KINERJA PENDAPATAN NEGARA BUKAN PAJAK (PNBP) SUMBER DAYA ALAM NON MIGAS

Transkripsi

1 KINERJA PENDAPATAN NEGARA BUKAN PAJAK (PNBP) SUMBER DAYA ALAM NON MIGAS Pendahuluan Undang-undang No 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak mendefinisikan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) sebagai seluruh penerimaan pemerintah pusat yang tidak berasal dari penerimaan perpajakan. Peran PNBP terhadap penerimaan negara tanpa hibah cukup signifikan, yaitu rata-rata sekitar 27% dalam rentang waktu Dilihat dari komposisinya, PNBP sumber daya alam (SDA) merupakan jenis PNBP penyumbang terbesar yaitu mencapai lebih dari 50% tiap-tiap tahunnya. Besarnya PNBP SDA, terutama disebabkan tingginya kontribusi PNBP SDA migas yang secara rata-rata mencapai lebih dari 50% dari total PNBP dalam 7 tahun terakhir. Namun mengingat migas adalah sumber daya yang tak dapat diperbaharui (unrenewable resources), disamping rentannya penerimaan migas terhadap faktorfaktor eksternal, maka penerimaan bersumber dari migas tidak lagi dapat diandalkan sepenuhnya. Oleh karena itu, penggalian penerimaan negara yang bersumber dari SDA non migas layak untuk dioptimalkan. Box 1. Urgensi Revisi UU No 20 Tahun 1997 tentang Pendapatan Negara Bukan Pajak (PNBP) Undang-undang No 20 Tahun 1997 tentang PNBP telah diterapkan selama 16 tahun. Ditemukan cukup banyak hal yang harus disesuaikan dengan perkembangan situasi aktual dan tantangan di masa depan, disamping telah terjadi amandemen undang-undang yang bersinggungan dengan basis UU No 20/1997. Mengingat hal tersebut, maka banyak hal yang harus diharmonisasikan dalam rangka mengantisipasi kebijakan PNBP ke depan. Titik fokus revisi UU No 20/1997 sebagai berikut : (1) manajemen pengelolaan PNBP yang baik, yaitu mengatur bagaimana hubungan antara fungsi Kementerian Keuangan sebagai Chief Financial Officer dengan kementerian/lembaga, atau hubungan antara Kementerian Keuangan bersama dengan kementerian/lembaga dalam menjalankan kebijakan publik; (2) mengupayakan agar seluruh lembaga pemerintah dapat bekerja dengan prinsip good governance, transparansi, dan akuntabilitas; (3) meninjau kembali mekanisme penganggaran PNBP, penyetoran, dan pertanggungjawabannya, termasuk juga mengenai tarif dan sanksi atas keterlambatan penyetoran. Disarikan dari wawancara dengan Direktur PNBP, Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 1

2 Kinerja PNBP : PNBP SDA non migas Pendapatan SDA non migas merupakan PNBP yang diperoleh dari pengelolaan sumber daya alam, yang terdiri atas kegiatan di sektor pertambangan umum, kehutanan, perikanan, dan pertambangan panas bumi. Selama periode , pendapatan SDA non migas tumbuh rata-rata 25,8 persen. Dilihat dari komposisinya, pertumbuhan SDA non migas lebih didorong oleh peningkatan penerimaan pertambangan umum yang tumbuh sekitar 29,2 persen dalam rentang waktu yang sama. Sementara untuk PNBP kehutanan dan PNBP perikanan masing-masing tumbuh rata-rata sekitar 11,1persen dan 12,1 persen. Meskipun demikian, penggalian ketiga PNBP tersebut secara lebih optimal masih mungkin untuk dilakukan. Berikut perkembangan PNBP SDA non migas. Gambar 1. Perkembangan PNBP SDA non Migas, (dalam miliar rupiah) Pertambangan kehutanan perikanan Sumber : Data Pokok APBN, diolah oleh penulis Cat : tahun merupakan data realisasi, tahun 2012 merupakan data APBNP, tahun 2013 merupakan data APBN a. PNBP pertambangan : pertambangan umum dan pertambangan panas bumi Salah satu bentuk PNBP yang memberikan kontribusi cukup signifikan bagi penerimaan negara adalah PNBP pertambangan, terutama pertambangan umum. Dari segi proporsi penerimaan, secara rata-rata sektor ini menyumbang sekitar 6,5 persen dari total PNBP SDA dan rata-rata sekitar 79,9 persen dari PNBP SDA non-migas selama kurun waktu Dalam rentang waktu yang sama, realisasi PNBP Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 2

3 pertambangan selalu melebihi target yang ditetapkan dalam APBN Perubahan dan cenderung mengalami peningkatan Gambar 2. Perkembangan PNBP Pertambangan, (dalam miliar rupiah) Sumber : Data Pokok APBN 2013, diolah oleh penulis Permasalahan yang dihadapi dalam meningkatkan penerimaan negara dari sektor pertambangan ini antara lain adanya praktik penambangan tanpa izin yang beroperasi di berbagai lokasi di Indonesia dan telah menyebabkan banyak kerugian negara, konflik sosial kemasyarakatan, pencemaran dan kerusakan lingkungan realisasi target Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 3

