1 BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pemilihan Umum (pemilu) merupakan salah satu bentuk ditegakkannya demokrasi di Indonesia. Pemilu dilaksanakan setiap 5 tahun sekali sesuai dengan jadwal yang telah ditetapkan oleh penyelenggara pemilu yaitu Komisi Pemilihan Umum (KPU). Di Indonesia ada beberapa pemilu antara lain pemilu anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), Dewan Perwakilan Daerah (DPD) dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), pemilu Presiden dan Wakil Presiden (pilpres) serta yang terakhir pemilu Kepala Daerah yang biasanya dikenal dengan istilah pilkada. Pemilu dilaksanakan secara Langsung, Umum, Bebas dan Rahasia (LUBER) serta Jujur dan Adil (JURDIL) yang merupakan asas dalam setiap pelaksanaan pemilu. 1 Pemilu pertama dilaksanakan pada tahun 1955 menjadi titik awal bangsa Indonesia menerapkan demokrasi, dalam hal ini rakyat yang memiliki hak pilih pada masa itu menentukan wakil-wakilnya di Badan Konstituante, sebuah badan yang akan menentukan Undang-Undang Dasar Negara Indonesia melalui bilik-bilik suara di seluruh Indonesia. 2 Pemilu tersebut merupakan pemilu pertama setelah 10 tahun merdeka, serta berjalan lancar dan cukup demokratis untuk sebuah Negara yang 1 Pasal 2 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD 2 Tatok Sugiarto, Pemilihan Umum Pertama 1955 Bukti Nyata Demokrasi, http://sejarahsugie29.blogspot.com/2013/05/pemilihan-umum-pertama-1955-bukti-nyata.html, diakses 10 Maret 2014, 14.30.
2 belum lama lepas dari penjajahan yang masih diwarnai berbagai pergolakan politik dan pemberontakan bersenjata. 3 Hal itu menandakan bahwa sebagai sebuah bangsa Indonesia cukup solid untuk menyatukan pandangan dan langkah, sekaligus juga memiliki potensi yang sangat kuat sebagai negara demokrasi, yang salah satu cirinya adalah terlaksananya pemilu secara berkala yang demokratis. Tahun 2014 juga dilaksanakan pesta demokrasi pemilu seperti lima tahun sebelumnya. Pemilu tahun 2014 terdiri dari 2 pemilu yaitu pemilu anggota DPR, DPRD dan DPD yang biasa disebut sebagai pemilu legislatif, serta pemilu Presiden dan Wakil Presiden. Pelaksanaan kedua pemilu tersebut dilaksanakan pada waktu yang berbeda, pemilu legislatif dilaksanakan pada 9 April 2014 dan pemilu Presiden dan Wakil Presiden dilaksanakan pada bulan Juli 2014. Apabila dalam pemilu Presiden dan Wakil Presiden putaran pertama, calon-calon Presiden dan Wakil Presiden tidak dapat memperoleh mayoritas suara absolut, maka dilaksanakan putaran kedua antara dua kandidat yang memperoleh suara terbanyak dan akan diselenggarakan pada bulan September 2014. Dalam setiap pelaksanaan pemilu hendaknya dilakukan secara LUBER dan JURDIL, agar nantinya tercipta hasil yang berkualitas dan memuaskan. Hasil pemilu yang baik dan berkualitas pasti menjadi sebuah prospek bagi setiap masyarakat pemilih yang telah menggunakan hak pilihnya untuk perbaikan bagi bangsa ini. Apabila dalam proses pelaksanaan pemilu sudah diwarnai dengan berbagai macam kecurangan, maka harapan itu pun akan hilang. Nilai esensial pemilu pun juga akan 3 Ibid
