BAB 1 PENDAHULUAN Bab pendahuluan menguraikan tentang latar belakang masalah yang diteliti dan dikerucutkan dalam bentuk rumusan permasalahan. Kemudian dilanjutkan dengan uraian pertanyaan, tujuan, dan kontribusi penelitian. Bab ini juga menampilkan proses penelitian disertai sistematika penulisan secara keseluruhan. 1.1. Latar Belakang Masalah Masalah anggaran adalah masalah klasik dalam setiap organisasi. Bagai dua mata pedang, anggaran bisa menjadi kekuatan dan peluang sekaligus menjadi penghalang atau ancaman bagi suatu organisasi. Anggaran sangat penting bagi suatu organisasi. Anggaran di dalam organisasi sektor publik selalu menjadi topik yang hangat diperbincangkan, mulai dari tahap penyusunan, pelaksanaan, sampai pada tahap evaluasi karena sarat dengan muatan politik. Bicara tentang anggaran identik dengan angka-angka dan sejumlah estimasi untuk menjalankan sejumlah program dan kegiatan. Anggaran tersebut dibentuk melalui sebuah proses penganggaran. Proses inilah yang menjadi kunci keberhasilan aktivitas penyusunan dan pelaksanaan anggaran. Penganggaran merupakan salah satu tahapan dalam proses perencanaan dan pengendalian manajerial organisasi sektor publik (Mardiasmo, 2009). Target ditetapkan pada 1
saat merencanakan anggaran untuk mencapai tujuan organisasi. Realisasi pencapaian target kemudian dilaporkan pada saat evaluasi untuk menilai kinerja organisasi dari berbagai sisi termasuk keuangan. Penganggaran dan pelaksanaan anggaran tak lepas dari peran serta manusia, karena manusialah yang menyusun dan melaksanakan anggaran yang telah dibuatnya tersebut. Perilaku manusia muncul dalam proses penyusunan anggaran dan perilaku manusia pula yang mendorong manusia untuk mencoba hidup dengan anggaran yang telah dibuatnya (Lubis, 2014). Perilaku manusia akan mempengaruhi persepsinya, sehingga perbedaan persepsi pasti akan muncul dalam proses penyusunan dan pelaksanaan anggaran. Keinginan dan kebutuhan individu atau kelompok berbeda dengan individu atau kelompok lainnya. Diperlukan partisipasi, komitmen, koordinasi, komunikasi, dan kerjasama dari semua pihak dalam organisasi untuk menyatukan dan mensinergikan beragam keinginan dan kebutuhan tersebut. Hal ini dilakukan agar pengambilan keputusan terkait anggaran dapat dilakukan secara efektif dan efisien dalam rangka mencapai tujuan organisasi. Sejumlah konsekuensi keperilakuan muncul dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran, antara lain tekanan, motivasi, aspirasi, dan kegelisahan (Lubis, 2014). Konsekuensi tersebut memicu timbulnya perilaku disfungsional dalam organisasi. Selain itu, ada banyak faktor lain yang turut mempengaruhi perilaku manusia saat melakukan penganggaran dan pelaksanaan anggaran dalam suatu organisasi, yaitu ukuran dan struktur organisasi, gaya kepemimpinan, jenis sistem pengendalian, dan stabilitas lingkungan. 2
Sebagai organisasi sektor publik, Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia (LIPI) juga menyusun dan melaksanakan anggaran. Anggaran tersebut berbentuk dokumen penganggaran dan pelaksanaan anggaran. Salah satu dokumen penganggaran adalah Rencana Kerja dan Anggaran-Kementerian dan Lembaga (RKA-K/L) yang terdiri dari Rencana Kerja Kementerian/Lembaga (Renja K/L) dan anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan rencana kerja dimaksud. Rencana kerja K/L terdiri dari informasi mengenai visi, misi, tujuan, kebijakan, program, hasil yang diharapkan, kegiatan, serta output yang diharapkan sedangkan anggaran berisikan informasi mengenai biaya untuk masing-masing program dan kegiatan untuk tahun yang direncanakan. Seluruh Satuan Kerja (Satker) Bidang Ilmu Pengetahuan Sosial dan Kemanusiaan (IPSK) LIPI menyusun RKA-K/L Tahun 2014 berpedoman pada Peraturan Menteri Keuangan Nomor 136/PMK.02/2014 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelahaan RKA- K/L (PMK No. 136/2014). Dokumen pelaksanaan anggaran yaitu Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) yang merupakan hasil integrasi Rencana Kerja Pemerintah (RKP), Renja K/L, dan RKA-K/L. Dalam pelaksanaan anggaran setiap tahunnya selalu ada revisi anggaran, baik revisi DIPA maupun revisi POK. Peraturan Menteri Keuangan Nomor 7/PMK.02/2014 tentang Tata Cara Revisi Anggaran Tahun Anggaran 2014 (PMK 7/2014) menjadi acuan seluruh Satker Bidang IPSK LIPI ketika melakukan revisi anggaran. Amanat dari kedua PMK tersebut adalah bahwa K/L dan atau Satker sudah seharusnya mempunyai rencana kerja dan anggaran yang akan digunakan untuk mencapai tujuan organisasi. 3
