BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1. Anggaran Anggaran merupakan suatu rencana yang disusun secara sistematis dalam bentuk angka dan dinyatakan dalam unit moneter yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan untuk jangka waktu ( periode) tertentu di masa yang akan datang. Oleh karena rencana yang disusun dinyatakan dalam bentuk unit moneter, maka anggaran seringkali disebut juga dengan rencana keuangan. Dalam anggaran, satuan kegiatan dan satuan uang menempati posisi penting dalam arti segala kegiatan akan dikuantifikasikan dalam satuan uang, sehingga dapat diukur pencapaian efisiensi dan efektivitas dari kegiatan yang dilakukan. 2.1.1. Pengertian Anggaran Menurut Mardiasmo (2002:61), dalam pengertian anggaran adalah: Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran financial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Sedangkan menurut M. Nafarin (2012:19) anggaran adalah : Anggaran adalah rencana tertulis mengenai kegiatan suatu organisasi yang dinyatakan secara kuantitatif untuk jangka waktu tertentu dan umumnya dinyatakan dalam satuan uang. 2.1.2. Manfaat dan Fungsi Anggaran Menurut M.Nafarin (2012:20) manfaat anggaran antara lain : a. Semua kegiatan dapat mengarah pada pencapaian tujuan bersama. b. Dapat digunakan sebagai alat menilai kelebihan dan kekurangan karyawan. 7
8 c. Dapat memotivasi karyawan. d. Menimbulkan tanggung jawab tertentu pada karyawan. e. Menghindari pemborosan dan pembayaran yang kurang perlu. f. Sumber daya (seperti tenaga kerja, peralatan dan dana) dapat dimanfaatkan seefisien mungkin. g. Alat pendidikan bagi para manajer. Menurut Dedi Nordiawan (2012:15) anggaran mempunyai banyak manfaat, antara lain: 1. Anggaran merupakan alat komunikasi internal yang menghubungkan departemen (divisi) yang satu dengan departemen (divisi) lainnya dalam organisasi maupun dengan manajemen puncak. 2. Anggaran menyediakan informasi tentang hasil kegiatan yang sesungguhnya dibandingkan dengan standar yang telah ditetapkan. 3. Anggaran sebagai alat pengendalian yang mengarah manajemen untuk menentukan bagian organisasi yang kuat dan lemah. Hal ini akan dapat mengarahkan manajemen untuk menentukan tindakan koreksi yang harus diambil. 4. Anggaran mempengaruhi dan memotivasi manajer dan karyawan untuk bekerja dengan konsisten, efektif dan efisien dalam kondisi kesesuaian tujuan perusahaan dengan tujuan karyawan. 5. Anggaran sebagai alat pengawasan yang baik, jika perusahaan sedang menyelesaikan suatu kegiatan, maka manajemen perusahaan dapat membandingkan pelaksanaan kegiatan dengan anggaran yang telah ditetapkan dalam perusahaan. Sedangkan fungsi anggaran menurut Indra Bastian (2006:191), anggaran memiliki beberapa fungsi yang meliputi: 1. Anggaran merupakan hasil akhir proses penyusunan rencana kerja; 2. Anggaran merupakan cetak biru aktifitas yang akan dilaksanakan di masa mendatang atau dengan kata lain pedoman bagi pemerintah dalam mengelola untuk satu periode dimasa yang akan datang 3. Anggaran sebagai alata komunikasi intern yang menghubungkan berbagai unit kerja dan mekanisme kerja antar atasan dan bawahan; 4. Anggaran sebagai alat pengendalian unit kerja; 5. Anggaran sebagai alat motivasi dan persuasi tindakan efektif dan efisien dalam pencapaian visi organisasi; 6. Anggaran merupakan instrumen politik; 7. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal.