3 tereduksi, hasil dari pemilu pasti akan buruk terhadap kehidupan bangsa 5 tahun ke depan. Hal ini dapat terjadi karena apabila baru dalam tahap proses rekrutmen politik saja telah ada kecurangan, lebih-lebih apabila para kandidat-kandidat yang terpilih tersebut kemudian duduk menjadi seorang pejabat publik. Menjelang tahap kampanye pemilu biasanya semakin sering ditampilkan berita tentang persiapan pelaksanaan pemilu anggota DPR, DPRD dan DPD, baik itu melalui media cetak ataupun melalui media elektronik. Semua hal pendukung pelaksanaannya sudah disiapkan sebelumnya. Pelaksanaan pemilu legislatif 2014 telah diwarnai oleh terjadinya pelanggaran pemilu berupa tindak pidana pemilu. Di wilayah Kabupaten Purworejo, telah terjadi tindak pidana pemilu yang melibatkan seorang Pegawai Negeri Sipil (PNS). 4 Kasus tindak pidana pemilu tersebut dilakukan saat adanya program kesehatan desa, dimana kemudian pada bingkisan yang dibagikan kepada warga terdapat brosur kampanye salah satu calon anggota legislatif. 5 Setelah menjalani proses peradilan PNS tersebut dihukum pidana satu bulan penjara dengan masa percobaan selama 2 bulan dan denda sebanyak Rp. 500.000,00 (lima ratus ribu rupiah) subsidair 1 bulan kurungan. 6 Sebelumnya bahkan telah ada vonis hakim terkait tindak pidana pemilu yang dilakukan oleh Sutiyoso, yang merupakan Ketua Dewan Pimpinan Nasional (DPN) Partai Keadilan dan 4 Yon Haryono, Kasus Dugaan Pidana Pemilu Ditangani Polisi, http://kr.co.id/read/202529/kasusdugaan-pidana-pemilu-ditangani-polisi.kr, diakses 9 Maret 2014, 22.20. 5 Ibid 6 Haryanto, PNS Kampanye Dihukum Percobaan,http://www.suaramerdeka.com/v1/index.php/read/cetak/2014/02/18/252785/PNS- Kampanye Dihukum-Percobaan, diakses 8 April 2014, 15.55
4 Persatuan Indonesia (PKPI). Sutiyoso diduga telah melakukan kampanye di luar jadwal yang telah ditetapkan oleh penyelenggara pemilu. 7 Ditinjau pada pelaksanaan pemilu tahun 2009 tercatat ada 197 pelanggaran, dengan 159 diantaranya merupakan tindak pidana pemilu. 8 Banyaknya tindak pidana pemilu pada pemilu tahun 2009 lalu dapat menjadi acuan atau peringatan terhadap penyelenggara pemilu terhadap potensi tindak pidana pemilu legislatif yang terjadi pada tahun 2014, terutama Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) dan Panitia Pengawas Pemilihan Umum (Panwaslu) sebagai badan atau lembaga utama yang bertugas melakukan pengawasan pelaksanaan setiap tahapan pemilu. Dalam hal terjadi sebuah pelanggaran pemilu, perlu adanya penyelesaian khusus dari stakeholder yang terlibat di dalamnya, terutama yang berkaitan dengan tindak pidana pemilu. Definisi dari tindak pidana pemilu itu sendiri adalah semua tindak pidana yang dilakukan pada saat penyelenggaraan pemilu sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPRD dan DPD. 9 Dalam undang-undang tersebut pada Bab XXII dibahas mengenai ketentuan pidananya yang terdiri atas tindak pidana pelanggaran (Pasal 273 sampai dengan Pasal 291) dan tindak pidana kejahatan (Pasal 292 sampai 7 Muhammad Dasuki, Divonis Bersalah Tapi Sutiyoso Tidak Dibui, http://www.aktual.co/hukum/135722divonis-bersalah-tapi-sutiyoso-tak-di-bui, diakses 9 Maret 2014, 21.20 8 Hermawanto, Rekap Pelanggaran Kampanye Pemilu 2009, http://ekampanyedamaipemiluindonesia2009.blogspot.com/2009/03/rekap-pelanggaran-kampanyepemilu-2009.html, diakses 7 Februari 2014, 10.30 9 Ibid
5 dengan Pasal 320). 10 Banyaknya pasal dalam undang-undang tersebut yang terdapat unsur pidananya, menjadi rentan terjadi sebuah tindak pidana pemilu. Jika terjadi sebuah tindak pidana pemilu, maka harus dilakukan penegakan hukum bagi yang melanggarnya. Dalam proses penyelesaian terhadap tindak pidana pemilu perlu adanya penyelesaian yang khusus, oleh karena itu ada lembaga lain yang terlibat didalamnya, selain pihak Kepolisian, Kejaksaan dan Pengadilan. Lembaga lain itu adalah Badan Pengawas Pemilu dan Panitia Pengawas Pemilu (Bawaslu/Panwaslu) yang menjadi garda terdepan, jika terjadi sebuah tindak pidana pemilu. Bawaslu dan Panwaslu bersama dengan Kepolisian dan Kejaksaan kemudian tergabung dalam Sentra Penegakan Hukum Terpadu (Sentra Gakkumdu). Sentra