BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Pembangunan kesehatan di daerah dilakukan oleh Puskesmas sebagai pelaksana terdepan. Tujuan pembangunan kesehatan yang diselenggarakan oleh Puskesmas adalah mendukung tercapainya tujuan pembangunan kesehatan nasional, yakni meningkatkan kesadaran, kemauan dan kemampuan hidup sehat bagi setiap orang yang bertempat tinggal di wilayah kerja Puskesmas, agar terwujudnya derajat kesehatan yang setinggi-tingginya. Secara global, angka kematian ibu turun hampir 44% selama 25 tahun. Hal ini berarti bahwa estimasi angka kematian ibu secara global di tahun 2015 mencapai 216/100.000 kelahiran hidup. Estimasi ini menurun jika dibandingkan dengan estimasi kematian ibu diseluruh dunia pada tahun 1990, yaitu 385/100.000 kelahiran hidup. Adapun penurunan AKI yang paling signifikan terjadi di Asia Timur, dengan penurunan sebesar 67%. Hal ini terlihat dari penurunan kasus kematian ibu di Asia Timur tahun 1990, yaitu 558/100.000 kelahiran hidup. Sedangkan pada tahun 2015, kasus kematian ibu yaitu 182/100.000 kelahiran hidup (WHO, 2015). Di Indonesia, kasus kematian ibu juga mengalami penurunan sejak 1990 sampai 2015. Pada tahun 1990, kasus kematian ibu adalah 446/100.000 kelahiran hidup. Sementara di tahun 2015, kasus kematian ibu di Indonesia adalah 126/100.000 kelahiran hidup. Jika dibandingkan dengan negara lain di Asia Tenggara, angka ini masih tinggi. Misalnya, jika dilihat kasus AKI di Singapura. Kasus AKI di Singapura pada tahun 2015 adalah 10/100.000 kelahiran hidup. Sementara di Brunei Darussalam, kasus kematian ibu di tahun 2015 adalah sebesar 2/100.000 kelahiran hidup. Adapun tingginya kasus kematian ibu ini disebabkan oleh banyaknya ibu hamil beresiko tinggi yang belum terdeteksi dan kondisi geografis yang sulit (WHO, 2015). 1
2 Indonesia merupakan salah satu negara berkembang yang masih mengalami kesulitan menurunkan AKI dalam mencapai target kelima MDGs 2015. Keberhasilan upaya kesehatan ibu, di antaranya dapat dilihat dari indikator Angka Kematian Ibu (AKI). Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun 2015 menunjukkan AKI di Indonesia berada pada angka 305 kematian per 100.000 kelahiran hidup. Upaya percepatan penurunan AKI dapat dilakukan dengan menjamin agar setiap ibu mampu mengakses pelayanan kesehatan ibu yang berkualitas, seperti pelayanan kesehatan ibu hamil, pertolongan persalinan oleh tenaga kesehatan terlatih di fasilitas pelayanan kesehatan, perawatan pasca persalinan bagi ibu dan bayi, perawatan khusus dan rujukan jika terjadi komplikasi, kemudahan mendapatkan cuti hamil dan melahirkan, dan pelayanan keluarga berencana (Kemenkes, 2016b). Kematian ibu dan kematian bayi adalah masalah kesehatan yang sangat mempengaruhi kualitas derajat kesehatan masyarakat dan menjadi indikator keberhasilan pembangunan nasional yang merupakan tanggungjawab bersama sektor terkait dan dinas kesehatan sebagai koordinator karena kualitas pelayanan kesehatan merupakan tolak ukur kinerja pembangunan bidang kesehatan dengan indikator terpenuhinya target Standar Pelayanan Minimal (SPM) bidang kesehatan. Penyebab kematian maternal di Indonesia dengan komplikasi kebidanan paling yang sering terjadi adalah hipertensi dalam kehamilan (32%), infeksi (31%), perdarahan pasca bersalin (20%), abortus (4%), dan lain-lain (13%) (Kemenkes, 2016a). Angka kematian Ibu dan Bayi yang masih tinggi membutuhkan komitmen dari berbagai pihak terkait baik ditingkat nasional maupun global. Komitmen penurunan Angka Kematian Ibu dan Bayi secara global tertuang dalam target Sustainable Development Goals (SDGs) yaitu Pada 2030, mengurangi angka kematian ibu hingga di bawah 70 per 100.000 kelahiran hidup.