9 2.2. Anggaran Berbasis Kinerja Anggaran berbasis kinerja merupakan suatu ukuran yang bisa menjadi patokan apakah suatu bagian atau unit kerja telah memenuhi target, baik berupa terlaksananya aktifitas maupun terpenuhinya efisiensi biaya. Sistem anggaran berbasis kinerja memiliki suatu kerangka kerja yang secara sistematik dibangun untuk menghasilkan suatu anggaran berbasis kinerja. 2.2.1. Pengertian Anggaran Berbasis Kinerja Dengan anggaran berbasis kinerja (performance based budgeting) telah membantu pemerintah dalam memperbaiki kinerja program yang akan dijalankan. adalah: Menurut Indra Bastian (2006:171) anggaran berbasis kinerja adalah: Anggaran berbasis kinerja adalah sistem penganggaran yang berorintasi pada output organisasi yang berkaitan sangat erat dengan visi, misi dan rencana strategis organisasi. Menurut Abdul Halim (2007:177) mengartikan anggaran berbasis kinerja Anggaran berbasis kinerja merupakan metode penganggaran bagi manajemen untuk mengaitkan setiap pendanaan yang dituangkan dalam kegiatan-kegiatan dengan keluaran dan hasil yang diharapkan termasuk efisiensi dalam pencapain hasil dari keluaran tersebut. Keluaran dan hasil tersebut dituangkan dalam target kinerja pada setiap unit kinerja. 2.2.2. Prinsip Anggaran Berbasis Kinerja Dalam menyusun anggaran berbasis kinerja perlu diperhatikanya prinsip - prinsip anggaran berbasis kineja. Menurut Abdul Halim (2007:178) prinsip - prinsip anggaran berbasis kinerja yaitu: 1. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran 2. Disiplin Anggaran 3. Keadilan Anggaran 4. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran 5. Disusun dengan Pendekatan Kinerja
10 Dari prinsip-prinsip yang telah disebutkan diatas maka dapat dijelaskan sebagai berikut: 1. Transparansi dan Akuntabilitas Anggaran Anggaran harus dapat menyajikan informasi yang jelas mengenai tujuan, sasaran, hasil, dan manfaat yang diperoleh masyarakat dari suatu kegiatan atau proyek yang dianggarkan. Anggota masyarakat memiliki hak dan akses yang sama untuk mengetahui proses anggaran karena menyangkut aspirasi dan kepentingan masyarakat, terutama pemenuhan kebutuhankebutuhan hidup masyarakat. Masyarakat juga berhak untuk menuntut pertanggungjawaban atas rencana ataupun pelaksanaan anggaran tersebut. 2. Disiplin Anggaran Pendapatan yang direncanakan merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat dicapai untuk setiap sumber pendapatan. Sedangkan belanja yang dianggarkan pada setiap pos/pasal merupakan batas tertinggi pengeluaran belanja. Penganggaran pengeluaran harus didukung dengan adanya kepastian tersedianya penerimaan dalam jumlah yang cukup dan tidak dibenarkan melaksanakan kegiatan/proyek yang belum/tidak tersedia anggarannya. Dengan kata lain, bahwa penggunaan setiap pos anggaran harus sesuai dengan kegiatan/proyek yang diusulkan. 3. Keadilan Anggaran Pemerintah daerah wajib mengalokasikan penggunaan anggarannya secara adil agar dapat dinikmati oleh seluruh kelompok masyarakat tanpa
11 diskriminasi dalam pemberian pelayanan, karena daerah pada hakikatnya diperoleh melalui peran serta masyarakat secara keseluruhan. 4. Efisiensi dan Efektivitas Anggaran Penyusunan anggaran hendaknya dilakukan berlandaskan azas efisiensi, tepat guna, tepat waktu pelaksanaan, dan penggunaannya dapat dipertanggungjawabkan. Dana yang tersedia harus dimanfaatkan dengan sebaik mungkin untuk dapat menghasilkan peningkatan dan kesejahteraan yang maksimal untuk kepentingan stakeholders. 5. Disusun dengan Pendekatan Kinerja Anggaran yang disusun dengan pendekatan kinerja mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja (output/outcome) dari perencanaan alokasi biaya atau input yang telah ditetapkan. Hasil kerjanya harus sepadan atau lebih besar dari biaya atau input yang telah ditetapkan. Selain itu harus mampu menumbuhkan profesionalisme. 2.2.3. Elemen-Elemen Anggaran Berbasis Kinerja dan Tujuan Anggaran Berbasis Kinerja Departemen Keuangan Republik Indonesia/ Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK, 2008) menjelaskan elemen-elemen utama yang harus ditetapkan terlebih dahulu, antara lain: 1. Visi dan misi yang hendak dicapai 2. Tujuan 3. Sasaran 4. Program 5. Kegiatan
12 Dari elemen-elemen anggaran berbasis kinerja diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : 1. Visi dan misi yang hendak dicapai Visi mengacu kepada hal yang ingin dicapai oleh pemerintah dalam jangka panjang, sedangkan misi adalah kerangka yang menggambarkan bagaimana visi akan dicapai. 2. Tujuan Tujuan merupakan penjabaran lebih lanjut dari visi dan misi. Tujuan tergambar dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional yang menunjukkan tahapan-tahapan yang harus dilalui dalam rangka mencapai visi dan misi yang telah ditetapkan. Tujuan harus menggambarkan arah yang jelas serta tantangan yang realisitis. 3. Sasaran Sasaran menggambarkan langkah-langkah yang spesifik dan terukur untuk mencapai tujuan. Sasaran akan membantu penyusun anggaran untuk mencapai tujuan dengan menetapkan target tertentu dan terukur. Kriteria sasaran yang baik adalah dilakukan dengan menggunakan kriteria spesifik, terukur, dapat dicapai, relevan, dan ada batasan waktu (specific, measurable, achievable, relevant, timely/smart) dan yang tidak kalah penting bahwa sasaran tersebut harus mendukung tujuan (support goal). 4. Program Program adalah sekumpulan kegiatan yang akan dilaksanakan sebagai bagian dari usaha untuk mencapai serangkaian tujuan dan sasaran.