Gakkumdu berfungsi membahas kasus-kasus pelanggaran pidana pemilu, dengan tujuan agar proses penyelesaian kasus pidana pemilu lebih mudah dan cepat. Kemudahan dan kecepatan penyelesaian kasus-kasus pidana pemilu sangat dibutuhkan mengingat undangundang membatasi waktu penyelesaian kasus pelanggaran pidana pemilu. Secara formil proses penegakan hukum terhadap tindak pidana pemilu dilaksanakan berdasarkan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana (KUHAP) kecuali ditentukan lain dalam Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012. Prosesnya meliputi penyelidikan, penyidikan, penuntutan, pemeriksaan sidang dan pelaksanaan putusan pengadilan. Pasal 1 angka (4) KUHAP menyebutkan bahwa Penyelidik adalah pejabat kepolisian Negara Republik Indonesia yang diberi wewenang oleh 10 Undang-Undang Nomor 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPRD dan DPD
6 undang-undang ini untuk melakukan penyelidikan. Dalam tindak pidana pemilu, apabila terjadi dugaan suatu tindak pidana pemilu maka yang melaksanakan fungsi penyelidikan adalah Bawaslu dan Panwaslu Kabupaten/Kota, bukan pejabat Kepolisian Negara Republik Indonesia. Dalam tindak pidana pemilu pejabat Kepolisian Negara Republik Indonesia berwenang pada tahap penyidikan. Hal ini merupakan ketentuan khusus terkait dengan penegakan hukum tindak pidana pemilu. Berdasarkan pengalaman pada pemilu sebelumnya terdapat beberapa masalah mengenai proses penegakan hukum terhadap tindak pidana pemilu, terutama permasalahan kewenangan dan koordinasi antar lembaga yang tergabung dalam Sentra Gakkumdu. Sebagai contoh ada perbedaan sudut pandang dari Panwaslu dan Kepolisian. Kepolisian sebagai penerima laporan, memiliki beberapa ukuran sendiri agar suatu kasus dapat diteruskan ke tahap penyidikan. Kepolisian dapat menekan atau meminta Panwaslu segera melengkapi berkas kembali. Menurut perspektif dari Panwaslu, tugasnya telah selesai. Dalam tahap penyidikan merupakan tugas Kepolisian untuk melaksanakannya. Sebaliknya Kepolisian memiliki pandangan bahwa Panwaslu yang seharusnya mengumpulkan bukti dan saksi sebagai pihak terdepan dalam pengawasan pelanggaran pemilu. 11 Pemaparan di atas sejalan dengan adanya beberapa kasus tindak pidana pemilihan umum yang berhenti di tingkat penyidikan. Ada beberapa macam alasan mengenai berhentinya proses penegakan hukum terhadap tindak pidana pemilu 11 Hasil wawancara Pra-Penelitian dengan Ajib Ahmad Santosa, Asisten Bidang Penindakan Pelanggaran Bawaslu Provinsi DIY, 24 Maret 2014
7 tersebut, antara lain perbuatan yang dilakukan bukan merupakan tindak pidana pemilu sehingga kemudian dikeluarkan Surat Penghentian Penyidikan Perkara (SP3), selanjutnya alasan lain karena waktu yang telah daluarsa berdasarkan undangundang. 12 Perkara-perkara tersebut diantaranya terhadap dugaan tindak pidana pemilu yang dilakukan Ketua Umum dan Capres Partai Amanat Nasional (PAN), Hatta Rajasa, Ketua Umum dan Capres Partai Golongan Karya (Golkar), Aburizal Bakrie, dan Hary Tanoesudibjo yang merupakan Cawapres Partai Hati Nurani Rakyat (Hanura). 13 Hal-hal tersebut merupakan beberapa masalah yang dapat timbul dari penegakan hukum/penyelesaian terhadap tindak pidana pemilu. Berdasarkan pemaparan di atas penulis tertarik untuk meneliti PERAN BADAN PENGAWAS PEMILIHAN UMUM PROVINSI DAN PANITIA PENGAWAS PEMILIHAN UMUM KABUPATEN/KOTA DALAM PENYELESAIAN TINDAK PIDANA PEMILIHAN UMUM. B. Rumusan Masalah Berdasarkan latar belakang masalah diatas dapat disimpulkan rumusan masalahnya sebagai berikut : 12 Dani Prabowo, Polri Hentikan Proses Hukum 6 Kasus yang Dilaporkan Bawaslu,http://nasional.kompas.com/read/2014/02/26/2035013/Polri.Hentikan.Proses.Hukum.6.Kas us.yang.dilaporkan.bawaslu, diakses 9 Maret 2014, 23, 27 13 Ibid