Anggaran dalam Satker diperuntukkan untuk menjalankan tiga kegiatan meliputi kelembagaan, penelitian, dan layanan perkantoran. Kegiatan-kegiatan dalam Satker Bidang IPSK LIPI sangat dinamis dalam prosesnya baik secara substansi penelitian maupun substansi anggaran. Penganggaran dan pelaksanaan anggaran pada Satker Bidang IPSK LIPI melibatkan peneliti dan pengelola keuangan baik secara langsung maupun tidak langsung. Perilaku kedua belah pihak dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran tak jarang memicu timbulnya perbedaan persepsi. Dilematis memang, karena disatu sisi Satker harus taat pada peraturan, tapi disisi lain Satker juga berusaha mengakomodir kebutuhan para pegawainya. Revisi anggaran memang diperkenankan untuk dilakukan, namun jika terlalu sering melakukan revisi, menandakan bahwa perencanaan anggarannya belum cukup baik. Revisi anggaran bukanlah semata lahir dari kebutuhan internal Satker, terkadang tia juga merupakan kebijakan pemerintah pusat berupa pemotongan anggaran. Salah satu kelemahan organisasi sektor publik khususnya Satker Bidang IPSK LIPI, yaitu belum mampu merencanakan program, kegiatan, dan anggaran dengan efektif dan efisien. Hal ini bisa dilihat dari persentase penyerapan anggaran yang masih menjadi ukuran dominan saat menilai target capaian kinerjanya. Selain itu, indikator kinerja yang dipakai oleh Satker masih berkutat di sekitar keluaran (output). Berdasarkan survey pendahuluan yang telah dilakukan, perbedaan persepsi yang terjadi antara peneliti dan pengelola keuangan dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran mempunyai efek domino. Jika pengajuan anggaran 4
terlambat maka terlambat pula pencairan anggarannya, dan jika pencairan anggaran terlambat maka terlambat pula pertanggungjawaban keuangannya. Salah satu contohnya yaitu pada saat membuat revisi anggaran. Revisi anggaran diperkenankan untuk dilakukan oleh Satker namun tidak boleh sampai menghambat jalannya kegiatan operasional Satker. Terdapat dua opsi pilihan pelaksanaan kegiatan di dalam Satker sambil menunggu proses revisi selesai, yaitu (1) Kegiatan dilakukan menunggu sampai revisi selesai atau (2) Kegiatan tetap jalan tapi pertanggungjawabannya ditunda sampai revisi selesai. Ketegasan pimpinan Satker diperlukan untuk menyikapi hal tersebut dengan bijak, sehingga perbedaan persepsi antara peneliti dan pengelola keuangan dapat diminimalisir atau bahkan dicegah agar tidak sampai menghambat proses pelaksanaan anggaran Satker. Proses reformasi birokrasi yang dilakukan LIPI adalah bagian dari reformasi sektor publik yang muncul sebagai akibat dari adanya isomorfisma kelembagaan. Menurut Hawley (1968) dalam DiMaggio&Powell (1983), ada tiga tekanan isomorfisma kelembagaan, yaitu koersif, mimetik, dan normatif. Isomorfisma kelembagaan tidak hanya terjadi ditingkat LIPI, tapi juga merambah sampai ke tingkat Satker. Ketaatan Satker Bidang IPSK LIPI pada peraturan mengenai anggaran yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat menunjukkan bahwa tekanan isomorfisma koersif masih dominan dalam organisasi sektor publik. Kedua tekanan lainnya, yaitu mimetik dan normatif juga tetap ada namun dengan porsinya masing-masing. 5