4 Box 2. Temuan BPK Atas Pengelolaan PNBP Pertambangan Pada Semester II/ 2011, BPK melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas pengelolaan PNBP pertambangan yang meliputi pemeriksaan atas pengelolaan PNBP pertambangan, DBH SDA pertambangan umum dan lingkungan pertambangan batubara tahun 2010 s.d semester I tahun Cakupan pemeriksaan senilai Rp4,95 triliun atau sama dengan realisasi pendapatan objek yang diperiksa. Hasil pemeriksaan menunjukkan bahwa rancangan dan implementasi SPI pada objek terperiksa belum mampu secara efektif menjamin pencapaian tujuan dan kepatuhan terhadap peraturan perundang-undangan. Kasus-kasus kelemahan SPI yang ditemukan adalah kelemahan atas sistem pengendalian akuntansi dan pelaporan, kelemahan atas sistem pengendalian pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja, dan kelemahan atas struktur pengendalian intern. Hasil pemeriksaan kepatuhan terhadap undang-undang mengungkapkan adanya ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan yang mengakibatkan kekurangan penerimaan dan administrasi senilai Rp488,52 miliar, ditunjukkan dalam tabel berikut : b. PNBP kehutanan Disarikan dari Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK Semester II Tahun 2011 PDB sektor kehutanan memiliki kontribusi yang cukup penting. Dari segi proporsi penerimaan, secara rata-rata sektor ini menyumbang sekitar 1,5 persen dari total PNBP SDA dan rata-rata sekitar 19,3 persen dari PNBP SDA non-migas selama kurun waktu Dalam kurun waktu yang sama, realisasi penerimaan PNBP kehutanan tidak pernah melampaui target yang ditetapkan dalam APBN Perubahan. Realisasi penerimaan kehutanan mengalami sedikit fluktuasi dengan trend yang Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 4

5 cenderung meningkat. Namun maraknya pembalakan liar dan perdagangan kayu ilegal masih membayangi penurunan penerimaan sektor ini. Peningkatan PNBP kehutanan dapat dilakukan dengan cara pengembangan sektor penerimaan non-kayu seperti; penggunaan kawasan hutan sebagai tempat hiburan objek wisata alam, dan pemanfaatan hasil hutan lain selain kayu untuk menyumbang PNBP kehutanan. Disamping itu, pembentukan Kesatuan Pengelolaan Hutan (KPH) sebagai pola baru pemanfaatan hutan lindung dan hutan produksi menggantikan pola perizinan juga dinilai akan mampu meningkatkan penerimaan dari sektor kehutanan sekaligus tetap memelihara kelestarian lingkungan Gambar 3. Perkembangan PNBP Kehutanan, (dalam miliar rupiah) Sumber : Data Pokok APBN 2013, diolah oleh penulis target realisasi 1 Hasil diskusi dengan Dewan Kehutanan Nasional dan Wahana Lingkungan Hidup (Walhi) pada tanggal 14 Maret 2013 Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 5

6 Box 3. Temuan BPK Atas Pengelolaan PNBP Kehutanan Pada Semester II/ 2011, BPK melakukan pemeriksaan dengan tujuan tertentu atas pengelolaan PNBP kehutanan, yang meliputi pemeriksaan atas pengelolaan PNBP kehutanan, rekening pembangunan hutan (RPH), dan DBH SDA kehutanan tahun 2009 s.d triwulan III tahun Cakupan pemeriksaan senilai Rp6,88 triliun atau sama dengan realisasi pendapatan objek yang diperiksa. Hasil pemeriksaan menunjukkan bahwa sistem pengendalian internal (SPI) atas pengelolaan PNBP dan DBH sektor kehutanan belum memadai, karena masih ditemukan adanya kelemahan-kelemahan pada unsur lingkungan pengendalian, penilaian risiko, kegiatan pengendalian, informasi dan komunikasi, serta pemantauan. Hasil pemeriksaan kepatuhan terhadap undang-undang mengungkapkan adanya ketidakpatuhan terhadap ketentuan perundang-undangan yang mengakibatkan kerugian negara/daerah, potensi kerugian negara/daerah, kekurangan penerimaan, administrasi dan ketidakefektifan senilai Rp2,14 triliun, ditunjukkan dalam tabel berikut : c. PNBP perikanan Disarikan dari Ikhtisar Hasil Pemeriksaan BPK Semester II Tahun 2011 Dalam kurun waktu , realisasi PNBP sektor perikanan cenderung mengalami penurunan dan bahkan tidak mampu mencapai target yang dianggarkan. Dari segi proporsi penerimaan, secara rata-rata sektor ini hanya menyumbang sekitar 0,1 persen dari total PNBP SDA dan rata-rata sekitar 0,8 persen dari PNBP SDA non-migas selama kurun waktu Suatu porsi yang sangat kecil jika dibandingkan dengan potensi Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 6