8 1. Bagaimana upaya yang dilakukan Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam rangka penyelesaian tindak pidana pemilu? 2. Kendala apa saja yang dihadapi oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam penyelesaian tindak pidana pemilu? C. Tujuan Penelitian Sehubungan dengan perumusan masalah diatas, maka yang menjadi tujuan penelitian tesis ini adalah : 1. Tujuan Obyektif a. Penelitian ini secara objektif bertujuan untuk mengetahui, menganalisis, menelaah, dan memahami upaya Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam rangka penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif. b. Mengetahui dan menganalisis kendala yang dihadapi oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif. 2. Tujuan Subyektif Penelitian ini secara subyektif dilaksanakan dalam rangka penyusunan tesis sebagai syarat akademis untuk memperoleh gelar Magister Ilmu Hukum (M.H.) pada Program Magister Ilmu Hukum, Klaster Hukum Pidana, Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada.
9 D. Manfaat Penelitian Melalui penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat secara teoritis maupun secara praktis yaitu : 1. Manfaat Teoritis Penelitian ini diharapkan memberikan sumbangan pemikiran yang bermanfaat bagi pengembangan ilmu pengetahuan. Lebih lanjut, adanya penelitian ini diharapkan dapat berkontribusi bagi kajian ilmu hukum khususnya di bidang hukum pidana pemilu berkaitan dengan peran Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam upaya penyelesaian tindak pidana pemilihan umum legislatif dan mengetahui kendala yang dihadapi oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif. 2. Manfaat Praktis Secara praktis penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi para anggota Bawaslu/Panwaslu, peserta pemilu dan para pemilih (konstituen) yang memiliki hak suara dalam rangka mengetahui, menerapkan dan mengembangkan upaya Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam rangka penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif dan mengetahui kendala yang dihadapi oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif.
10 E. Keaslian Penelitian Berdasarkan penelusuran dan pengamatan yang penulis lakukan tercatat beberapa karya tulis baik berupa penulisan hukum, skripsi maupun tesis berkaitan dengan tindak pidana pemilihan umum. Berikut tiga karya tulis ilmiah yang penulis maksud : 1. Penulisan hukum yang berjudul Upaya Non-Penal Dalam Penanggulangan Tindak Pidana Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah di Daerah Kabupaten Sleman. Penulisan hukum ini dibuat oleh Primayuda Yutama pada tahun 2010 di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada. Adapun rumusan masalah yang diangkat yaitu apa yang dilakukan oleh Kepolisian Republik Indonesia Resort Sleman (Polres Sleman), Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten Sleman, Panitia Pengawas Pemiliham Umum Kabupaten Sleman dalam mencegah terjadinya tindak pidana pemilukada di Kabupaten Sleman? dan kendala apa saja yang dihadapi oleh Kepolisian Republik Indonesia Resort Sleman, Komisi Pemilihan Umum (KPU) Kabupaten Sleman, Panitia Pengawas Pemiliham Umum Kabupaten Sleman dalam mencegah terjadinya tindak pidana pemilukada di Kabupaten Sleman?. 14 14 Primayuda Yutama, 2010, Upaya Non-Penal Dalam Penanggulangan Tindak Pidana Pemilihan Umum Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah di Daerah Kabupaten Sleman, Penulisan Hukum, Fakultas Hukum UGM, Yogyakarta.
