BAB I PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Perubahan paradigma anggaran daerah dilakukan untuk menghasilkan anggaran daerah yang benar-benar mencerminkan kepentingan dan pengharapan masyarakat daerah setempat terhadap pengelolaan keuangan daerah secara ekonomis, efisien dan efektif. Reformasi anggaran daerah dimulai dengan penyusunan anggaran daerah yang tidak lagi mengacu kepada PP No. 6 tahun 1975 tentang Cara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, Pelaksanaan Tata Usaha Keuangan Daerah, dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja. Perubahan kebijakan tentang anggaran terjadi mengikuti perubahan kebijakan pengelolaan keuangan negara. Salah satu bentuk perubahan kebijakan tersebut adalah dengan mulai diberlakukannya PP No. 105 Tahun 2000 (Yuwono dkk, 2005: 64), selanjutnya diganti dengan PP No. 58 Tahun 2005, yang diikuti dengan diterbitkannya Permendagri No. 13 Tahun 2006. Penetapan UU No. 22 tahun 1999 dan UU No. 25 tahun 1999 oleh pemerintah, mengenai Pemerintah Daerah dan Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah, berimplikasi pada tuntutan otonomi yang lebih luas dan akuntabilitas publik yang nyata yang harus diberikan kepada pemerintah daerah (Halim, 2001). Selanjutnya, UU ini diganti dan disempurnakan dengan UU No. 32 tahun 2004 dan UU No. 33 tahun 2004. Kedua undang-undang tersebut telah
merubah akuntabilitas atau pertanggungjawaban pemerintah daerah dari pertanggungjawaban vertikal (kepada pemerintah pusat) ke pertanggungjawaban horisontal (kepada masyarakat melalui DPRD). UU No. 33/2004, ps. 72 dan PP 58, ps. 36 menyatakan bahwa Satuan Kerja Perangakat Daerah (SKPD), bisa Badan, Dinas, Kantor dan unit lainnya, harus menyusun Rencana Kerja dan Anggaran SKPD yang kemudian disebut RKA SKPD. Realisasi APBD, RKA SKPD merupakan basis bagi manajer (pimpinan aparatur) SKPD dalam menjalankan tanggung jawab kinerjanya. Satuan Kerja Perangka Daerah (SKPD) merupakan instrumen manajemen pembangunan daerah yang dipimpin oleh seorang kepala SKPD. Aspek-aspek dalam manajemen pembangunan daerah terwadahi dalam satu atau beberapa SKPD. Penyusunan kebijakan dan koordinasi diwadahi dalam sekretariat, pengawasan diwadahi dalam bentuk inspektorat, perencanaan diwadahi dalam bentuk badan, unsur pendukung dalam penyusunan dan pelaksanaan kebijakan daerah yang bersifat spesifik diwadahi dalam lembaga teknis daerah, sedangkan aspek pelaksana urusan daerah diwadahi dalam dinas daerah. Kinerja SKPD menentukan kinerja pada tiap aspek manajemen pembangunan daerah, yang pada gilirannya, menentukan kinerja daerah dalam mewujudkan kesejahteraan rakyat di daerah. Lingkup anggaran menjadi relevan dan penting di lingkungan pemerintah daerah. Hal ini terkait dengan dampak anggaran terhadap akuntabilitas pemerintah, sehubungan dengan fungsi pemerintah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Perencanaan dan penganggaran merupakan kegiatan yang saling
terintegrasi. Anggaran Daerah (APBD) disusun berdasarkan rencana kerja daerah yang telah disusun baik Rencana Kerja Jangka Panjang (RPJP), Rencana Kerja Jangka Menengah (RPJM) dan Rencana Kerja Pembangunan Daerah (RKPD). Pada tingkat SKPD, anggaran juga disusun berdasarkan rencana jangka menengah SKPD yang sering disebut Renstra SKPD. Renstra SKPD dan RKPD menjadi acuan bagi SKPD untuk menyusun rencana kerja (Renja) SKPD. Renstra SKPD disusun dengan cara duduk bersama para anggota SKPD serta mengacu kepada RPJP dan RPJM baik nasional maupun daerah. Draft Renja SKPD, khususnya Renja program pembangunan fisik disusun berdasarkan data akurat hasil survei di lapangan. Draft Renja SKPD yang akan dibahas pada Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) untuk Tingkat Kabupaten/Kota, dibahas terlebih dahulu pada Forum SKPD. Pada Forum SKPD, setiap SKPD memaparkan Renja SKPD dan mendiskusikan dengan pihak kecamatan, untuk menyelaraskan program/kegiatan yang telah disusun SKPD dengan hasil Musrenbang dari setiap kecamatan. Dari hasil pengamatan Rahayu, dkk (2007) ditemukan proses Forum SKPD dan Musrenbang, dilaksanakan belum secara maksimal. Dalam diskusi kelompok bidang, setiap SKPD hanya diberikan waktu yang sangat singkat untuk memaparkan dan mendiskusikan Renja SKPD yang telah disusun. Fokus perhatian para peserta juga lebih dominan kepada program/kegiatan yang bersifat pembangunan fisik, sementara pembangunan non fisik tidak terlalu banyak dibahas.