13 Program dibagi menjadi kegiatan dan harus disertai dengan target sasaran output dan outcome. Program yang baik harus mempunyai keterkaitan dengan tujuan dan sasaran serta masuk akal dan dapat dicapai. 5. Kegiatan Kegiatan adalah serangkaian pelayanan yang mempunyai maksud menghasilkan output dan hasil yang penting untuk pencapaian program. Kegiatan yang baik kriterianya adalah harus dapat mendukung pencapaian program. Tujuan anggaran berbasis kinerja menurut Pedoman Reformasi Perencanaan dan Penganggaran (2009) adalah : 1. Menunjukkan keterkaitan antara pendanaan dan prestasi kerja yang akan dicapai (directly linkages between performance and budget). 2. Meningkatkan efisiensi dan transparansi dalam pelaksanaan (operational efficiency). 3. Meningkatkan fleksibilitas dan akuntabilitas unit dalam melaksanakan tugas dan pengelolaan anggaran (moreflexibility and accountability). 2.2.4. Unsur-Unsur Pokok Anggaran Berbasis Kinerja Dalam penerapan anggaran berbasis kinerja terdapat unsur-unsur pokok anggaran berbasis kinerja menurut Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK, 2008:14-19) unsur-unsur anggaran berbasis kinerja yaitu : 1. Pengukuran Kinerja 2. Penghargaan dan Hukuman (Reward and Punishment) 3. Kontrak Kinerja 4. Kontrol Eksternal dan Internal 5. Pertanggungjawaban Manajemen
14 Dari unsur-unsur anggaran berbasis kinerja diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : 1. Pengukuran Kinerja Pengukuran kinerja adalah suatu proses yang obyektif dan sistematis dalam mengumpulkan, menganalisis dan menggunakan informasi untuk menentukan seberapa efektif dan efisien pelayanan yang dilaksanakan oleh pemerintah mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Konsekuensi anggaran berbasis kinerja yang menghubungkan perencanaan strategis (tertuang dalam program) dengan penganggaran (tertuang dalam kegiatan-kegiatan yang dilaksanakan). a. Menentukan Program dan Kegiatan Dengan Jelas b. Sistem Informasi yang Memadai c. Pihak Eksternal (independen) d. Mengukur Kinerja yang Strategis (key performance indicators) Dari pengukuran kinerja diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : a. Menentukan Program dan Kegiatan Dengan Jelas Untuk mencapai tujuan strategis adalah harus menentukan program dan kegiatan dengan jelas. Pembiayaan dari masing-masing program, kegiatan dan keluaran juga harus tergambar dengan jelas. Struktur pembiayaan yang jelas akan muncul apabila sistem akuntansi yang dipakai berdasarkan akrual. b. Sistem Informasi yang Memadai Diperlukan adanya sistem informasi yang mampu menghasilkan informasi yang memadai untuk menilai pencapaian kinerja dari masing-masing lembaga/unit kerja yang bertanggungjawab atas suatu
15 kegiatan dalam rangka pengukuran kinerja yang baik. Tingkat informasi dasar yang harus dikembangkan meliputi: 1. Ekonomis, sejauh mana masukan yang ada digunakan dengan sebaik-baiknya; 2. Efisiensi, sejauh mana perbandingan antara tingkat keluaran suatu kegiatan dengan masukan yang digunakan; 3. Efektifitas, sejauh mana keluaran yang dihasilkan mendukung pencapaian hasil yang ditetapkan. c. Pihak Eksternal (independen) Tercapainya penilaian yang fair diperlukan peran dari pihak eksternal dalam mengukur kinerja secara lebih independen. Pendekatan dalam mengukur kinerja