11 2. Tesis yang berjudul Penyelesaian Tindak Pidana Dalam Pemilihan Umum DPRD di Provinsi Kalimantan Timur. Tesis ini dibuat oleh Jofri pada tahun 2013 di Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Brawijaya Malang. Adapun rumusan masalah yang diangkat adalah sebagai berikut pertama apa yang membedakan penyelesaian tindak pidana pemilihan umum dengan penyelesaian tindak pidana umum/lainnya?, Kedua apa yang menjadi hambatan-hambatan dalam Penyelesaian suatu tindak pidana pemilihan umum DPRD di Provinsi Kalimantan Timur?. Ketiga, Bagaimana upaya yang dapat dilakukan dalam menanggulangi hambatan-hambatan penyelesaian suatu tindak pidana pemilihan umum?. 15 3. Skripsi yang berjudul Tinjauan Yuridis Tindak Pidana Pemilu Dalam Masa Kampanye Pada Pemilihan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat (Studi Kasus di Pengadilan Negeri Semarang). Skripsi ini dibuat oleh Nila Amania pada tahun 2009 di Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta. Adapun rumusan masalahnya adalah sebagai berikut pertama, Apakah yang menjadi dasar pertimbangan Hakim dalam mengadili tindak pidana pemilu dalam masa kampanye di Pengadilan Negeri Semarang?. Kedua, Bagaimanakah 15 Jofri, 2013, Penyelesaian Tindak Pidana Dalam Pemilihan Umum DPRD di Provinsi Kalimantan Timur, Tesis, Magister Ilmu Hukum, Fakultas Hukum Unbraw, Malang
12 penyelesaian perkara tindak pidana pemilu dalam masa kampanye di Pengadilan Negeri Semarang?. 16 Meskipun terdapat beberapa karya tulis ilmiah yang mengkaji tentang tindak pidana pemilu, namun penelitian yang dilakukan penulis berbeda objek dengan penelitian sebelumnya. Penelitian yang dilakukan oleh penulis secara khusus mengkaji mengenai upaya yang dilakukan oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam rangka penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif dan mengetahui kendala yang dihadapi oleh Bawaslu Provinsi dan Panwaslu Kabupaten/Kota dalam penyelesaian tindak pidana pemilu legislatif. Dalam hal ini terlihat perbedaannya, dimana pada penulisan hukum yang dibuat oleh Primayuda Yutama menekankan pada aspek non-penal dalam tindak pidana pemilihan umum kepala daerah (pemilukada). Demikian pula pada tesis yang disusun oleh Jofri lebih menekankan pada perbedaaan antara penegakan hukum tindak pidana pemilu dengan tindak pidana umum lainnya. Terakhir pada skripsi yang ditulis oleh Nila Amania, menekankan mengenai dasar pertimbangan Hakim dalam mengadili tindak pidana pemilu dalam masa kampanye di Pengadilan Negeri Semarang. Penelitian dengan objek yang sama belum pernah penulis temukan di Fakultas Hukum Universitas Gadjah Mada maupun di tempat lain, setelah penulis melakukan penelusuran dan pengamatan. 16 Nila Amania, 2009, Tinjauan Yuridis Tindak Pidana Pemilu Dalam Masa Kampanye Pada Pemilihan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat (Studi Kasus di Pengadilan Negeri Semarang), Skripsi, Fakultas Hukum UNS, Surakarta