainkan peran yang penting dalam melaporkan penggunaan dana APBD sehingga penggunaan dana tersebut menjadi semakin transparans. 2. FAKTOR-FAKTOR PENUNJANG UU dan peraturan pemerintah. UU No. 22 dan 25/1999 memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk mengelola dana APBD mereka sendiri. UU tersebut juga memuat ketentuan tentang pemisahan fungsi eksekutif dan legislatif, yang memungkinkan DPRD untuk lebih terlibat dalam penetapan peraturan daerah (perda) tentang anggaran serta penentuan prioritas dalam rencana pembangunan. Selain itu, kewajiban bagi pihak eksekutif untuk menyusun Laporan Pertanggungjawaban (LPJ) menimbulkan harapan semua pihak bahwa ada beberapa kebutuhan tertentu yang harus dipenuhi dalam perencanaan APBD. Hal ini juga akan mendorong upaya-upaya ke arah efisiensi anggaran belanja pemerintah daerah serta munculnya tanggapan yang lebih bersifat transparan dari para pejabat pemerintah daerah terhadap tuntutan publik. Jumlah (dalam Rp milyar) Deli Serdang Indramayu Semarang Salatiga Bantul Sidoarjo Pontianak Gianyar Lokasi IRDA Lombok Barat Minahasa APBD (dalam Rp. milyar) DAU (dalam Rp. milyar)

21 21 Tuntutan dan keterlibatan publik yang lebih besar. Hal ini makin memperkokoh faktor penunjang yang ada berupa UU dan peraturan pemerintah. Salah satu ukuran dari peningkatan tuntutan masyarakat akan masalah transparansi dan akuntabilitas adalah munculnya sejumlah mimbar rakyat (dari kalangan masyarakat dan sektor bisnis) serta sumber-sumber informasi pembangunan (misalnya, debat publik dan situs internet). Lembaga-lembaga penelitian memainkan peran penting selaku fasilitator dalam perumusan rencana strategis (Renstra) pembangunan. Keterlibatan masyarakat madani dalam keseluruhan proses tersebut tampak semakin meningkat. 3. KENDALA Kurang jelasnya ketentuan di dalam UU. Seperti halnya kebingungan yang melanda pada awal diterapkannya UU dan peraturan pemerintah tentang otonomi daerah, pemahaman terhadap UU No. 34 pun sangatlah terbatas. Sistem pengelolaan anggaran masih menggunakan UU yang lama dan belum mengakomodasi semangat yang tertuang dalam UU No. 22 dan 25/1999. Kendati UU tersebut memberikan kerangka bagi otonomi pengelolaan anggaran, namun langkah pemerintah daerah terhambat oleh kemungkinan terjadinya pertentangan antara peraturan pemerintah daerah dan peraturan pemerintah pusat akibat tidak adanya peraturan pemerintah yang bersifat penunjang. Kemampuan Penganggaran yang Kurang Memadai. Beberapa anggota DPRD kurang memahami serta kurang memiliki keterampilan dalam tatacara penyusunan APBD. Format APBD tersebut demikian rumit. Kerahasiaan seputar penyusunan APBD. Persepsi yang masih berlaku umum adalah bahwa APBD merupakan dokumen yang bersifat rahasia dan masyarakat tidak mempunyai akses untuk mendapatkan informasi mengenai keuangan pemerintah daerah. Kelompok-kelompok civil society masih belum terwakili secara memadai dalam pengelolaan APBD, dan sosialisasi dari para anggota DPRD mengenai hal-hal yang terkait dengan perolehan penerimaan dan penyusunan anggaran dirasakan masih kurang. 4. REKOMENDASI Instansi-instansi pemerintah pusat hendaknya mengeluarkan peraturan pemerintah yang bersifat penunjang. Hal ini akan memudahkan dilakukannya perubahan peraturan tingkat daerah yang dianggap tidak sejalan dengan UU tentang otonomi daerah. Diperlukan pemahaman yang lebih besar perihal penyusunan APBD agar dapat lebih jelas dalam mengidentifikasi tahapan-tahapan di mana kelompok atau orang tertentu (BAPPEDA, bupati/walikota, kantor dinas anggaran setempat, DPRD, kelompok civil society, dsb.) dapat melibatkan diri. Keterampilan dalam menyusun anggaran di kalangan pejabat pemerintah daerah baik di jajaran eksekutif maupun legislatif perlu ditingkatkan guna mengimbangi tanggung jawab yang baru ini. Kelompok-kelompok masyarakat hendaknya mulai memberikan tekanan guna melembagakan mekanisme partisipasi rakyat melalui, katakanlah, Forum Warga. Langkah ini akan mampu mendorong keterlibatan masyarakat dalam perumusan kebijakan fiskal di daerah maupun masalah-masalah lainnya. Keterlibatan