7 perikanan Indonesia sangat luas, mengingat Indonesia memiliki kekayaan kelautan yang besar ditunjang oleh garis pantai yang cukup panjang ( Km) dan luas laut ZEE sebesar Km 2. Terdapat beberapa hal yang diduga kuat menjadi penyebab penurunan PNBP sektor perikanan. Pertama, dihapuskannya sistem lisensi dan keagenan kapal asing, sehingga izin penangkapan ikan hanya diberikan kepada orang/ badan hukum Indonesia. Kedua, tingginya tingkat illegal fishing berupa pemalsuan dokumen penangkapan yang tidak sesuai dengan perizinannya dan tidak melaporkan hasil tangkapan. Dan ketiga, adanya pungutan ganda di daerah sebagai salah satu konsekuensi dari desentralisasi 2. Hal lain yang juga menjadi penyebab rendahnya penerimaan dari sektor perikanan ini diantaranya adalah (1) kapal penangkap ikan didominasi oleh kapal ukuran kecil kurang dari 30GT; (2) deplesi SDA perikanan; (3) rendahnya produktivitas nelayan; serta (4) faktor bencana alam. Khusus untuk sektor perikanan, terlihat bahwa penurunan penerimaan PNBP dari PHP perikanan disebabkan oleh adanya indikasi inefficiency loss. Penguatan kelembagaan merupakan salah satu cara yang bisa dilakukan untuk mengatasi masalah ini Gambar 4. Perkembangan PNBP Perikanan, (dalam miliar rupiah) Sumber : Data Pokok APBN 2013, diolah oleh penulis Box Target Realisasi 2 Diambil dari Badan Kebijakan Permasalahan Fiskal,.fiskal.depkeu.go.id/2010/m/edef-konten-view-mobile.asp?id Pengelolaan PNBP Pada Instansi Pemerintah = , diakses tanggal 4 Maret Diambil dari Center for Economics and Development Study, Univ. Pajajaran, Undang-undang No.20/1997 tentang Pendapatan Negara Bukan Pajak menyebutkan prinsip-prinsip pengelolaan diakses PNBP tanggal adalah 4 maret (1) seluruh PNBP wajib disetor langsung secepatnya ke Kas Negara, (2) penerimaan harus disetor seluruhnya ke Kas Negara pada waktunya, (3) penerimaan Biro Kementerian/Lembaga Analisa Anggaran dan tidak Pelaksanaan boleh digunakan APBN SETJEN langsung DPR RI untuk membiayai pengeluaran Page (dapat 7 digunakan langsung apabila ada keputusan Menteri Keuangan), (4) seluruh PNBP dikelola dalam sistem APBN, (5) semua penerimaan yang menjadi hak negara dalam tahun anggaran yang bersangkutan harus dimasukkan dalam APBN, dan (6) tarif atas jenis PNBP ditetapkan dalam UU

8 Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 8

9 Lanjutan box 4. tidak sedikit. Waktu, energi, dan biaya yang cukup banyak dalam pembentukan PP tersebut pada gilirannya membuat keengganan bagi K/L untuk mengusulkan jenis PNBP baru atau mengusulkan perubahan atas jenis dan tarif yang dirasa sudah tidak sesuai dengan kondisi sekarang. Hal inilah yang pada akhirnya sering menyebabkan beberapa satker pengelola PNBP pada K/L melakukan pungutan PNBP tanpa dasar hukum yaitu dengan memungut jenis PNBP baru hanya dengan peraturan dibawah PP atau memungut jenis PNBP yang sebagaimana tercantum di PP namun dengan tarif tidak sesuai di PP. b. Temuan PNBP dikelola di luar APBN (penggunaan langsung). Terjadi karena (1) adanya permasalahan alokasi dana, terutama dana operasional pemeliharaan guest house. (2) Adanya pembatasan waktu pengajuan revisi anggaran hanya sampai dengan pertengahan bulan Oktober yang menyebabkan dilema bagi Kementerian/Lembaga mengingat pelayanan dimaksud harus tetap diberikan sedangkan di sisi lain hal ini akan mengakibatkan adanya kelebihan realisasi penerimaan PNBP tetapi biaya pelayanan tidak bisa dicairkan mengingat DIPA sudah tidak bisa dilakukan revisi lagi. c. Temuan PNBP terlambat/ belum disetor ke kas negara. Temuan ini terjadi karena Bendahara Penerima Kementerian/Lembaga umumnya menampung terlebih dahulu setoran PNBP dari Wajib Bayar/masyarakat baru kemudian disetorkan ke Kas Negara. Sementara aturan menetapkan bahwa seluruh jenis PNBP tanpa kecuali harus disetor langsung ke Kas Negara atau maksimal satu hari di rekening Bendahara dan selanjutnya harus disetor seluruhnya ke Rekening Kas Umum Negara. Disarikan dari Majalah Warta Anggaran ed.21/2011 dan LKPP Tahun 2010 Penulis : Titik Kurnianingsih Biro Analisa Anggaran dan Pelaksanaan APBN SETJEN DPR RI Page 9