akan bervariasi antar lembaga/unit kerja, bergantung pada bentuk keluaran yang dihasilkan. d. Mengukur Kinerja yang Strategis (key performance indicators) Sistem pengukuran kinerja sebaiknya hanya mengukur kinerja yang strategis (key performance indicators), bukan menekankan tingkat komprehensif dan birokratis atas kinerja yang disusun (catatan: kinerja tidak diukur berdasarkan jumlah surat masuk/keluar jumlah laporan yang dibuat/jumlah surat yang ditandatangani) karena pengkuran seperti ini dapat menyesatkan. 2. Penghargaan dan Hukuman (Reward and Punishment) Pelaksanaan penganggaran berdasarkan kinerja sulit dicapai dengan optimal tanpa ditunjang dengan faktor-faktor yang dapat menunjang
16 pelaksanaan penganggaran berbasis kinerja yaitu berupa ganjaran dan hukuman (Reward and Punishment) bagi para pelaksana penganggaran. Penghargaan dan hukuman (Reward and Punishment) tersebut diantara adalah : a. Penerapan Insentif Atas Kinerja yang Dicapai dan Hukuman Atas Kegagalannya b. Penerapan Efisiensi (savings) c. Penahanan atas Penerimaan yang Diperoleh Oleh Suatu Lembaga Dari penghargaan dan hukuman diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : a. Penerapan Insentif Atas Kinerja yang Dicapai dan Hukuman Atas Kegagalannya Penerapan insentif di sektor publik bukan hal yang mudah untuk dilaksanakankarena penerapan sistem insentif perlu didukung oleh mekanisme non keuangan, terutama keinginan dan kebutuhan atas pencapaian kinerja. Hal ini dapat tumbuh misalnya jika ada aturan bahwa lembaga/unit kerja yang mencapai kinerja dengan baik dapat memperoleh prioritas atas anggaran berikutnya walaupun alokasi anggaran telah ditentukan oleh prioritas kebijakan dan program. Apabila suatu lembaga dapat mencapai target yang ditetapkan, dapat diberikan keleluasaan yang lebih dalam mengelola anggaran yang dialokasikan sesuai dengan kapasitas yang dimiliki. Hal ini memungkinkan setiap lembaga untuk maju dan berkembang secara konsisten dengan kapasitas yang mereka miliki.
17 b. Penerapan Efisiensi (savings) Bentuk lain untuk peningkatan kinerja melalui insentif atau disinsentif yaitu penerapan efisiensi (savings). Hal ini dapat dilakukan untuk program dan kegiatan yang bersifat pelayanan publik. Alokasi anggaran untuk setiap program dan kegiatan dikurangi dengan jumlah tertentu untuk saving dalam rangka meningkatkan efisiensi atas pelayanan yang diberikan. c. Penahanan atas Penerimaan yang Diperoleh Oleh Suatu Lembaga Penahanan atas penerimaan yang diperoleh oleh suatu lembaga dapat juga diterapkan, hal ini dapat dilaksanakan dengan suatu bentuk perjanjian antara lembaga pusat dengan lembaga bersangkutan dalam pembagian atas hasil yang diterima. 3. Kontrak Kinerja Jika penganggaran berdasarkan kinerja telah dapat berkembang dengan baik, kontrak atas kinerja dapat mulai diterapkan. Atas nama pemerintah, Departemen Keuangan dapat melaksanakan kontrak atas pencapaian suatu kinerja dengan kementerian negara/lembaga teknis lainnya, begitu juga antara menteri dengan unit organisasi di bawahnya.walaupun demikian, suatu sistem kontrak kinerja harus didukung oleh faktor-faktor berikut ini: a. Definisi yang jelas terhadap pelayanan yang dikontrakkan b. Kewenangan yang ada bagi pihak kementerian negara/lembaga untuk mengelola sumber daya yang ada.