Beberapa penelitian anggaran di bidang sektor publik yang telah dilakukan antara lain oleh Johnson (1982) menggunakan pendekatan ethnometodologi dalam penelitian perilaku anggaran. Gordon dan Sellers (1984) membuktikan bahwa sistem informasi akuntansi sejalan dengan sistem penganggaran organisasi dan Munawar (2006) menunjukkan bahwa karakteristik tujuan anggaran berpengaruh secara signifikan terhadap perilaku dan sikap aparat daerah. Penelitian mengenai hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial merupakan penelitian di bidang akuntansi manajemen yang masih dalam perdebatan karena hasil penelitian mengenai hubungan antara kedua variabel tersebut tidak konsisten. Milani (1975) menemukan adanya pengaruh negatif antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajer, Brownell (1982) menemukan bahwa partisipasi dalam anggaran memiliki pengaruh yang rendah terhadap kinerja manajer, namun dalam pengujian selanjutnya (Brownell dan Mclness, 1986) menemukan bahwa anggaran partisipati memiliki pengaruh positif yang signifikan terhadap kinerja manajer. Supriyono dan Syakhroza (2003) menemukan partisipasi anggaran berasosiasi positif dengan kinerja manajer. Melani (1975) dan Kenis (1979) tidak dapat membuktikan adanya hubungan yang signifikan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial. Bahkan mereka menemukan bahwa partisipasi anggaran memiliki pengaruh negatif terhadap kinerja manajerial. Pengaruh partisipasi anggaran pada kinerja manajerial merupakan tema pokok yang menarik dalam penelitian akuntansi manajemen, hal ini disebabkan karena partisipasi umumnya dinilai sebagai suatu pendekatan manajerial yang dapat
meningkatkan kinerja anggota organisasi dan selain itu berbagai penelitian yang menguji hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial hasilnya sering bertentangan. Riyanto (2003) mengatakan perlunya penelitian mengenai pendekatan kontijensi dalam menguji faktor kontekstual yang mempengaruhi hubungan antara sistem pengendalian dengan kinerja. Sistem pengendalian termasuk sistem pengendalian akuntansi dan anggaran. Hasil penelitian-penelitian tentang hubungan karakteristik anggaran dengan implikasinya, menunjukkan hasil yang tidak konsisten antara satu peneliti dengan peneliti yang lainnya. Menurut Govindarajan dalam Lucyanda (2001), diperlukan upaya untuk merekonsiliasi ketidakkonsistenan dengan cara mengidentifikasikan faktor-faktor kondisional antara kedua variabel tersebut dengan pendekatan kontijensi. Penggunaan pendekatan kontijensi tersebut memungkinkan adanya variabel-variabel lain yang bertindak sebagai variabel moderating atau variabel intervening. Lebih lanjut Govindarajan dalam Lucyanda (2001) mengatakan pendekatan kontijensi berdimensi variabel intervening mempengaruhi hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial pada saat hubungan antara partisipasi anggaran dengan kinerja manajerial tidak searah atau berbanding terbalik. Indriantoro dan Supomo (2000) menemukan ada pengaruh positif budaya organisasi yang berorientasi pada orang dan pengaruh negatif pada budaya organisasi yang berorientasi pada pekerjaan terhadap keefektifan partisipasi anggaran dalam peningkatan kinerja manajerial. Ariadi (2006) menemukan terdapat pengaruh yang signifikan antara anggaran partisipatif dengan kinerja manajerial maupun kepuasan
kerja melalui budaya organisasi, gaya manajemen dan motivasi kerja. Nursidin (2007) menemukan secara langsung anggaran partisipatif memiliki pengaruh negative terhadap kinerja manajerial. Anggaran partisipatif memiliki pengaruh positif terhadap kinerja manajerial melalui senjangan anggaran dan motivasi. Suhartono & Solichin (2006), menyimpulkan kejelasan tujuan anggaran berpengaruh negatif signifikan terhadap senjangan anggaran instansi pemerintah daerah kabupaten dan kota wilayah Provinsi Yogyakarta. Fenomena tidak terbuktinya pengaruh atau adanya pengaruh negatif partisipasi anggaran terhadap kinerja manajerial merupakan ide utama yang mendasari dilakukannya replikasi dalam penelitian ini. Untuk men-generalisasi fenomena di atas, replikasi penelitian ini dilakukan pada sektor publik SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupate Karo. Replikasi penelitian ini menggunakan variabel senjangan anggaran, kejelasan tujuan anggaran, motivasi kerja dan budaya organisasi sebagai variabel intervening. 1.2. Perumusan Masalah Berdasarkan fenomena masalah sebagaimana diuraikan pada latar belakang di atas, selanjutnya dirumuskan beberapa permasalahan sebagai berikut 1. Apakah terdapat pengaruh langsung partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo?