3 Menteri Kesehatan mengeluarkan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 82 Tahun 2015 tentang Petunjuk Teknis Penggunaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Kesehatan Serta Sarana dan Prasarana Penunjang Subbidang Sarpras Kesehatan Tahun Anggaran 2016, yang mana dalam peraturan ini tertuang bahwa Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Kesehatan terbagi dua, yakni DAK Fisik dan non fisik. DAK fisik meliputi subbidang pelayanan kesehatan dasar, pelayanan kesehatan rujukan pelayanan kefarmasian dan sarpras kesehatan. Sedang DAK non fisik meliputi Bantuan Operasional Kesehatan (BOK), Jaminan Persalinan (Jampersal) serta Akreditasi Puskesmas. Khusus Jampersal, berbeda dengan tahun-tahun sebelumnya. Jika sebelumnya Jampersal digunakan untuk membiayai persalinan, mulai tahun 2016 Jampersal digunakan untuk mendekatkan akses dan mencegah terjadinya keterlambatan penanganan pada ibu hamil, ibu bersalin, nifas dan bayi baru lahir terutama di daerah sulit akses ke fasilitas kesehatan melalui penyediaan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK). Program Jampersal sempat dihentikan menyusul pemberlakuan Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS) Kesehatan. Setelah ada kucuran dana dari APBN Jampersal kembali diberlakukan tahun 2016 (Kemenkes, 2015). Menurut Borghi, et al. (2006), beberapa mekanisme untuk menyelesaikan permasalahan pembiayaan pada kesehatan ibu oleh pemerintah adalah penghapusan biaya, asuransi, transfer tunai bersyarat, voucher, pinjaman dana untuk biaya transportasi. Sehingga diperlukan kebijakan terobosan untuk meningkatkan persalinan yang ditolong tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan melalui kebijakan yang disebut jaminan persalinan. Jampersal mengacu pada sistem perlindungan kesehatan sosial merupakan mekanisme yang digunakan negara untuk mengatasi tantangan yang berkaitan dengan penyediaan akses ke pelayanan kesehatan untuk warga negara mereka, khususnya segmen masyarakat miskin. Manfaat perluasan perlindungan sosial dalam kesehatan termasuk mengurangi kesulitan finansial untuk
4 mengakses layanan kesehatan dan perlindungan dari katastrofik keuangan serta pemiskinan akibat pengeluaran untuk kesehatan (Kimani, et al, 2012). Dalam mendukung upaya penurunan Angka Kematian Ibu yang berdasarkan data nasional tidak dapat dicapai melalui berbagai kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya, Pemerintah merasa perlu mendukung kebijakan kebijakan yang ada dengan kebijakan baru yang diputuskan atas pertimbangan dapat memberikan solusi terhadap kendala kendala yang ada dalam pelaksanaan program Jaminan Persalinan selama ini. Kementerian Kesehatan melalui kebijakan Dana Aloksi Khusus (DAK) bidang kesehatan tahun 2016 memberikan tanggung jawab pengelolaan ke tangan Bupati/Walikota, melalui kebijakan ini diharapkan pemerintah daerah dapat mendukung program prioritas nasional. Salah satu tujuan pembiayaan melalui Dana Alokasi Khusus (DAK) bidang kesehatan tahun 2016 adalah untuk kegiatan pelayanan persalinan melalui penyediaan anggaran bagi operasional Program Rumah Tunggu Kelahiran yang merupakan strategi pemerintah dalam mengatasi permasalahan Ibu hamil, bersalin dan nifas untuk mengakses pelayanan kesehatan dalam rangka menurunkan Angka Kematian Ibu di Indonesia (Kemenkes, 2015). Kabupaten Konawe yang memiliki jumlah penduduk sebesar 233.601 jiwa yang tersebar di 27 kecamatan. Kematian Ibu di Konawe pada Tahun 2015 ditemukan 5 kematian ibu dan merupakan kabupaten yang memiliki kasus kematian ibu tertinggi kedua di Provinsi Sulawesi Tenggara (Dinkes Provinsi Sulawesi Tenggara, 2016). Kabupaten Konawe mendapatkan Dana Alokasi Khusus Bidang Kesehatan pada Tahun 2016 untuk kegiatan pembangunan fisik dan non fisik. Adapun rincian jumlah anggaran per kegiatan dari Dana Alokasi Khusus adalah sebagaimana tercantum dalam tabel:
5 Tabel 1. Anggaran BOK dari Alokasi DAK Bidang Kesehatan Tahun 2016 NO Alokasi DAK Kegiatan Non Fisik Jumlah Anggaran (Rp) Kabupaten Konawe Rincian Alokasi Dana BOK a. Bantuan Operasional Kesehatan 6.144.000.000,- b. Akreditasi Rumah Sakit 446.460.000,- c. Akreditasi Puskesmas 0.- d. Jaminan Persalinan 2.521.011.018 c. Akreditasi Puskesmas Dana Alokasi Khusus untuk kegiatan Jaminan Persalinan adalah anggaran yang diprioritaskan untuk mendukung Program Rumah Tunggu Kelahiran dalam rangka memudahkan akses pelayanan kesehatan bagi Ibu Hamil yang memiliki risiko tinggi atau jauh dari fasilitas kesehatan, bagi Ibu bersalin, nifas/pasca persalinan baik itu untuk biaya transportasi, biaya selama berada di Rumah Tunggu Kelahiran termasuk biaya keluarga yang mendampingi selama menjelang persalinan hingga pasca persalinan termasuk biaya tenaga kesehatan yang melayani ibu hamil di rumah tunggu kelahiran sebagai upaya penurunan angka kematian ibu. Kabupaten Konawe memiliki ibu hamil sebesar 6.319 orang dengan ibu hamil resiko tinggi sebesar 426 orang yang tersebar di 27 Kecamatan yang berstatus biasa, terpencil dan sangat terpencil (Dinkes Kabupaten Konawe, 2016). Berdasarkan studi pendahuluan Kabupaten Konawe adalah salah satu kabupaten yang telah melaksanakan kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran yang memanfaatkan dana Jaminan Persalinan (Jampersal). Puskesmas yang telah memiliki Rumah Tunggu ada sejumlah 26 dari 27 Puskesmas yang ada. Puskesmas yang belum menjalankan program Rumah Tunggu Kelahiran berada di daerah yang jauh dari Rumah Sakit, ini tidak sesuai dengan tujuan dari rumah tunggu yaitu menyediakan fasilitas kesehatan terutama bagi daerah
6 terpencil dan sangat terpencil agar ibu hamil dan melahirkan dapat menjangkau pelayanan kesehatan untuk menghindari kematian ibu yang masih tinggi. B. Perumusan Masalah Berdasarkan uraian tersebut diatas maka perumusan masalah dalam penelitian adalah: Bagaimana kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) sebagai upaya untuk memudahkan ibu hamil, bersalin, nifas/pasca persalinan mendapatkan akses pelayananan kesehatan dalam rangka penurunan angka kematian ibu di Kabupaten Konawe Provinsi Sulawesi Tenggara? C. Tujuan Penelitian Berdasarkan perumusan masalah sebagaimana tersebut di atas maka penelitian ini bertujuan untuk: 1. Tujuan Umum Menggambarkan pelaksanaan kebijakan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) sebagai upaya untuk memudahkan ibu hamil, bersalin, nifas/pasca persalinan mendapatkan akses pelayananan kesehatan dalam rangka penurunan angka kematian ibu di Kabupaten Konawe Provinsi Sulawesi Tenggara. 2. Tujuan Khusus a) Menggambarkan pemanfaatan Jampersal dalam program Rumah Tunggu Kelahiran bagi ibu hamil kasus risiko tinggi dan komplikasi pada Ibu Hamil, Bersalin dan Nifas serta Bayi baru lahir. b) Mengidentifikasi ketersediaan tenaga kesehatan di Rumah Tunggu Kelahiran dan fasilitas kesehatan yang dimanfaatkan oleh ibu hamil, ibu bersalin dan pedamping ibu hamil.
7 c) Menggambarkan keterlibatan stakeholder dalam pemanfaatan rumah tunggu kelahiran. d) Mengidentifikasi efektivitas Program Rumah Tunggu kelahiran dalam pelayanan kesehatan bagi ibu hamil dan melahirkan. D. Manfaat Penelitian a) Memberikan gambaran pelaksanaan pemanfaatan dana Jampersal melalui program Rumah Tunggu Kelahiran sebagai upaya penanganan risiko tinggi dengan komplikasi pada ibu hamil, bersalin, nifas dan bayi baru lahir dalam rangka penurunan Angka Kematian Ibu oleh Pemerintah Daerah di Kabupaten Konawe. b) Memberikan gambaran komitmen Pemerintah kepala daerah dalam mendukung pelaksanaan pemanfaatan dana Jampersal melalui program Rumah Tunggu Kelahiran dalam rangka menurunkan Angka Kematian Ibu di Kabupaten Konawe. c) Memberikan gambaran tentang akses pelayanan kesehatan dalam rangka mencegah keterlambatan penanganan pada ibu hamil, bersalin dan nifas dalam rangka mencegah kematian di Kabupaten Konawe. d) Bagi Dinas Kesehatan sebagai bahan masukan untuk menentukan strategi yang efektif dalam rangka menunrunkan Angka Kematian Ibu sehingga mendukung kebijakan program kesehatan nasional. e) Menambah wawasan dan pengetahuan bagi peneliti tentang pemanfaatan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) di Kabupaten Konawe. E. Keaslian Penelitian Penelitian tentang Evaluasi pemanfaatan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) di Kabupaten Konawe belum pernah dilakukan. Beberapa penelitian yang pernah dilakukan oleh beberapa peneliti lainnya tentang Evaluasi Pemanfaatan Rumah Tunggu Kelahiran (RTK) antara lain:
8 1. Penelitian yang dilakukan oleh (Lobato, Luis, Maria 2011) dengan judul Maternity Waiting Home Program Evaluation In The District Lautem Republica Democratica De Timor Leste. Penelitian ini bertujuan untuk mengkaji efektivitas program rumah tunggu dalam mengurangi angka kematian ibu dan bayi di Timor Leste, dan juga untuk melihat efisiensi alokasi dana rumah tunggu. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa dengan adanya program rumah tunggu yang dilakukan di Timor Leste dapat mengurangi angka kematian ibu dan bayi. Rancangan penelitian ini adalah penelitian evaluatif dengan pendekatan kualitatif dan kuantitatif. Persamaan dalam penelitian ini adalah evaluasi program rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini adalah penelitian yang dilakukan dengan mixed method. 2. Penelitian yang dilakukan oleh (Zahinos, 2010) dengan judul Effectiveness Assesment of Maternity Waiting Home in Increasing Coverage of Institutional Deliveries Using Geographical Information System in Six Districts of Cabo Delgabo Province (Mozambique). Penelitian ini bertujuan untuk mengevaluasi efektivitas pemanfaatan rumah tunggu dalam mencapai cakupan yang ditentukan. Hasil dari penelitian ini menunjukkan bahwa tidak maksimalnya pemanfaatan rumah tunggu karena tenaga kesehatan yang kurang serta pengetahuan ibu hamil yang kurang. Rancangan penelitian ini adalah kuantitatif. Persamaan dalam penelitian ini adalah mengevaluasi pemanfaatan rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini adalah rancangan penelitian yang digunakan. 3. Penelitian yang dilakukan oleh (Sialubanje, et al, 2015) dengan judul Improving Access to Skilled Facility-Based Delivery Services: Women s Beliefs on Facilitators and Barriers to the Utilisation of Maternity Waiting Homes in Rural Zambia. Penelitian ini bertujuan untuk mengeksplorasi pengalaman dan kepercayaan perempuan tentang pemanfaatan rumah tunggu
9 kelahiran di pedesaan Zambia. Hasil penelitian ini adalah sebagian besar wanita mengetahui peran penting rumah tunggu dalam meningkatkan akses dalam proses kelahiran dan meningkatkan kesehatan ibu. Rancangan penelitian ini adalah kualitatif dengan wawancara mendalam (In-depth Interview). Persamaan dalam penelitian ini adalah menilai pemanfaatan rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini adalah responden yang akan diwawancara. 4. Penelitian yang dilakukan oleh (Tiruneh, et al, 2016) dengan judul Maternity Waiting Homes in Rural Health Centers of Ethiop: The Situation, Women s Experiences and Challenges. Penelitian ini bertujuan untuk menilai keadaan di rumah tunggu bersalin dan pengalaman serta kekurangan menggunakan Rumah Tunggu Kelahiran. Hasil penelitian ini menunjukkan setiap rumah tunggu memberikan pelayanan yang berbeda antara daerah yang satu dan daerah yang lain. Rancangan penelitian ini adalah cross-sectional study. Persamaan dalam penelitian ini adalah yaitu menilai pelayanan rumah tunggu. Sedangkan perbedaan penelitian ini adalah rancangan penelitian. 5. Penelitian ini dilakukan oleh (Huru, Matje 2014) dengan judul Analisis Faktor-Faktor yang Berhubungan dengan Pemanfaatan Rumah Tunggu oleh Ibu Bersalin di Kabupaten Kupang Propinsi Nusa Tenggara Timur. Penelitian ini bertujuan untuk untuk menganalisis faktor-faktor yang berhubungan dengan pemanfaatan rumah tunggu oleh ibu bersalin di Kabupaten Kupang Propinsi Nusa Tenggara timur. Hasil dari penelitian ini menunjukkan 67,9% responden tidak memanfaatkan rumah tunggu. Rancangan penelitian ini adalah observasional analitik kuantitatif dengan rancangan cross sectional dan dilengkapi dengan data kualitatif. Persamaan dalam penelitian ini adalah melihat pemanfaatan rumah tunggu. Sedangkan perbedaan dalam penelitian ini adalah rancangan penelitian.