18 Kriteria tersebut dapat terlaksana apabila reformasi bidang pengelolaan keuangan negara dapat menciptakan kondisi yang dapat meningkatkan keinginan dan kebutuhan atas pencapaian kinerja. 4. Kontrol Eksternal dan Internal Sistem kontrol eksternal terhadap penggunaan anggaran harus dilakukan oleh badan di luar pengguna anggaran. Pengguna anggaran harus mendapat persetujuan sebelum menggunakan anggaran mereka. Kontrol diarahkan pada kontrol input suatu kegiatan, serta apa dan bagaimana pencapaian output. Menciptakan kontrol yang efektif harus memenuhi persyaratansebagai berikut: 1) Adanya pemisahan antara lembaga kontroldan lembaga pengguna anggaran, 2) Kontrol dilakukan pada input, output dan outcome, 3) Kontrol dilakukan sebelum dan sesudah anggarandigunakan. 5. Pertanggungjawaban Manajemen Bila sistem penganggaran yang lama menekankan pada kontrol terhadap input, maka di dalam sistem penganggaran berbasis kinerja difokuskan pada output. Manajer pengguna anggaran memperoleh kewenangan penuh dalam merencanakan dan mengelola anggaran mereka. Prinsip dasar di dalam sistem ini adalah manajer pengguna anggaran harus diberi kebebasan penuh bisa akuntabilitas atas pencapaian output yang ingin dicapai.
19 2.2.5. Manfaat Anggaran Berbasis Kinerja Mardiasmo (2009:63) mengemukakan pentingnyaanggaran berbasis kinerja bagi pemerintahan, karena beberapa alasan yaitu : 1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat. 2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (Choice), dan trade offs. 3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap masyarakat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrumen pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada. 2.3 Akuntabilitas Akuntabilitas adalah pemberian informasi dan pengungkapan (disclosure) atas aktifitas dam kinerja financial pemerintah daerah kepada pihak-pihak yang berkepentingan. Akuntabilitas mensyaratkan bahwa pengambil keputusan berprilaku sesuai dengan mandat yang diterimanya. 2.3.1. Pengertian Akuntabilitas Istilah akuntabilitas berasal dari istilah dalam bahasa Inggris accountability yang berarti pertanggunganjawab atau keadaan untuk
20 dipertanggungjawabkan atau keadaan untuk diminta pertanggunganjawab. Pengertian akuntabilitas menurut Mahmudi (2010:23) sebagai berikut: Kewajiban agen (pemerintah) untuk mengelola sumber daya, melaporkan, dan mengungkapkan segala aktivitas dan kegiatan yang berkaitan dengan penggunaan sumber daya publik kepada pemberi mandat (prinsipal). 2.3.2. Jenis Jenis Akuntabilitas yaitu: Mardiasmo (2009:21) mengkategorikan akuntabilitas menjadi dua macam 1. Akuntabilitas Vertikal (Internal) 2. Akuntabilitas Horizontal (Eksternal) Dari jenis-jenis akuntabilitas diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : 1. Akuntabilitas Vertikal (Internal) Akuntabilitas vertikal (Internal) merupakan pertanggungjawaban atas pengelolaan dana kepada otoritas yang lebih tinggi, misalnya pertanggungjawaban unit-unit kerja (dinas) kepada pemerintah daerah, pertanggungjawaban pemerintah daerah kepada pemerintah pusat, dan pemerintah pusat kepada MPR. 2. Akuntabilitas Horizontal (Eksternal) Akuntabilitas horizontal (eksternal) melekat pada setiap lembaga Negara sebagai suatu organisasi untuk mempertanggungjawabkan semua amanat yang telah diterima dan dilaksanakan ataupun perkembangannya untuk dikomunikasikan kepada pihak eksternal (masyarakat luas).