Sehubungan dengan hal-hal tersebut diatas, penulis tertarik untuk melakukan penelitian tentang penganggaran dan pelaksanaan anggaran yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI dengan judul: Evaluasi Penganggaran dan Pelaksanaan Anggaran Organisasi Sektor Publik (Studi Pada Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia). 1.2. Rumusan Permasalahan Berdasarkan latar belakang masalah yang telah diuraikan di atas, permasalahan yang teridentifikasi adalah ditengarai masih banyak ditemui masalah dalam penganggaran (pada saat menyusun RKA-K/L) dan pelaksanaan anggaran (menjalankan DIPA) pada Satker Bidang IPSK LIPI. Kendala tersebut berkaitan dengan karakteristik Satker Bidang IPSK yang cenderung lebih dinamis serta harus selalu menyesuaikan diri dengan perubahan yang terjadi dan juga berkaitan dengan perilaku manusia di dalam Satker tersebut. Perilaku itulah yang akan mempengaruhi perbedaan persepsi diantara peneliti dan pengelola keuangan yang sering berujung pada konflik internal. Selain kendala, dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI juga ditengarai terdapat isomorfisma kelembagaan meliputi tiga tekanan yaitu koersif, mimetik, dan normatif yang menempati porsinya masing-masing. 6
1.3. Pertanyaan Penelitian Berdasarkan rumusan masalah di atas, maka pertanyaan penelitian ini adalah: sebagai berikut: 1. bagaimana penganggaran dan pelaksanaan anggaran yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI? 2. permasalahan apa saja yang muncul dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI? 3. upaya apa yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI untuk mengatasi permasalahan yang muncul dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran? 4. apakah terdapat eksistensi isomorfisma dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran pada Satker Bidang IPSK LIPI? Tekanan isomorfisma yang manakah yang lebih dominan terjadi pada kelima Satker tersebut? 1.3. Tujuan Penelitian Berdasarkan pertanyaan penelitian di atas, maka tujuan penelitian ini adalah untuk: 1. memperoleh pemahaman secara mendalam atas penganggaran dan pelaksanaan anggaran yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI. 2. mengidentifikasi permasalahan yang muncul dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran pada Satker Bidang IPSK LIPI. 3. menganalisis upaya-upaya yang dilakukan oleh Satker Bidang IPSK LIPI untuk mengatasi permasalahan yang muncul dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran. 7
4. memperoleh bukti tentang eksistensi isomorfisma dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran serta mengidentifikasi tekanan isomorfisma yang lebih dominan terjadi pada Satker Bidang IPSK LIPI. 1.4. Kontribusi Penelitian Berdasarkan tujuan penelitian di atas, maka penelitian ini memiliki dua kontribusi, yaitu: 1. kontribusi teoritis Penelitian ini dilakukan untuk memperoleh tambahan bukti tentang eksistensi isomorfisma di dalam organisasi sektor publik terutama dalam penganggaran dan pelaksanaan anggaran. 2. kontribusi praktis a. Bagi satuan kerja Bidang IPSK LIPI, penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan agar penganggaran dan pelaksanaan anggaran menjadi lebih baik. b. Bagi penyusun kebijakan, penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan untuk masa depan kebijakan dan perbaikan regulasi terkait penganggaran dan pelaksanaan anggaran di tingkat satuan kerja. 8
1.5. Proses Penelitian Proses penelitian digambarkan sebagai berikut: Gambar 1.1 Proses Penelitian Studi Kasus 1.6. Sistematika Penulisan Untuk mencapai tujuan dari penelitian ini, sistematika penulisan tesis ini dibagi dalam enam bab sebagai berikut: BAB 1 berisi tentang latar belakang, rumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, kontribusi penelitian, batasan penelitian, proses penelitian, dan sistematika penulisan. BAB 2 berisi tentang tinjauan kritis untuk menyusun kerangka berfikir sebagai dasar analisis, meliputi teori-teori dan hasil-hasil penelitian sebelumnya yang relevan dengan permasalahan penelitian. BAB 3 menjelaskan secara deskriptif tentang obyek penelitian dan aplikasi teori-teori yang dimuat dalam studi literatur di lingkungan dimana instansi yang menjadi obyek penelitian berada. 9
BAB 4 memuat tentang rasionalitas pemilihan obyek penelitian beserta rancangan penelitian yang digunakan, yaitu jenis penelitian, prosedur penelitian, teknik pengumpulan data, teknik analisis data, dan pengujian data. Pedoman wawancara yang digunakan sebagai instrumen penelitian disajikan dalam lampiran. BAB 5 mengungkap temuan dan menganalisis data disertai dengan penyajian hasil wawancara yang sesuai dengan tema pembahasan. BAB 6 menyajikan kesimpulan, keterbatasan, dan rekomendasi atas hasil penelitian yang telah dilakukan. 10