2. Apakah terdapat pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui senjangan anggaran? 3. Apakah terdapat pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui kejelasan tujuan anggaran? 4. Apakah terdapat pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui motivasi kerja? 5. Apakah terdapat pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui budaya organiasi? 1.3. Tujuan Penelitian Sesuai fenomena masalah sebagaimana diuraikan pada latar belakang terdahulu dan perumusan masalah di atas, maka penelitian ini ditunjukan : 1. Untuk mengatahui pengaruh langsung partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo. 2. Untuk mengetahui apakah pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui senjangan anggaran.
3. Untuk mengetahui apakah pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui kejelasan tujuan anggaran. 4. Untuk mengetahui apakah pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui motivasi kerja. 5. Untuk mengetahui apakah pengaruh partisipasi anggaran terhadap kinerja jajaran aparat SKPD di Dinas Pendidikan Nasional Kabupaten Karo melalui budaya organiasi. 1.4. Manfaat Penelitian Manfaat yang diharapkan dari penelitian ini adalah : 1. Peneliti Sebagai bahan masukan bagi penulis menambah khasanah ilmu pengetahuan dan mengembangkan wawasan dalam bidang akuntansi manajemen dan keuangan daerah khususnya tentang kajian empiris pendekatan kontijensi variabel senjangan anggaran, kejelasan tujuan anggaran, motivasi kerja dan budaya organisasi terhadap hubungan partisipasi anggaran dengan kinerja pimpinan perangkat daerah. 2. Bagi Pimpinan Perangkat Daerah Dinas Pendidikan Nasional Pemerintah Kabupaten Karo
Sebagai bahan masukan bagi aparatur pengelola anggaran SKPD Dinas Pendidikan Nasional Pemerintah Kabupaten Karo didalam menyikapi fenomena yang terjadi sehubungan dengan fungsi pendekatan kontijensi variabel senjangan anggaran, kejelasan tujuan anggaran, motivasi kerja dan budaya organisasi terhadap hubungan partisipasi anggaran dengan kinerja SKPD. 3. Peneliti Lanjutan Sebagai bahan masukan penelitian bagi peneliti peneliti lain di dalam mengembangkan dan memperluas penelitian. 1.5. Originalitas Penelitian Penelitian ini merupakan replikasi dari penelitian Ariadi (2006). Perbedaan penelitian yang dilakukan dalam penelitian ini dengan penelitian Ariadi (2006), yaitu: 1. Tahun penelitian. Penelitian yang ini dilakukan pada tahun 2009, sedangkan Ariadi melakukan penelitian tahun 2006. Perubahan waktu pada dasarnya akan mengubah segala aspek kehidupan, salah satu diantarnya aspek keperilakuan, dalam konteks ini, akuntansi keperilakuan.
2. Variabel penelitian. Penelitian ini menggunakan 1 (satu) variabel terikat, yaitu kinerja aparat SKPD Dinas Pendidikan di Pemerintahan Kabupaten Karo, 1 (satu) variabel bebas, yaitu partisipasi anggaran, dan 4 (empat) variable intervening, yaitu senjangan anggaran, kejelasan tujuan anggaran, motivasi kerja dan budaya organisasi. Sedangkan penelitian Ariadi (2006) menggunakan 2 (dua) variabel terikat, yaitu kinerja manajerial dan kepuasan anggaran pada PT. Socfin Indonesia, 1 (satu) variabel bebas, yaitu anggaran partisipatif, serta 3 (tiga) variabel intervening, yaitu Budaya Organisasi, Gaya Manajemen, dan Motivasi Kerja. 3. Objek penelitian Objek yang diteliti dalam penelitian ini lebih difokuskan pada sektor publik, yaitu SKPD Dinas Pendidikan Pemerintahan Kabupaten Karo, sedangkan Ariadi (2006) memfokuskan penelitiannya pada sektor swasta, yaitu PT. Socfin Indonesia.