21 2.4. Akuntabilitas Kinerja Masyarakat tidak hanya memiliki hak untuk mengetahui anggaran, namun juga berhak menuntut pertanggungjawaban atas setiap dana masyarakat yang dialokasikan atas rencana, pelaksanaan, ataupun pelaporan dan evaluasi atas anggaran tersebut. Anggaran yang memiliki kualitas yang baik dan realistis, dengan adanya pengendalian keuangan yang efektif, pelaksanaan anggaran dapat lebih baik, sehingga dapat meningkatkan akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. Menurut Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (2003:3) menyatakan bahwa akuntabilitas kinerja adalah: Perwujudan kewajiban suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi dalam mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan melalui sistem pertanggungjawaban secara periodik. 2.4.1. Dimensi Akuntabilitas Kinerja Akuntabilitas publik yang harus dijalankan oleh organisasi sektor publik mempunyai beberapa dimensi. Menurut Hopwood dan Elwood yang dikutip oleh Mahmudi (2010:28) menjelaskan bahwa terdapat lima aspek yaitu: a. Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran b. Akuntabilitas Manajerial c. Akuntabilitas Program d. Akuntabilitas Kebijakan e. Akuntabilitas Finansial Dari lima aspek diatas, dapat dijelaskan sebagai berikut : a. Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran adalah pertangungjawaban lembaga publik untuk berperilaku jujur dalam bekerja dan mentaati
22 ketentuan hukum yangberlaku.pengguna dana publik harus dilakukan secara benar dan mendapatkanotorisasi. Akuntabilitas hukum berkaitan dengan kepatuhan terhadap hukum danperaturan lain yang diisyaratkan dalam menjalankan organisasi. Sedangkan akuntabilitas kejujuran berkaitan dengan penghindaran penyalahgunaan jabatan, korupsi dan kolusi. Akuntabilitas hukum dan kejujuran pengukuranya dengan penggunaan dana sesuai anggaran dan ketaatan pada peraturan. b. Akuntabilitas Manajerial Akuntabilitas manajerial adalah pertanggungjawaban publik dalam melakukan pengelolaan organisasi secara sektor publik secara efisien dan efektif,akuntabilitas manajerial dapat juga diartikan sebagai akuntabilitas kinerja. Inefisiensi organisasi publik menjadi tanggungjawab lembaga yang bersangkutan dan tidak boleh dibebankan kepada klienya. Akuntabilitas manajerial juga berkaitan dengan Akuntabilitas proses ialah bahwa proses organisasi harus dapatdipertanggung jawabkan. dengan kata lain tidak terjadi inefisiensi dari ketidak efektifan organisasi, analisa terhadap akuntabilitas sektor publik akan banyak berfokus pada akuntabilitas manajerial. c. Akuntabilitas Program Akuntabilitas program berkaitan dengan pertimbangan apakah tujuan yang ditetapkan dalam kegiatan yang dicapai atau tidaknya dan apakah telah mempertimbangkan alternatif program yang memberikan hasil yang optimal dengan biaya yang minimal. Lembaga-lembaga publik
23 harus mempertanggungjawabkan program yang telah dibuat pada pelaksanaan program. Akuntabilitas program berarti bahwa program organisasi hendaknya merupakanprogram bermutu yang mendukung strategi dan pencapain visi, misi dan tujuan organisasi. Pengukuran akuntabilitas program dapat dilihat dari outcome dan efektifitasnya. d. Akuntabilitas Kebijakan Akuntabilitas kebijakan menyangkut pertanggungjawaban lembaga publik atas kebijakan-kebijakan yang diambilnya. Dalam membuat kebijakan lembaga publik hendaknya dapat mempertanggungjawabkan kebijakan yang telah ditetapkan dengan mempertimbangkan dampak masa depan. Dalam membuat kebijakan harus dipertimbangkan apa tujuan kebijakan tersebut, mengapa kebijakan itu yang diambil, siapa sasaran dari kebijakan tersebut, stokeholder mana yang akan berpengaruh dan memperoleh dampak negatif dari kebijakan tersebut. Pengukuran akuntabilitas kebijakan dapat dilakukan dengan melihat kebijakan yang diambil atau diabaikan, dampak yang ditimbulkan terhadap kebijakan yang diambil atau diabaikan. e. Akuntabilitas Finansial Akuntabilitas Finansial merupakan pertanggungjawaban lembaga publik dalam menggunakan uang publik secara ekonomi,efisien dan efektif tidak ada pemborosan serta korupsi. Akuntabilitas finansial mengharuskan lembaga-lembaga publik untuk membuat laporan keuangan untuk mengambarkan kinerja finansial organisasi kepada
24 pihak luar. Akuntabilitas ini sangat penting karena pengelolaan keuangan publik akan menjadi sorotan utama masyarakat dan akuntabilitas instansi pemerintah di indonesia mengenai aspek finansial diatur dalam Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan Negara. Kedua Undang-undang tersebut berserta Standar Akuntansi Pemerintahan mewajibkan instansi pemerintah selaku pengguna anggaran untuk menyusun laporan keuangan sebagai pertanggungjawaban pengelolaan keuangan. Laporan yang harus dijadikan oleh instansi pemerintah menurut Peraturan Pemerintah No.71 tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan adalah: a. Laporan Realisasi Anggaran b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih c. Neraca d. Laporan Operasional e. Laporan Arus Kas f. Laporan Perubahan Ekuitas g. Catatan atas Laporan Keuangan Laporan-laporan ini akan menyajikan informasi keuangan yang dapat digunakan oleh publik untuk melihat dan mengevaluasi kinerja keuangan instansi pemerintah. Untuk itu akuntansi sektor publik memiliki peran yang sangat penting dalam mendorong terciptanya akuntabilitas finansial. Informasi keuangan merupakan produk
25 akuntansi yang sangat powerful untuk mempengaruhi pengambilan keputusan, meskipun informasi keuangan bukanlah satu-satunya informasi yang dibutuhkan untuk mendukung pengambilan keputusan. Informasi merupakan bahan dasar untuk untuk proses pengambilan keputusan untuk menghasilkan produk berupa keputusan. Dalam organisasi sektor publik keputusan yang diambil harus memahami prinsip akuntabilitas publik terutama dengan akuntabilitas kebijakan oleh karena itu kualitas berupa keakuratan, transparasi, ketepatan waktu, relevasi, dankeandalan informasi sangat mempengaruhi kualitas keputusan dan akuntabilitas karena akuntabilitas finansial berhubungan dengan karateristik kualitatif laporan keuangan. 2.5. Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Akuntabilitas kinerja instansi pemerintah diatur berdasarkan Lembaga Administrasi Negara (LAN) Tahun 2008, akuntabilitas juga dapat berarti sebagai perwujudan pertanggungjawaban seseorang atau unit organisasi, dalam mengelola sumber daya yang telah diberikan dan dikuasai, dalam rangka pencapaian tujuan, melalui suatu media berupa laporan akuntabilitas kinerja secara periodik. Sumber daya dalam hal ini merupakan sarana pendukung yang diberikan kepada seseorang atau unit organisasi dalam rangka memperlancar pelaksanaan tugas yang telah dibebankan kepadanya. Wujud dari sumber daya tersebut pada umumnya berupa sumber daya manusia, dana, sarana prasarana, dan metode kerja. Sedangkan pengertian sumber daya dalam konteks negara dapat berupa aparatur pemerintah,
26 sumber daya alam, peralatan, uang, dan kekuasaan hukum dan politik. Keputusan Kepala LAN No.239/IX/6/8/2003 tentang Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah, menjelaskan bahwa akuntabilitas kinerja instansi pemerintah adalah perwujudan kewajiban suatu instansi pemerintah untuk mempertanggungjawabkan keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan misi organisasi dakam mencapai sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan melalui sistem pertanggungjawaban secara periodik. Dari uraian diatas, dapat dikatakan bahwa akuntabilitas merupakan perwujudan kewajiban seseorang atau unit organisasi untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan dan pengendalian sumber daya serta pelaksanaan kebijakan yang dipercayakan kepadanya dalam rangka mencapai sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan dalam dokumen perencanaan melalui media pertanggungjawaban secara periodik. 2.6. Prinsip - Prinsip Pelaksanaan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah Berdasarkan Pedoman Penyusunan Pelaporan Akuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah yang ditetapkan oleh Kepala Lembaga Administrasi Negara, pelaksanaan AKIP harus berdasarkan antara lain pada prinsip - prinsip sebagai berikut: 1. Adanya komitmen dari pimpinan dan seluruh staf instansi yang bersangkutan. 2. Berdasarkan suatu sistem yang dapat menjamin penggunaan sumber - sumber daya secara konsisten dengan peraturan perundangundangan yang berlaku. 3. Menunjukkan tingkat pencapaian sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan. 4. Berorientasi pada pencapaian visi dan misi, sertahasil dan manfaat yang diperoleh. 5. Jujur, objektif, transparan, dan akurat.
27 6. Menyajikan keberhasilan/kegagalan dalam pencapaian sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan. Selain prinsip - prinsip tersebut di atas, agar pelaksanaan sistem akuntabilitas kinerja instansi pemerintah lebih efektif, sangat diperlukan komitmen yang kuat dari organisasi yang mempunyai wewenang dan bertanggung jawab di bidang pengawasan dan penilaian terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah. 2.7. Kerangka Pemikiran Sesuai dengan undang undang nomor 32 dan 33 Tahun 2004, pemerintah daerah diberi kewenangan untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah. Penyelenggaraan urusan pemerintah yang menjadi wewenang daerah dan didanai oleh dana publik yang tertuang dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Salah satu masalah yang sangat penting pada organisasi sektor publik dalam pengelolaan keuangan pemerintah adalah anggaran selain berfungsi sebagai alat perencanaan dan alat pengendalian juga berfungsi sebagai instrumen akuntabilitas publik atas pengelolaan dan publik dan program - program yang dibiayai dengan uang publik sebagai alat akuntabilitas publik. Oleh karena itu, anggaran merupakan hal yang penting dalam menggunakan dan mengelola dana publik. Sistem penganggaran berbasis kinerja memiliki kerangka kerja yang secara sistematik dibangun untuk menghasilkan suatu anggaran berbasis kinerja. Secara umum munurut Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK,
28 2008:2014-19) unsur-unsur anggaran berbasis kinerja, yaitu pengukuran kinerja, penghargaan dan hukuman, kontrak kinerja, control eksternal dan internal, serta pertanggungjawaban manajemen agar bias dilaksanakan sesuai pelaksanaan kinerjanya. Serta dalam penerapan anggaran dengan pendekatan kinerja untuk mendukung terciptanya suatu akuntabilitas pada instansi pemerintah dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi dalam organisasi sektor publik harus memenuhi beberapa aspek atau dimensi dalam akuntabilitas publik. Dalam organisasi sektor publik akuntabilitas memiliki beberapa aspek atau dimensi. Hopwood dan Ellwod (1993) dalam (Mahmud, 2006:89-92) menjelaskan bahwa terdapat empat aspek atau dimensi akuntabilitas yaitu, akuntabilitas hukum dan kejujuran, akuntabilitas proses, akuntabilitas program, akuntabilitas kebijakan, dan akuntabilitas finansial. Aspek-aspek tersebut sangat berpengaruh terhadap suatu anggaran kinerja karena dalam melakukan pelaksanaan pendekatan kinerja dengan mematuhi aspek akuntabilitas tersebut, instansi pemerintah bias menghasilkan kinerja secara optimal yang bias dipertanggungjawabkan kepada masyarakat. Penyusunan suatu anggaran berbasis kinerja dilakukan dengan memperhatikan kaitan antara pendanaan dengan pengeluaran dan hasil yang diharapkan dari kegiatan dan program yang dilakukan termasuk efisiensi dalam pencapaian output dan outcome. Oleh karena itu keterkaitan antara Anggaran Berbasis Kinerja dengan Akuntabilitas kinerja terlihat dari penjelasan yang dikemukakan oleh Indra Bastian (2006:54) yang menyatakan bahwa : Upaya untuk menciptakan sistem pengelolaan anggaran berbasis kinerja diharapkan akan mampu memenuhi berbagai tuntutan dan kebutuhan masyarakat,
29 yaitu semangatnya desentralisasi, demokratisasi, transparansi, dan akuntabilitas dalam proses penyelenggaan pemerintah pada umumnya dan proses pengelolaan keuangan daerah pada khususnya. Begitu pula yang dikemukakan oleh Mardiasmo (2009:105) yang menyatakan bahwa : Akuntabilitas merupakan pertanggungjawaban yang berarti bahwa proses penganggaran mulai dari perencanaan, penyusunan, dan pelaksanaan kegiatan harus benar-benar dapat dilaporkan dan dipertanggungjawabkan kepada DPRD dan masyarakat dari pengeluaran dan hasil tersebut. Anggaran yang ditetapkan merupakan pegangan dalam pelaksanaan kegiatan pemerintah sehingga tercapainya anggaran berarti tercapainya sasaran pemerintah daerah. Maka dari itu, anggara harus berkualitas dan realistis dan adanya pengendalian yang efektif sehingga dapat meningkatkan akuntabilitas instansi pemerintah.
30 Berdasarkan uraian tersebut, maka dapat digambarkan dalam skema kerangka pemikiran, sebagai berikut : Anggaran Berbasis Kinerja (X) Akuntabilitas Kinerja (Y) Anggaran Berbasis Kinerja (Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan, 2008) : Akuntabilitas Kinerja (Hopwood dan Elwood dalam Mahmud, 2006) : Pengukuran Kinerja Penghargaan dan Hukuman Kontrak Kinerja Kontrol Eksternal dan Internal Pertanggungjawaban manajemen Akuntabilitas Hukum dan Kejujuran Akuntabilitas Manajerial Akuntabilitas Program Akuntabilitas Kebijakan Akuntabilitas Finansial Gambar 2.1 Skema Kerangka Pemikiran 2.8. Hipotesis Menurut Sekaran (2007:135), hipotesis dapat didefinisikan sebagai hubungan yang diperkirakan secara logis diantara dua variabel yang diungkapkan dalam bentuk pertanyaan yang logis. Berdasarkan uraian keterkaitan antara anggaran berbasis kinerja terhadap akuntabilitas instansi pemerintah, mengacu pada kerangka pemikiran dan rumusan masalah, maka hipotesis dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : Penerapan anggaran berbasis kinerja berpengaruh terhadap akuntabilitas kinerja instansi pemerintah.